О собственнике отходов - разворот судебной практики (Г.С. Васильев, журнал "Закон", N 12, декабрь 2015 г.)

О собственнике отходов - разворот судебной практики

Г.С. Васильев,

проректор по эксплуатации материально-технической

базы СПбГУ, кандидат юридических наук

Журнал "Закон", N 12, декабрь 2015 г., с. 106-112.

Деятельность любого лица, как физического, так и юридического, приводит к образованию отходов. Они представляют большую опасность для окружающей среды, а значит, и для каждого из нас. Их сбор и утилизация требуют специальных знаний и оборудования, а потому уже давно стали самостоятельной областью предпринимательской деятельности. Все, кто генерирует отходы, вынуждены оплачивать услуги по их вывозу. Законодательное регулирование данного вопроса с июля 2014 г. изменилось уже неоднократно*(1), а в феврале 2015 г. изменилась и судебная практика, по существу, распространив новые нормы на ранее заключенные договоры.

Попутно суд затронул несколько общих вопросов учения о праве собственности. В связи с этим представляется целесообразным подробнее остановиться на анализе Определения ВС РФ от 04.02.2015 по делу N 301-КГ14-1670.

Организация, в деятельности которой образовались отходы (далее - природопользователь), внесла в бюджет плату за негативное воздействие на окружающую среду (далее - плата за негативное воздействие). Позднее, посчитав, что она не является плательщиком данного сбора, она потребовала вернуть уплаченное, получила отказ и обжаловала его в суде. Основной довод истца состоял в том, что плательщиком должна являться специализированная организация по сбору или утилизации отходов. Таким образом, перед судом встал вопрос о том, кто же является плательщиком данного сбора. Разберем логику мотивировочной части Определения.

Процитировав определение термина "негативное воздействие на окружающую среду" из ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), Суд отметил, что такое воздействие является платным (п. 1, 2 ст. 16 того же Закона), а его разновидностью является размещение отходов, т.е. их хранение и захоронение (ст. 1 Закона). Далее Суд привел из той же статьи определения понятий "отходы", "хранение", "захоронение" и "объект размещения", напомнил, что нормативы образования отходов устанавливаются для лиц, в хозяйственной деятельности которых они образуются (п. 1 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах)), и отметил, что Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия (далее - Порядок определения платы за загрязнение окружающей природной среды).

Суд указал, что в соответствии с п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 N 5-П (далее - Постановление КС N 5-П) издержки на государственные мероприятия по восстановлению окружающей среды должны покрываться за счет природопользователей. При этом, хотя плата за негативное воздействие имеет публично-правовую природу, плательщик может определяться как нормативными актами, так и договором (п. 3.2 Постановления)*(2).

Далее цитируется то же Постановление КС N 5: "При этом с экономической точки зрения не имеет... значения, на какую из сторон в... договоре, определяющем отношения... по поводу размещения отходов, будет возложена обязанность по внесению... платы за негативное воздействие... - организацию, в результате хозяйственной... деятельности которой образуются... отходы, либо непосредственно осуществляющую их размещение специализированную организацию, поскольку в любом случае указанные организации, исходя в том числе из вида заключенного между ними договора (предполагающего отчуждение отходов и, соответственно, переход права собственности на них или предусматривающего оказание услуг по размещению отходов), могут... учесть данный... платеж в стоимости размещения отходов"*(3).

Наконец, Верховный Суд цитирует п. 1 ст. 4 Закона об отходах: "Право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались". Суд напоминает, что собственник несет бремя содержания своего имущества, и поясняет, что к подобным расходам относятся и платежи за негативное воздействие.

Однако важно задуматься, остается ли это лицо собственником на вечные времена? Суд отвечает удовлетворительно: "...при передаче отходов, образованных и накопленных природопользователями, на специализированный полигон, не происходит перехода права собственности на отходы. Оказание услуг по размещению отходов... на основании... договора не означает автоматического перехода на эту организацию бремени уплаты данного публично-правового платежа".

И далее: "...поскольку... обязанность по компенсации... вреда в виде внесения платы за негативное воздействие возложена на природопользователя, она не может быть прекращена только в связи с заключением договора по... вывозу и захоронению отходов и автоматически возникнуть у лиц, оказывающих эти услуги, в отсутствие соответствующих... условий в договорах и без передачи природопользователем специализированной организации денежных средств для... внесения данных платежей".

На этом основании Верховный Суд пришел к выводу о том, что за негативное воздействие на окружающую среду (в части образования отходов) должен платить природопользователь, т.е. то лицо, в хозяйственной деятельности которого эти отходы образовались.

Таким образом, логику Верховного Суда можно свести к следующему. Право собственности на отходы всегда принадлежит природопользователю. Составной частью бремени содержания имущества выступает плата за негативное воздействие на окружающую среду. Эти выводы, по мысли Суда, вытекают из Постановления КС и ранее действовавшей редакции Закона об отходах.

Думается, что тезис Суда о том, что плата за негативное воздействие - составная часть бремени содержания имущества, можно считать относительно обоснованным. Любой из нас и вправду производит немало мусора. При выборе товаров в магазине мы можем принять во внимание и сам упаковочный материал, и его количество. После потребления мы также сами решаем, выкинуть ли упаковку или ставшую ненужной вещь либо сдать ее на переработку или передать иному лицу, которое найдет ей полезное применение. В производстве количество отходов и класс их опасности зависят от технологии изготовления товаров (выполнения работ, оказания услуг). А совершенствовать последнюю могут только природопользователи.

Однако и здесь есть явная натяжка. Связывая обязанность вносить плату за негативное воздействие с наличием собственности на отходы, Суд указывает на простой способ избавиться от данной обязанности: передать отходы в собственность иному лицу. Однако правопреемство в данном случае никак не уменьшит количество мусора и, следовательно, степень вредного воздействия на природу. Поэтому правильнее было бы связывать данную плату с бременем содержания имущества, в ходе использования которого отходы образовались (например, с собственностью на средства производства или на тот товар, который был упакован в выброшенную тару).

Тезис же о сохранении собственности на отходы при сдаче их специализированной организации никак в решении не обоснован, и это, думается, не случайно. Дело в том, что обосновать его невозможно.

Нельзя забывать и о том, что современные мусоровозы не просто перемешивают мусор разных отправителей, но и прессуют его. То содержимое мусорного бака, которое раньше можно было считать объектом права собственности природопользователя, исчезает. Сама технология сбора ведет к исчезновению объекта права. А ведь принцип специальности рассматривается как один из краеугольных камней учения о вещных правах*(4). Таким образом, решение Суда с этих позиций видится совершенно ошибочным.

Однако даже если пренебречь этим принципиальным положением, логика Суда все равно не выдерживает критики. Сохранение права собственности за природопользователем означает, что и специализированная организация, осуществляющая вывоз отходов, и хозяин полигона, на котором они будут захоронены, совершают операции с чужим имуществом. Полномочия на это нельзя вывести из нормативных актов, да и в договоре их никто не оговаривает.

Развитие критикуемой логики заставит нас признать за природопользователем полномочия в любой момент забрать назад свой мусор, направив его на иную свалку или на переработку. Излишне, наверное, говорить о том, что подобные действия технически невозможны и полностью противоречат действительным намерениям сторон.

Далее, получается, что ни специализированная организация, ни полигон не вправе сортировать мусор, выбирая из него полезные компоненты, или иным образом определять способы его дальнейшей утилизации (например, они не вправе его сжечь). Однако данные организации все активнее учатся зарабатывать на отходах*(5). Более того, внедрение технологий раздельного сбора отходов, его сортировки или иной переработки напрямую способствует повторному использованию отходов и в конечном счете уменьшению негативного воздействия на окружающую среду.

Иными словами, тезис о сохранении прав собственности на отходы за природопользователем вступает в противоречие не только с целями Законов об охране окружающей среды и об отходах, Постановления КС N 5-П, но и с логикой самого Верховного Суда.

Может возникнуть вопрос: допустима ли вообще ситуация, при которой права собственности на имущество переходят к иному лицу на основании договора об оказании услуг? Ведь такой договор, исходя из системы договоров в ГК, вроде бы не направлен на переход права собственности. Представляется, что это сомнение неосновательно. Действующее законодательство дает несколько примеров договоров об оказании услуг, где переход права собственности неизбежен.

Первым примером являются коммунальные услуги, которые оказываются собственникам помещений в многоквартирных домах*(6). Представляется достаточно очевидным, что после того, как хозяин квартиры набрал воду в чайник, к нему от снабжающей организации перешло и право собственности на воду. Другим аналогичным примером является договор на прием сточных вод (ст. 14 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении"). В силу технологических особенностей устройства канализационных сетей невозможно говорить о сохранении права собственности на вылитую в раковину жидкость за ее прежним хозяином.

Таким образом, переход права собственности по договору об оказании услуг возможен. Услуга же в обсуждаемом случае состоит в том, что отчуждаемые предметы имеют отрицательную рыночную стоимость, а потому их хозяин не только не может рассчитывать на вознаграждение за свое имущество, но и сам должен заплатить за то, чтобы предмет кто-нибудь приобрел. В силу этого простого обстоятельства традиционные договоры об отчуждении (продажа, мена, дарение) к данным отношениям неприменимы.

Поэтому Суд и сам допускает переход права, требуя лишь указание на него в тексте договора. И здесь мы снова видим ошибку: если переход права возможен, входит в намерения сторон и технологически неизбежен, то сторонам было бы странно специально оговаривать момент такого перехода в договоре, ведь ст. 223 ГК недвусмысленно связывает этот момент с передачей вещи. Вывод Суда о том, что без специального указания право собственности остается за отчуждателем, переворачивает диспозитивное правило п. 1 ст. 223 ГК на противоположное.

Сказанное позволяет сделать несложный вывод: категоричный вывод Суда противоречит и теоретическим основам учения о праве собственности, и закону, и задаче защиты окружающей среды.

Думается, что Суд и сам осознавал слабость своей позиции, а потому решил подкрепить свои аргументы ссылкой на ранее принятые решения высших судебных инстанций и указал: "Аналогичная правовая позиция отражена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2008 N 8672/08 и Определении Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2010 N 78-Впр10-33". Подобная формулировка может создать впечатление о преемственности практики. Дескать, нынешнее решение не содержит ничего нового, ранее судебное толкование закона было таким же.

Действительно, оба эти судебных решения возлагают обязанность вносить плату за негативное воздействие на лицо, в хозяйственной деятельности которого образовались отходы. Общей является и нормативная база, на которую ссылались суды: ст. 1, п. 1 ст. 16 Закона об охране окружающей среды, ст. 1 Закона об отходах, Определение КС РФ от 10.12.2002 N 284-О, п. 1 Порядка определения платы за загрязнение окружающей природной среды*(7). Разница состоит лишь в том, что Верховный Суд на основании ст. 4 Закона об отходах постулировал, что право собственности на отходы сохраняется за природопользователем. ВАС РФ же вопрос о собственнике обошел стороной.

Однако говорить о преемственности правовых позиций не приходится, ибо с момента вынесения данных решений позиция обеих инстанций радикально изменилась.

Президиум ВАС РФ пришел к противоположному выводу всего за три месяца - в Постановлении от 17.03.2009 N 14561/08. На основании все тех же ст. 1 и 16 Закона об охране окружающей среды, п. 1 Порядка определения платы за загрязнение окружающей природной среды, а также п. 1.4 Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утв. Минприроды России 26.01.1993 (зарегистрированы в Минюсте 24.03.1993 N 190) Суд пришел к выводу, что "обязанность по внесению платы за негативное воздействие... возложена на... лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в Законе об охране окружающей среды".

ВАС РФ указал, что обществом образуются отходы, от размещения которых происходит негативное воздействие на окружающую среду, однако в соответствии со ст. 1 Закона об отходах под размещением отходов понимается их хранение и захоронение. Процитировав определения хранения и захоронения отходов, Суд сделал вывод: "деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах". Это решение полностью соответствует буквальному тексту Закона, а потому, как отметил КС в п. 3.3 уже цитированного Постановления, окончательно определило арбитражную практику по данному вопросу на последующее время.

Однако и Верховный Суд изменил подход, изложенный в 2010 г. Речь идет об Определении от 18.11.2014 N 303-КГ14-2128, в котором Суд отверг довод о том, что плательщиком платы за негативное воздействие является собственник отходов, и указал, что "законодательство в сфере охраны окружающей среды не содержит норм, обязывающих вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду в зависимости от того, является ли природопользователь собственником отходов. Обязанность по внесению платы за негативное воздействие... возложена на... лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в Законе об охране окружающей среды".

Таким образом, ни о какой преемственности в практике речь не идет. Более того, в Постановлении КС N 5-П, на которое сослался Верховный Суд в обсуждаемом Определении, есть п. 3.1, который почему-то предпочли не заметить: "...применительно к такому виду негативного воздействия... как размещение отходов... действующее нормативно-правовое регулирование не дает однозначного ответа на вопрос... кто является плательщиком данного публично-правового платежа - организация, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образуются такие отходы, либо непосредственно осуществляющая их размещение специализированная организация, действующая на основании соответствующей лицензии"*(8).

В чем же причина столь спорного решения? Думается, ее следует искать в изменениях, которые были внесены законодателем в процитированные судом нормы, а именно в Федеральном законе от 21.07.2014 N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", который после многих лет неопределенности однозначно указал, что плата за негативное воздействие вносится лицами, при хозяйственной деятельности которых образовались отходы (см. ст. 16.1 Закона об охране окружающей среды, введенную Законом N 219-ФЗ). Однако данный Закон вступает в силу в названной части лишь с 01.01.2016 и потому, очевидно, не распространяется на ранее возникшие отношения.

Сложилась ситуация, при которой спорный вопрос решен, однако применять новое решение можно будет лишь через пару лет. Поэтому не исключено, что Суд начал готовить общество к новым реалиям, подгоняя правовые аргументы под заранее известный результат. Иначе сложно объяснить столь внезапный разворот судебной практики.

Однако, каковы бы ни были причины такого изменения подхода, их сложно поддержать. Как отметил КС в том же Постановлении N 5-П: "В силу правовой позиции Конституционного Суда... сформулированной в Постановлении от 24 мая 2001 года N 8-П, изменение законодателем ранее установленных правил, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение лиц, которых оно затрагивает, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также в случае необходимости предоставление гражданам возможности, в частности посредством временного регулирования, в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям".

Отметим, что законодатель полностью реализовал пожелания КС в принятых поправках: почти полтора года были даны на адаптацию и приспособление к новому регулированию. А вот Верховный Суд, к сожалению, им не внял: практика была изменена на противоположную актом толкования, а потому задним числом, с обратной силой. Впоследствии Верховный Суд почти дословно воспроизводил свое решение в аналогичных спорах*(9).

Итак, история повторилась. Смена ВАС РФ своей позиции на рубеже 2008-2009 гг. (см. выше) послужила основанием для принятия Конституционным Судом Постановления N 5-П. Посмотрим, станет ли такая же смена практики Верховным Судом сюжетом для нового спора.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Федеральные законы от 21.07.2014 N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 29.12.2014 N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положения законодательных актов) Российской Федерации" (сейчас действует в редакции Федеральных законов от 29.06.2015 N 176-ФЗ, от 29.06.2015 N 203-ФЗ).

*(2) Представляется, что в данном случае ссылка совершенно некорректна, поскольку в Определении полностью перевернута логика Конституционного Суда. Последний указал на ненормальность ситуации, когда стороны договора могут определить плательщика фискального сбора. Подобная неопределенность в правовом регулировании стала одним из аргументов для вывода КС о противоречии обсуждавшихся норм Конституции (п. 1 резолютивной части). Верховный же Суд фактически допустил договорное регулирование в данном случае.

*(3) Здесь логика цитаты также неясна. Ведь КС рассуждает о целях законодательного регулирования. Это законодатель может выбрать, на кого возлагать обязанность вносить плату за негативное воздействие, - задача сбора средств для охраны окружающей среды будет решена в любом случае. Однако это вовсе не означает, что и для сторон конкретного договора, который к тому же был к моменту спора уже заключен и исполнен, данный вопрос носит столь же иррелевантный характер.

*(4) См.: Гражданское право: учеб. в 3 т. Т. 1 / под ред. Ю.К. Толстого. М., 2014. С. 394; Концепция развития законодательства о вещном праве. Проект, рекомендованный Президиумом Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к обсуждению. С. 23.

*(5) Примеров внедрения различных технологий подобного рода множество, приведем лишь две новости: о строительстве завода по термолизу иловых осадков и ТБО (http://cleandex.ru/news/2015/07/16/v_novorossiiske_nachnut_pererabatyvat _il_v_energiyu) и внедрение практики сортировки отходов одним из предприятий Петербурга (http://spest1.ru/technol/tehnolotb.htm) (дата обращения: 21.12.2015).

*(6) См.: Правила о предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (утв. Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 N 354).

*(7) К сожалению, суды здесь посчитали для себя возможным отступить безо всякого обоснования от буквального текста закона. Вот логика ВАС: "По смыслу указанных норм (здесь и далее выделено нами. - В.С.) платежи за различные виды негативного воздействия... взимаются за предоставление субъектам... права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ, размещать отходы". А вот цитата из определения ВС: "Исходя из положений... законодательства негативным воздействием на окружающую среду в общем виде является воздействие... деятельности человека на совокупность компонентов природной среды, последствия которого приводят к негативным изменениям состояния окружающей среды".

*(8) Между тем в Определении ВС РФ от 01.10.2014 N 1-АПГ14-12 данное положение используется в качестве обоснования судебного решения.

*(9) См., напр.: Определения ВС РФ от 12.05.2015 по делу N 309-КГ14-6850, от 11.06.2015 по делу N 309-КГ15-1809.