Информационно-разъяснительная работа о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих: возникновение, состояние и перспективы развития (Е.Г. Воробьев, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 12, декабрь 2015 г.)

Информационно-разъяснительная работа о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих: возникновение, состояние и перспективы развития

Е.Г. Воробьев,

кандидат юридических наук, доцент

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 12, декабрь 2015 г., с. 44-56.

Пошло второе десятилетие с начала реализации государственного проекта по обеспечению военнослужащих постоянными жилыми помещениями под названием "накопительно-ипотечная система"*(1). Срок не столь большой, но и немалый, вполне приемлемый для того, чтобы подвести не только теоретические, но и практические итоги реализации норм специального Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих"*(2), "запустившего" эту, некогда новую, денежную форму. Ввиду многогранности возможной тематики остановимся лишь на одной из граней, весьма узкой и не столь видимой, однако не менее важной, чем остальные, выступающей составным элементом сложного правового механизма реализации НИС. Как следует из названия публикации, речь идет об институте правовой работы в войсках и органах, той ее части, которая называется информационно-разъяснительной работой об этой системе.

Данная деятельность прямо вменена законом в качестве обязанности всех федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы*(3) (п. 8 ч. 1 ст. 7, п. 11 ч. 2 ст. 7 Закона о НИС), что позволяет адекватно оценить ее социально-правовую значимость, а также проследить генезис*(4) и возможные перспективы.

Со временем объем рассматриваемой работы непрерывно увеличивается, что вполне закономерно. Согласно данным ФГКУ "Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих"*(5), созданного для обеспечения реализации Министерством обороны Российской Федерации (далее также - Минобороны России) функций уполномоченного федерального органа исполнительной власти по функционированию НИС, по состоянию на начало августа 2015 г. участниками НИС стали более 333 тыс. военнослужащих всех силовых ведомств, треть из которых (более 126 тыс. человек) уже приобрели жилье по данной государственной программе*(6). Получается, что доля участников системы, решившихся досрочно воспользоваться накоплениями, весьма велика. Для сравнения: шесть лет назад, в феврале 2009 г., когда завершился так называемый переходный период НИС, количество участников системы составляло всего 90 тыс. военнослужащих, а выдано было лишь 192 свидетельства о праве на приобретение жилья с использованием целевого жилищного займа*(7). Следуя правилам статистического усреднения, получаем, что ежегодный прирост количества участников НИС составлял около 50 тыс. человек, а получения ЦЖЗ - более 20 тыс., приближаясь к 50% от количественного роста участников системы.

Итак, что же нужно понимать под информационно-разъяснительной работой о НИС и каково ее содержание?

Одним из вариантов дефиниции рассматриваемой категории может быть следующее: Информационно-разъяснительная работа о НИС есть обязательная для ФОИВ информационная деятельность, сопровождающая вступление, участие и реализацию прав и обязанностей участников НИС военнослужащими данного ФОИВ.

В самом Законе о НИС данное направление правовой деятельности не детализируется, хотя общее смысловое наполнение вполне понятно, а потому может быть выведено путем детализации разнородных элементов работы по НИС, через главные направления информирования и разъяснений по ним, среди которых следует указать, в частности, вопросы:

- о правовых источниках, содержащих правила НИС;

- о сущности НИС (исходя из содержания источников);

- о праве военнослужащего участвовать или не участвовать в НИС (для альтернативных участников);

- о включении участника в реестр;

- о состоянии накоплений участника;

- о возникновении права на использование накоплений;

- о возможных вариантах использования накоплений;

- о состоянии рынка жилья;

- о условиях возможного кредитования;

- о распоряжении накоплениями в связи с окончанием военной службы;

- о правопреемстве члена семьи вместо погибшего (умершего) участника.

Рассмотрим информационные составляющие основных из названных направлений более детально.

Доведение источников, содержащих правила о НИС, предполагает ознакомление военнослужащих с нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения данного вида.

Помимо уже упомянутого Закона о НИС, правовые вопросы НИС отражены в нормах ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в значительном по численности "наборе" подзаконных правовых актов уровня Правительства Российской Федерации*(8), Министерства обороны Российской Федерации*(9), ФСБ России*(10) и других ФОИВ, которые детализируют механизм реализации прав и обязанностей субъектов освещаемых правоотношений с учетом специфики каждого из органов.

Обобщение содержания указанных источников позволяет выявить сущность накопительно-ипотечной системы и ее место в системе иных форм жилищного обеспечения военнослужащих в период военной службы и при увольнении с нее. Приведем основные моменты, отражающие механизм НИС для ее участников, которые надлежит доводить до их сведения и разъяснять.

1. Само участие военнослужащих в накопительно-ипотечной системе не зависит от того, были они обеспечены жильем до начала военной службы или нет, т.е. не зависит от нуждаемости в улучшении жилищных условий. На период военной службы все участники обеспечиваются служебным жильем.

2. Накопительно-ипотечная система позволяет установить взаимосвязь между продолжительностью военной службы и размером средств, получаемых для приобретения жилья, что стимулирует более длительную службу (как правило, не менее 20 календарных лет).

3. У военнослужащих появляется возможность покупки квартиры (дома) в собственность в любое время по истечении трех лет участия в указанной системе, т.е., не дожидаясь окончания срока службы, а также возможность выбора места расположения и размера жилья, исходя из желаний и дополнительных материальных возможностей военнослужащего. Жилое помещение, приобретенное с использованием целевого жилищного займа, сразу же оформляется в собственность военнослужащего и может использоваться для проживания.

4. Размер накоплений не зависит от состава семьи участников НИС и одинаков для всех военнослужащих. Закон не исключает привлечение денежных средств из иных, негосударственных или даже государственных, источников.

5. НИС распространяется только на конкретные категории военнослужащих, предусмотренные Законом о НИС, т.е. НИС не допускает смешивания с другими формами жилищного обеспечения военнослужащих.

6. Основным обстоятельством, определяющим возможность участия в НИС, является время начала и окончания военной службы.

7. Права на накопленные средства возникают у каждого участника лишь по истечении сроков службы, указанных в Законе о НИС. Для основной массы военнослужащих - это 20 лет службы, в том числе в льготном исчислении. Для тех же, кто увольняется по "льготным" основаниям, это не менее 10 лет. До этого момента участник считается не приобретшим прав на накопления. Поэтому, если он воспользовался ими досрочно и прекращает службу до возникновения прав на накопления, их надлежит вернуть государству как полученные заемные средства под залог приобретенного жилья. По приобретении прав на накопления участник вправе использовать их не только на приобретение жилья, но и на любые иные нужды по своему усмотрению.

8. Реализация права на использование накоплений принадлежит каждому участнику в отдельности, т.е. не зависит от прав других участников, а потому не предполагает какой-либо очередности получения накопленных средств.

Из изложенного видно, что система и стабильна, и гибка. Она стабильна, так как позволяет государству перевести финансирование помощи военнослужащим для приобретения ими постоянного жилья на долгосрочную плановую системную основу. Она гибка, так как дает возможность военнослужащим находить наиболее оптимальные варианты решения своих жилищных проблем как во время службы, так и при увольнении с нее. В то же время в нормах о НИС учтены далеко не все вопросы, которые интересуют адресатов права, о чем будет сказано далее.

Вполне понятно, что характер информационно-разъяснительной работы в значительной мере зависит не только от целевых установок, но и ее адресатов. Известно, что субъекты НИС из числа военнослужащих делятся на две группы: на тех, для кого участие в НИС не имеет альтернативы (обязательные участники из шести категорий), и тех, кто вправе выбрать для себя прежние формы получения постоянного жилья (в собственность или по договору социального найма) или же участие в НИС (добровольные участники из семи категорий военнослужащих) (чч. 1, 2 ст. 9 Закона о НИС). Поэтому особое значение приобретает информирование добровольных (альтернативных) участников, которые должны знать о своей возможности (праве) участия в НИС и о действиях для включения в число участников. Они же должны получить сведения о правовых последствиях неучастия в НИС или принятия решения об участии в этой системе.

Переходный период для выбора (длившийся с января 2005 г. по январь 2008 г.) уже прошел. Следует полагать, что почти все военнослужащие, которым Закон о НИС дает право выбора, такой выбор уже сделали. Необходимо отметить, что данное право не ограничено во времени. Следовательно, "молчуны" на законных основаниях могут заявить свое желание участвовать в системе и по истечении срока переходного периода, пусть и с потерей определенного срока накоплений.

Факт ознакомления с данной информацией должен быть задокументирован, доведен под роспись такому военнослужащему, что отражается в его личном деле.

После вступления в НИС все участники должны быть своевременно информированы о включении в реестр участников и их персональном регистрационном номере. Такое информирование осуществляется в обязательной письменной форме.

Наибольший интерес военнослужащих вызывает состояние накоплений участника и соответственно их покупательная способность. Размер ежегодных начислений устанавливается в федеральном законодательстве на текущий бюджетный год. Размеры накопительных взносов на счета участников системно повышались и составляли: в 2005 г. - 37,0 тыс. руб., в 2006 г. - 40,6 тыс. руб., в 2007 г. - 82,8 тыс. руб., в 2008 г. - 89,9 тыс. руб., в 2009 г. - 168,0 тыс. руб., в 2010 г. - 175,6 тыс. руб., в 2011 г. - 189,9 тыс. руб., в 2012 г. - 205,2 тыс. руб., в 2013 г. - 222 тыс. руб., в 2014 г. - 233,1 тыс. руб., в 2015 г. - 245,88 тыс. руб.

И хотя ч. 2 ст. 5 Закона о НИС гарантирует лишь инфляционное индексирование размера накоплений, государство дважды (в 2006 г. и в 2008 г.) удваивало ежегодные накопления в целях повышения их покупательной способности до уровня фактического роста стоимости жилья.

Каждый участник НИС имеет право получить информацию о размере своих накоплений на своем именном накопительном счете, но может сделать и самостоятельные приблизительные подсчеты, зная правила исчисления накоплений (чч. 5-10 ст. 5 Закона о НИС).

Для отдельных категорий военнослужащих из числа обязательных участников возникновение права на участие в НИС ставится в зависимость лишь от истечения определенных в законе сроков службы или наступления определенного события, а потому не предполагает выявления их волеизъявления. Поэтому руководители, ответственные за обеспечение НИС, обязаны своевременно отслеживать момент включения таких военнослужащих в НИС и готовить соответствующие документы для направления в уполномоченный орган. О включении в реестр участников НИС военнослужащие также информируются письменно.

В информационно-разъяснительную работу о НИС входит и доведение сведений о возможных вариантах использования накоплений. До приобретения полного права на накопления первоначально допускалось направлять эти средства лишь на приобретение жилья в собственность под залог и (или) погашение ипотечного кредита, но впоследствии данные права были расширены возможностью участия в долевом строительстве (ч. 1 ст. 14 Закона о НИС).

При этом участники, досрочно реализовавшие свое право на накопления или же не реализовавшие его, но нуждающиеся в жилье согласно жилищному законодательству (ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации. Далее - ЖК РФ), при досрочном увольнении с военной службы по "льготным" основаниям, вправе получить разовые выплаты, дополняющие их накопления, до расчетного 20-летнего периода службы (пп. 3 ч. 1 ст. 4 Закона о НИС). О данном праве такие военнослужащие также должны получить соответствующую правовую информацию.

Необходимым условием информационно-разъяснительного сопровождения НИС является сбор, обобщение и доведение до участников НИС сведений о состоянии рынка жилья и условиях возможного кредитования.

Основным застрельщиком (просим снисхождения за использование подобного термина применительно к государственному учреждению, специально созданному для реализации НИС) в этом выступает Росвоенипотека, что предписывается и законом (п. 11 ч. 2 ст. 7 Закона о НИС), и подзаконными правовыми актами (п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2005 г. N 800), и учредительным документом данной организации (п. 17 Устава Росвоенипотеки). Реализуя соответствующую информационно-разъяснительную функцию, данное учреждение на своем сайте представляет правовую информацию о НИС, поквартальные отчеты, обобщенные результаты ее функционирования (объем выдачи ЦЖЗ и кредитных средств, суммарную стоимость приобретенных жилых помещений участниками НИС по основным регионам, структуру сделок НИС по источникам финансирования, объем кредитов, выданных банками, среднюю стоимость жилья по основным регионам, приобретенного по сделкам НИС, и его среднюю площадь)*(11). Наличие подобной информации позволяет участникам НИС осознанно и взвешенно принимать решения по совершению юридически значимых действий или воздержанию от них.

Росвоенипотекой также разработаны и опубликованы специальные учебно-справочные и учебно-методические материалы для участников НИС и должностных лиц, ответственных за реализацию их прав*(12).

Похожие задачи по доведению до участников НИС сведений о состоянии рынка жилья и условиях возможного кредитования также решает ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию"*(13), созданное в 1997 г. в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 1010 специально для выполнения государственных задач по формированию и развитию системы ипотечного жилищного кредитования в России. Именно АИЖК организует разработку кредитных программ через банки, отобранные для участия в кредитовании участников НИС*(14).

Главная задача АИЖК заключается в реализации государственной политики по повышению доступности жилья для населения России, а его деятельность направлена на создание равных возможностей для получения ипотечных кредитов (займов) всеми гражданами России. АИЖК, применительно к направлениям информационно-разъяснительной работы о НИС, формирует и представляет для заинтересованных лиц из числа потенциальных заемщиков аналитику и статистику, в которых аккумулированы данные, характеризующие развитие рынков жилья и ипотеки в стране*(15), позволяющие участникам НИС ориентироваться по возможным экономически приемлемым для них вариантам реализации своих прав.

Согласно программам кредитования, реализуемым отобранными Росвоенипотекой кредитными организациями, предусмотрены:

- ипотечное кредитование на вторичном рынке (готовое жилье);

- ипотечное кредитование на вторичном рынке (жилой дом с земельным участком);

- ипотечное кредитование на этапе строительства (новостройки).

Для возможной оценки условий реализации каждой из указанных программ сформирован конкретный перечень кредитных организаций, предлагающих соответствующие собственные условия банковского кредита участникам НИС. С содержанием программ кредитования можно ознакомиться в сравнительных таблицах, публикуемых на сайте Росвоенипотеки*(16). Там же содержатся сведения об объектах недвижимости (по регионам), предлагаемых ведущими застройщиками к реализации путем приобретения по программе НИС*(17).

Например, по программам ипотечного кредитования на вторичном рынке (готовое жилье) первоначальный взнос должен составлять не менее 20% от стоимости приобретаемого жилого помещения, определенной как наименьшая величина между ценой по договору приобретения и по итогам оценки, проведенной независимым оценщиком. Для первоначального взноса используются средства, которые накопились на именном счете военнослужащего на момент получения кредита (займа), которые могут быть дополнены собственными или иными заемными средствами участника.

Максимальный срок погашения кредита равняется периоду времени, за который заемщик достигнет 45 лет.

Обеспечением по кредиту выступают приобретаемые квартира или жилой дом, оформляемые в залог (в ипотеку) под условия договора кредитования со стороны государства и банка.

Максимальная сумма банковского кредита составляет до 2 млн. руб. Для каждого заемщика предельная величина ипотечного кредита рассчитывается на основании сведений об общей сумме взносов на жилищное обеспечение, которая должна скопиться к тому времени, когда военнослужащему исполнится 45 лет. Сумма кредита рассчитывается с учетом индексации взносов будущих лет с учетом прогнозного значения уровня инфляции по данным Минэкономразвития России. Помимо этого, учитывается размер процентной ставки по кредиту и величина первоначального взноса по ипотеке.

Процентная ставка по кредиту фиксируется на весь срок погашения кредита и в настоящее время составляет 12,5% годовых. Величина процентной ставки не зависит от суммы кредита, срока его погашения, размера первоначального взноса за жилье, наличия страхования.

Погашение кредита (займа) осуществляется ежемесячно аннуитетными платежами (одинаковыми по сумме ежемесячными платежами независимо от оставшейся суммы задолженности). Для ускорения погашения кредита военнослужащий вправе дополнять платежи НИС и собственными средствами.

Обязательным условием является оформление договора имущественного страхования предмета залога (приобретаемой недвижимости) и, по соглашению сторон, т.е. в необязательном порядке, страхования жизни и трудоспособности заемщика (личное страхование), что также предполагает дополнительные платежи*(18).

Кроме того, Росвоенипотека осуществляет:

- учет накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников;

- оформление и выдачу целевых жилищных займов участникам накопительно-ипотечной системы;

- информирование участников о рынке жилья;

- предоставление накопления для жилищного обеспечения участникам накопительно-ипотечной системы после возникновения права на их использование*(19).

Следовательно, ФОИВ должны обеспечить доведение до участников НИС полной информации о НИС с разъяснением их основных прав:

- на использование начисленных (накопленных) средств;

- на ипотечный заем (целевой жилищный заем) ранее срока возникновения прав на использование начисленных средств;

- на дополнение начисленных средств на условиях, установленных законом;

- на приобретение полных прав на накопления;

- на возможное распоряжение накоплениями в связи с окончанием военной службы.

Помимо информирования о правах, участники НИС должны получить информацию и о своих обязанностях. Согласно норме п. 2 ст. 11 Закона о НИС военнослужащий - участник НИС обязан:

1. Возвратить предоставленный целевой жилищный заем при досрочном увольнении с военной службы, если право на использование накопленных средств реализовано, но еще не возникло.

2. Уведомить уполномоченный федеральный орган о своем решении относительно накопленных средств при увольнении с военной службы.

В случае окончания службы каждый военнослужащий должен быть письменно проинформирован об исключении его из реестра участников НИС.

Так как закон допускает правопреемство члена семьи вместо погибшего (умершего) военнослужащего, в случае наступления указанных в законе событий члены его семьи должны быть поставлены в известность о правах на накопления или даже на продолжение участия в НИС вместо погибшего (умершего) военнослужащего в случаях и на условиях, установленных законом (ст.ст. 4, 10, 12 Закона о НИС).

Помимо освещенных направлений информационно-разъяснительной работы о НИС, военнослужащим нужно знать и об отдельных проблемных сторонах данной системы, которые образно можно назвать "подводными камнями" военной ипотеки. Кратко укажем некоторые из них.

1. Хотя само участие в НИС не зависит от условия нуждаемости в жилье, в случае досрочного увольнения с военной службы с выслугой от 10 до 20 лет данное обстоятельство влияет на право получить дополнение накоплений. Следовательно, военнослужащим и членам их семей, имеющим иное постоянное жилье, необходимо заблаговременно (за 5 лет до достижения выслуги 10 лет) принимать меры по так называемому намеренному ухудшению жилищных условий (ст. 53 ЖК РФ), что позволит избежать отказа в дополнениях накоплений или же начать реализацию приобретения жилья по правилам НИС до момента увольнения на указанных выше условиях.

2. При приобретении жилья с помощью НИС до достижения 10-летнего срока выслуги лет военной службы военнослужащий рискует стать должником не только банка, но и государства. Поэтому наиболее гарантированный момент реализации права на использование накоплений начинается не по истечении первых 3 лет участия в системе, а лишь по достижении 10-летней выслуги.

3. Хотя Закон о НИС и Федеральный закон "О статусе военнослужащих"*(20) не препятствуют приобретению жилья с помощью НИС непосредственно по месту службы, норма ч. 2 ст. 99 ЖК РФ запрещает предоставлять служебное жилое помещение гражданам, обеспеченным жильем в данном населенном пункте. Следует иметь в виду, что эта коллизия может стать причиной последующего отказа в предоставлении служебного жилья или прекращения действия уже заключенного договора найма такого жилья по месту службы участника НИС.

4. Покупательная способность накоплений участников НИС зависит не только от их номинала. Как уже указывалось, оформление сделки по приобретению жилья под залог предполагает и иные расходы (п. 9 ст. 14 Закона о НИС), что снижает полезную часть покупательной способности накоплений. Следовательно, участникам НИС надлежит рассчитывать свои материальные возможности с неким "запасом" на иные расходы сверх оплаты стоимости жилья. Кроме того, размер кредитования (напомним, на 2015 г. он не превышает 2 млн. руб.), рассчитан по минимуму, с запасом на вероятное досрочное увольнение, т.е. не на 15-20-летнее, а лишь на гарантированное 10-летнее участие в НИС. Такова цена "подстраховки" банков, ограничивающих размер кредитования и, следовательно, покупательной способности кредита военнослужащих.

5. Хотя законодатель и включил в число возможных вариантов реализации накоплений участие в долевом строительстве, высокие риски подобной формы приобретения жилых помещений до сих пор существенно стесняют данное право из-за отсутствия полноценного регулирования, гарантирующего реализацию прав дольщиков в точном соответствии с законом и договором с застройщиком. Иным образом стоит вопрос совместного приобретения одного жилого помещения несколькими участниками НИС, например супругами. Законопроект о внесении изменений в Закон о НИС, прямо допускающий легальную возможность супругов - участников НИС соединять свои накопительно-ипотечные капиталы, не прошел нужных согласований и в июне 2015 г. был снят с повестки законопроектной деятельности Государственной Думы*(21). Росвоенипотека формально не запрещает приобретение жилых помещений у родственников военнослужащих или их членов семей, переводя этот вопрос на усмотрение банков. По всей вероятности, подобный подход имеет целью не допустить мнимых или притворных сделок за счет государственных средств, хотя прямых законодательных запретов на этот счет не имеется.

6. Одновременное привлечение средств НИС и семейного (материнского) капитала предполагает принятие обязательств по оформлению жилого помещения в собственность всех членов семьи (и родителей, и детей) (ч. 4 ст. 10 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ), что не предусмотрено Законом о НИС (собственность оформляется исключительно на военнослужащего - участника НИС). Налицо правовая коллизия, когда правовой механизм одной формы жилищного обеспечения граждан препятствует другой. Возможны проблемы и с участием семей военнослужащих в региональных жилищных программах, например в программе "Молодой семье - доступное жилье", о чем информирует Росвоенипотека*(22).

7. Принятие решения о вступлении в НИС добровольным участником впоследствии может стать бесповоротным и быть препятствием для возврата к прежним формам жилищного обеспечения, если военнослужащий передумал и решил отказаться от НИС. По крайней мере, Закон о НИС не содержит такого основания для исключения участника из реестра, а новейшая судебная практика знает примеры отказа в понуждении командования к исключению "передумавшего" необязательного участника из числа участников НИС по его требованию.

Таким образом, информационно-разъяснительная работа о НИС как обязательная деятельность ФОИВ, сопровождающая вступление, участие в НИС и реализацию прав и обязанностей участников НИС из числа военнослужащих, предполагает, помимо всего прочего, и надлежащее правовое обеспечение. Выводя правоотношения по реализации НИС за рамки непосредственных военно-служебных отношений, государство не исключает активного организационного и правового обеспечения условий для реализации прав участниками НИС.

Хотя все исполнительские функции вменены или специальным структурам (как, например, в Минобороне России - Департаменту жилищного обеспечения и его структурным подразделениям), или кадровым органам (как, например, в ФСБ России), непосредственная ответственность за оформление и предоставление в регистрирующий орган документов, являющихся основанием для включения военнослужащих в реестр и исключения их из него, всегда возложена на командиров (начальников) частей и соединений в войсках и органах.

Это означает, что и информационно-разъяснительная работа о НИС должна осуществляться органами и воинскими должностными лицами всех уровней, причем не только тыловыми и кадровыми, но и иными: подразделениями воспитательной работы, юрисконсультами и проч.

В порядке иллюстрации полученного вывода приведем отдельные нормативные положения из приказа Министра обороны Российской Федерации "Об утверждении Порядка*(23) реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих в Вооруженных Силах Российской Федерации" от 28 февраля 2013 г. N 166.

Для организации и проведения работы в воинских частях по реализации положений Порядка приказом командира воинской части назначается ответственное должностное лицо (п. 10 Порядка).

На ответственное должностное лицо возлагаются:

- организация и проведение информационно-справочной работы о функционировании накопительно-ипотечной системы;

- выявление и учет военнослужащих, которые могут изъявить желание стать участниками НИС;

- оформление и представление командиру воинской части отчетных документов по реализации накопительно-ипотечной системы в сроки, установленные Порядком;

- выявление и устранение причин, вызывающих обоснованные заявления и жалобы военнослужащих или членов их семей, использование содержащейся в них информации для изучения положения дел в воинской части по организации работы с участниками НИС и военнослужащими - кандидатами на участие в накопительно-ипотечной системе;

- предоставление командиру воинской части полной и объективной информации о состоянии работы с военнослужащими - участниками НИС и военнослужащими - кандидатами на участие в накопительно-ипотечной системе в воинской части (п. 11 Порядка).

Освещение организации информационно-разъяснительной работы о НИС не будет полным, если не упомянуть и иные аспекты, в частности специальную деятельность, проводимую во всех ФОИВ по данному направлению в порядке правового информирования адресатов рассматриваемых отношений. Чтобы убедиться в этом, достаточно обратиться к открытым информационным ресурсам на официальных сайтах силовых ведомств. На каждом из них представлен набор правовых источников, законов и подзаконных правовых актов, в том числе по вопросам НИС.

Помимо этого, например, Минобороны России в разделе социальных гарантий ("Жилье военнослужащим") информирует о правилах жилищного обеспечения участников НИС, для чего имеется прямая ссылка на информационный ресурс Росвоенипотеки, доступны специальное методическое пособие по жилищному обеспечению с разделом о НИС*(24), памятка по НИС выпускникам военных вузов*(25), имеются и иные материалы.

Среди информационных ресурсов на сайте внутренних войск МВД России представлены тематические обзоры публикаций в журнале "На боевом посту" и в общероссийской прессе по проблематике НИС*(26).

Аналогичная информация содержится и на сайте ФСБ России, которая представлена по рубрикам:

- актуальные вопросы о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих и ответы на них;

- плакаты по накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих органов федеральной службы безопасности;

- действия участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих органов ФСБ России при приобретении жилого помещения с использованием целевого жилищного займа и ипотечного кредита;

- статьи на тему накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих в периодической печати ФСБ России;

- перечень вопросов и ответов по реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих в органах ФСБ;

- ссылки на информационные ресурсы Росвоенипотеки и АИЖК*(27).

Например, в обзоре ведомственных изданий (журналов "Вестник границы России" и "Пограничник", газет "Вестник границы", "Пограничник") опубликованы статьи, заголовки которых говорят сами за себя: "Механизм ипотеки - жизнеспособен", "Ипотека: первые шаги", "Ряды участников ипотеки расширены", "Первый блин совсем не комом", "Ипотека - стимул служить", "Реклама больше не нужна", "Военная ипотека: реалии и перспективы" и проч.*(28)

Не следует думать, что информационная работа о НИС - эксклюзив лишь военной организации государства. В порядке правового обеспечения публичных и частных интересов вопросы функционирования НИС затронуты в многочисленных комментариях к Закону о НИС*(29), научно-исследовательских публикациях*(30), публикациях в периодической печати*(31) и в специальных тематических изданиях*(32). Вопросы НИС давно стали неотъемлемой составляющей деятельности и юристов-практиков, специализирующихся на военно-административной, гражданско-правовой и жилищно-правовой направленности, риелторов, девилоперов на рынке недвижимости, компаний-застройщиков и др.

Целевая установка по организации и проведению информационно-разъяснительной работы о НИС изменялась, эволюционируя по мере становления и развития самой системы.

На первоначальном этапе (2004-2010 гг.) государство ставило задачу правовой агитации и пропаганды в пользу новой денежной формы жилищного обеспечения, введенной им под "монетизацию" льгот, которая сопровождалась массовой социальной апатией и неверием в нововведения, в том числе критическим отношением к НИС в военной среде. В качестве доказательств этому приведем социологические данные того времени.

По результатам социологических исследований, проведенных в 2005 г. Центром социологических исследований Вооруженных Сил Российской Федерации, только 10,1% молодых офицеров знали хорошо все, что связано с НИС. Более половины (56,8%) опрошенных были лишь частично осведомлены о новой системе, и четверть (25,5%) слышали о реализуемой НИС, но не знали ее сути, еще 6,5% вообще не знали ничего о том, что связано с ипотекой.

Молодые офицеры, опрошенные сотрудниками Социологического центра, разделились на три примерно равные группы: те, кто одобрял введение новой системы обеспечения жильем - 39,4%, не одобряли - 30,3% и треть офицеров (30,3%) не смогли определиться в отношении к ней. При этом более половины (50,9%) ответивших не верили в то, что НИС способна решить жилищную проблему молодых офицеров*(33).

Напомним, что тогда, на заре НИС, вопросы задавались военнослужащим, в большинстве случаев имевшим возможность выбора: участвовать в НИС или реализовать свое право на жилище в иных формах (натуральных и денежных), предусмотренных ст. 15 Закона о статусе.

Однако постепенно общественное правопонимание о НИС изменялось в лучшую сторону. Сказались государственные усилия по принятию практических мер к повышению покупательной способности посредством значительного увеличения ежегодных накоплений по НИС, нормативного разрешения приобретать не только готовое, более дорогое жилье, но и жилье на первичном рынке по ценам на 30-40% ниже за счет участия в долевом жилищном строительстве. Свою весомую роль сыграла и безальтернативность НИС для всех "новых" военнослужащих, вступавших в военно-правовые отношения с государством после 2005 г., которым государство не оставило иного выбора в решении их жилищной проблемы, кроме как посредством участия в НИС.

В настоящее время (2010-2015 гг.) информационно-разъяснительная работа о НИС выполняет функцию информационно-правового сопровождения практической реализации прав участников накопительно-ипотечной системы, что было подробно продемонстрировано материалом данной статьи. Убеждать по большому счету уже никого не надо. Надо лишь информационно сопровождать повседневную реальную работу. Благо, что за истекший десятилетний период налицо устоявшееся накопительно-ипотечное законодательство и достаточно проверенная практика его исполнения.

В качестве иллюстрации изменения акцентов в анализируемой деятельности подчеркнем такой момент. В Законе о НИС говорится именно об информационно-разъяснительной работе. Зато в уже упомянутом ранее приказе Министра обороны Российской Федерации 2013 г. N 166 речь идет об информационно-справочной работе. И это - не простая игра близких, но все-таки разных терминов, а отражение качественных изменений в характере рассматриваемой деятельности с учетом объективных условий ее осуществления в изменившейся военно-социальной среде. А они таковы.

По последним данным социологических опросов Росвоенипотеки, проведенных в мае-июне 2015 г. как среди участников НИС, так и тех, кто до сих пор сохранил возможность стать ее участником, картина отношения военнослужащих к НИС принципиально отличается от той, которая наблюдалась десять лет назад.

Всего в указанном опросе приняли участие 1 492 участника НИС, из которых 258 участников уже воспользовались средствами ЦЖЗ и приобрели жилье. Данные их опроса таковы. В НИС все нравится - 85%, не нравятся лишь некоторые моменты функционирования НИС - 10%, все не нравится - 5%. По результатам опроса наблюдается незначительный рост процента военнослужащих, которым не нравятся отдельные моменты функционирования НИС.

Подавляющее большинство опрошенных военнослужащих (90%) удовлетворены уровнем организации работы в воинских частях. Из тех, кто не удовлетворен, это: 20% - военнослужащие, которые пока не являются участниками НИС; 31% - участники от 5 лет и более в НИС; 18% - участники от 3 до 5 лет в НИС; 31% - участники до 3 лет в НИС.

Отмечается больший процент семейных респондентов среди участников, реализовавших свое право на приобретение жилья с использованием ЦЖЗ. Среди таковых семейных - 80%, а несемейных - 20%.

Также были опрошены 384 потенциальных участника НИС. Из них хотят стать участниками НИС 80% опрошенных. В качестве причины нежелания вступать в НИС большинство респондентов выбирали следующие варианты ответа:

- негативное отношение к системе - 40% от числа участников, которые не хотят вступать в НИС;

- осталось малое количество лет до достижения предельного срока службы - 38% от числа участников, которые не хотят вступать в НИС*(34).

Следует отдельно отметить тот факт, что Росвоенипотека включила в перечень исследовательских вопросов не просто статистически-фиксирующие, но и очевидно проблемные, затрагивающие некоторые негативные аспекты организации анализируемой работы органами военного управления и банковскими структурами в рамках оказываемых ими договорных услуг по НИС (о сроках прохождения обращений и получения информации, качестве работы сотрудников банков и проч.). Таких "проблемных" вопросов с характеризующими их ответами не так и много, зато они есть, в отличие, например, от очевидно приукрашенных отзывов граждан о работе органов жилищного обеспечения Минобороны России, размещенных на сайте военного ведомства, где из 150 отзывов почти все исключительно хвалебные и благодарственные*(35).

К чему обманываться государству и вводить в заблуждение своих граждан? В вопросах жилищного обеспечения много позитива, но далеко не все так хорошо, как хотелось бы. И умолчание о проблемах, их заговаривание в аморфных выражениях не только не ведут к их разрешению, но и еще более усугубляют те моменты, с которыми следует непрерывно и целенаправленно работать.

Открытый заинтересованный подход в поиске и разрешении "узких" мест военной ипотеки (и не только ипотеки, но и иных форм служебно-жилищного и постоянного жилищного обеспечения граждан в погонах) следует полагать необходимым, но до сих пор явно недостаточным элементом обратной информационной связи государства с адресатами права, направленным на возможное улучшение рассматриваемой нами работы.

В связи с изложенным назрело предложение о том, чтобы перспективами дальнейшего развития информационно-разъяснительной работы о НИС сделать обязательное введение в нее элементов обратной информационной связи между гражданами и государством. Подобное присоединение информационно-разъяснительной работы к системе государственного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, предусмотренного действующим военным законодательством (п. 3 ст. 29 Закона о статусе), не требует принятия специальных правовых мер, так как прекрасно укладывается в уже существующие нормативные требования и федеральных законов, и подзаконных правовых актов.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Далее - НИС.

*(2) Федеральный закон "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ - далее Закон о НИС.

*(3) Далее - ФОИВ.

*(4) Генезис - происхождение, становление и развитие, результатом которого является определенное состояние изучаемого (рассматриваемого) объекта или явления.

*(5) Далее - Росвоенипотека.

*(6) URL:http://rosYoenipoteka.ru/rp/lichnaya_informaciya/infografika (дата обращения: 20.08.2015).

*(7) Далее - ЦЖЗ.

*(8) Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке ипотечного кредитования участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" от 15 мая 2008 г. N 370; Постановление Правительства Российской Федерации "О создании федерального государственного учреждения "Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" от 22 декабря 2005 г. N 800; Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил выплаты участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих или членам их семей денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения" от 17 ноября 2005 г. N 686; Постановление Правительства Российской Федерации "Об уполномоченных федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих функции по нормативно-правовому регулированию и государственному контролю (надзору) в сфере отношений по формированию, инвестированию и использованию накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих - участников накопительно-ипотечной системы" от 8 ноября 2005 г. N 666; Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" от 7 ноября 2005 г. N 655; Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил формирования и ведения реестра участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих Министерством обороны Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба" от 21 февраля 2005 г. N 89.

*(9) Приказ Министра обороны Российской Федерации "Об утверждении Порядка реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих в Вооруженных Силах Российской Федерации" от 27 февраля 2013 г. N 166; приказ Министра обороны Российской Федерации "Об утверждении Порядка учета сведений участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, которые ведутся на бумажных и (или) электронных носителях информации, порядка регистрации именных накопительных счетов участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих и порядка учета накопительных взносов на именных накопительных счетах участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" от 17 декабря 2013 г. N 865; приказ Министра обороны Российской Федерации "О документах, необходимых для формирования и ведения реестра участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих Министерством обороны Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба" от 8 июня 2005 г. N 225; приказ Министра обороны Российской Федерации "Об утверждении форм сведений о лицах, имеющих право на использование накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих" от 8 сентября 2008 г. N 475.

*(10) Приказ ФСБ России "Об утверждении Инструкции о формировании и ведении реестра участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих органов федеральной службы безопасности" от 19 октября 2005 г. N 610; приказ ФСБ России "Об утверждении Порядка организации в органах федеральной службы безопасности работы по выплате участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих или членам их семей денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения" от 18 декабря 2007 г. N 726; приказ ФСБ России "Об утверждении Порядка представления сведений об участниках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, изъявивших желание получить целевой жилищный заем" от 7 июля 2008 г. N 335.

*(11) URL: http://rosYoenipoteka.ru/rp/lichnaya_informaciya/infografika (дата обращения: 14.08.2015).

*(12) Военная ипотека. Реализация права военнослужащих на жилищное обеспечение: учебно-методический фильм [Электронный ресурс]. URL:http://rosvoenipoteka.ru/uch/metodicheskie_materiali/uchebno-metodich eskiy_film (дата обращения: 24.08.2015); Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих: информационно-методическое пособие [Электронный ресурс]. URL: http://rosvoenipoteka.ru/uch/metodicheskie_materiali/metodicheskoe_posobi e (дата обращения: 24.08.2015).

*(13) Далее - АИЖК.

*(14) URL: http://www.ahml.ru/ (дата обращения: 11.02.2011).

*(15) URL: http://www.ahml.ru/ru/agency/analytics/ (дата обращения: 24.08.2015).

*(16) URL: http://rosvoenipoteka.ru/prgramms/ (дата обращения: 24.08.2015).

*(17) URL: http://rosvoenipoteka.ru/prgramms/oekti_nedvijimosti (дата обращения: 26.08.2015).

*(18) URL: http://rosvoenipoteka.ru/general/credits/ahml/ (дата обращения: 10.02.2011).

*(19) URL: http://rosvoenipoteka.ru/general/istor_spravka/ (дата обращения: 15.02.2011).

*(20) Федеральный закон "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ. Далее - Закон о статусе.

*(21) Законопроект 599411-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" [Электронный ресурс]. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=599411-6 &02 (дата обращения: 21.08.2015).

*(22) URL: http://rosvoenipoteka.ru/qa/tipovie_voprosi_otveti/priobretenie_kvartiri (дата обращения: 15.08.2015).

*(23) Далее - Порядок.

*(24) Методическое пособие по вопросам обеспечения военнослужащих жилыми помещениями [Электронный ресурс]. URL: http://dom.mil.ru/files/morf/military/Metodichka.pdf (дата обращения: 20.08.2015).

*(25) Выпускникам высших военно-учебных заведений Министерства обороны Российской Федерации о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих [Электронный ресурс]. URL: http://dom.mil.ru/files/morf/military/Ipoteka.pdf (дата обращения: 20.08.2015).

*(26) URL: http://www.vvmvd.ru/search/?curPos=10&cur_cc=50&search_query=накопительно -ипотечная (дата обращения: 22.08.2015).

*(27) URL: http://www.fsb.ru/fsb/supplement/ipoteka/ira.htm (дата обращения: 21.08.2015).

*(28) URL: http://www.fsb.ru/fsb/supplement/ipoteka/ira/stati.htm (дата обращения: 21.08.2015).

*(29) Толкушкин А.В. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих", 2005; Сокол П.В., Тимофеева Н.Ю., Васильева О.А. Комментарий к Федеральному закону от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" (постатейный) / под ред. П.В. Сокола, 2012; Ершов В.А. Постатейный комментарий к ФЗ от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих". М., 2009; Постатейный комментарий к Федеральному закону от 20 августа 2004 года N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" Сокола.

*(30) Стерхова М.И. Особенности реализации конституционного права каждого на жилище в Российской Федерации через ипотечное жилищное кредитование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Чаленко А.Ю. Правовое регулирование обеспечения жилыми помещениями военнослужащих Российской Федерации на основе накопительно-ипотечной системы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Заикин А.В. Правовое регулирование ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Кондратенко Д.М. Инновации в решении государством задачи обеспечения жильем военнослужащих России: дис. ... канд. экон. наук. М., 2010.

*(31) Акчурин З.Х. Проблемы обеспечения жилыми помещениями военнослужащих в условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации: накопительно-ипотечная система // Материалы межвузовской науч.-практ. конф. "Актуальные проблемы правового регулирования деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации...". М., 2004. С. 10; Афанасьев Р.И., Афанасьев А.Н. О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих // Рос. военно-правовой сб. 2006. N 4. С. 76-78; Афанасьев А.Н. В мечтах купить квартиру можно, осуществить их только сложно. // Вестник границы России. 2006. N 4. С. 14-17; Бараненков В.В. Анализ положений Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 7; Его же. Жилищное обеспечение - не благотворительность. Системный подход как основа совершенствования правового регулирования // Вестн. границы России. 2006. N 5. С. 26-28; Белов В.К. Деньги ваши, станут наши. Кто и как будет участвовать в формировании накоплений денежных средств для реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 3; Его же. Операция "НИС". О возможностях приобретения жилья военнослужащим - участником накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения до окончания срока военной службы // Там же. N 4; Кудашкин А.В. Конституционное право на жилище в контексте проблем реализации жилищных прав военнослужащих // Там же. 2005. N 7; Мананников Д.Ю. Сможет ли накопительно-ипотечная система решить жилищную проблему военнослужащих? // Гражданин и право. 2008. N 3; Чаленко А.Ю. Права членов семьи участника накопительно-ипотечной системы на жилищное обеспечение в случае исключения его из списков личного состава воинской части в связи с гибелью или смертью либо признанием безвестно отсутствующим или объявления умершим // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 5.

*(32) См., напр., Белов В.К. Жилищное обеспечение военнослужащих. Государственные жилищные сертификаты и накопительно-ипотечная система: юридический справочник. М., 2006.

*(33) URL: http://www.mil.ru/849/!1876/37869/16392/index.shtml (дата обращения: 11.08.2008).

*(34) Отчет о результатах проведенного опроса действительных и потенциальных участников накопительно-ипотечной системы [Электронный ресурс]. URL: http://rosvoenipoteka.ru/temp/1438588786d_file.pdf (дата обращения: 24.08.2015).

*(35) Отзывы граждан о работе органов жилищного обеспечения [Электронный ресурс]. URL: http://sc.mil.ru/social/accommodation/documents/more.htm?id=11424736@cmsA rticle (дата обращения: 24.08.2015).