Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям по проекту федерального закона N 1033568-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу приобретения прав на земельные участки лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами" - внесен Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 1033568-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу приобретения прав на земельные участки лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами", внесенный Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроект направлен на урегулирование земельных отношений, касающихся предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами.

Комитет считает необходимым отметить, что в настоящее время в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

Этой же нормой предусмотрено, что лица, относящиеся к малочисленным народам, в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Земли и земельные участки в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности могут также использоваться указанными лицами и общинами на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления, выданного в случае и в порядке, которые установлены земельным законодательством.

Как усматривается из вышеуказанных положений действующего законодательства, в настоящее время право безвозмездного землепользования гарантируется коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. При этом такое право гарантировано как самим народам (то есть физическим лицам), так и их общинам, являющимся некоммерческими организациями (статья 123.16 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В этой связи следует отметить, что предлагаемые законопроектом изменения не носят комплексный характер.

В частности, проектируемым пунктом 5 статьи 17 Федерального закона N 104-ФЗ от 20 июля 2000 года "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" предусматривается возможность предоставления земельных участков только общинам малочисленных народов. Однако при этом такое право не гарантируется самим лицам, относящимся к коренным малочисленным народам, то есть гражданам. Аналогичный подход предусматривается и проектируемым пунктом 6.1 статьи 10 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В то же время проектируемым подпунктом 13 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается возможность предоставления земельных участков как лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, так и их общинам. По такому же принципу правом на предоставление лесных участков обладают как лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, так и их общины.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляющий в рамках своих дискреционных полномочий регулирование и защиту того или иного права, при определении круга лиц, которым соответствующее право предоставляется, не освобождается от обязанности соблюдать конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые, помимо прочего, требуют для субъектов права при равных условиях равного положения и допускают возможность различий, только если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (см., например постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 10 ноября 2009 года N 17-П).

Однако представляется, что проектируемые нормы не обеспечивают единообразного подхода в части правового регулирования реализации прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на безвозмездное землепользование в сравнении с объемом прав, предоставляемых их общинам. При этом предлагаемые изменения носят противоречивый характер, что может осложнить их применение на практике.

Кроме того, законопроектом не устраняются и существующие противоречия между земельным законодательством и законодательством о гарантиях прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Так, к примеру, статьями 87 - 93 Земельного кодекса Российской Федерации предусматриваются особенности правового режима земель промышленности, транспорта, обороны и иного специального назначения, которые должны учитываться при использовании земельных участков участниками земельных отношений. Таким образом, закрепленное в Федеральном законе от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" право коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на использование земель различных категорий не носит безусловного характера, а должно учитывать существование иных правовых особенностей, предусмотренных земельным законодательством.

Проектируемым пунктом 2.11 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предлагается предусмотреть, что земельные участки, ранее предоставленные общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на праве постоянного пользования или постоянного (бессрочного) пользования, признаются предоставленными на праве безвозмездного пользования до 1 января 2017 года.

Таким образом, данные положения законопроекта фактически прекращают право постоянного (бессрочного) пользования общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на земельные участки, которое относится к видам вещных прав на землю (статья 216 Гражданского кодекса Российской Федерации). При этом лишаясь правовых гарантий по использованию земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования общины коренных малочисленных народов приобретают право безвозмездного пользования, имеющее срочный характер и прекращающее свое действие с 1 января 2017 года.

По мнению Комитета, предлагаемая замена имеющихся у общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации прав на землю является очевидно неравнозначной как в части содержания, сути и объема этих прав, так и в части механизмов их правовой защиты, в связи с чем данное предложение не может быть поддержано.

Кроме того, в законопроекте не учитывается, что в соответствии со статьей 24 Земельного кодекса Российской Федерации право безвозмездного пользования земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, реализуется на основании договора.

Также следует учитывать, что закрепление возможности именно предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также их общинам (то есть заключения договора безвозмездного пользования) сопровождается необходимостью проведения государственного кадастрового учета таких земельных участков, что не может не порождать сопутствующие этому вопросы (в частности, заключение договора подряда с кадастровым инженером, определение источников финансирования кадастровых работ). При этом учитывая значительные площади территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности данный вопрос нуждается в дополнительном обсуждении.

На основании вышеизложенного, в соответствии с пунктом "а" части 6 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Комитет рекомендует субъекту законодательной инициативы изменить текст законопроекта в соответствии с изложенными замечаниями и направить его на имя Председателя Государственной Думы.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев