Обеспечение законности при реализации государственных контрольно-надзорных функций в сфере охраны здоровья (А. Шибина, журнал "Законность", N 3, март 2016 г.)

Обеспечение законности при реализации государственных контрольно-надзорных функций в сфере охраны здоровья

А.В. Шибина,

прокурор отдела по надзору за законностью правовых актов,

соблюдением прав и свобод граждан прокуратуры Республики Саха (Якутия),

доцент кафедры гражданского права и процесса

юридического факультета ФГАОУ ВПО

"Северо-Восточный федеральный университет имени М.К. Аммосова"

Журнал "Законность", N 3, март 2016 г., с. 18-20.

Укрепление законности в сфере здравоохранения - одно из наиболее актуальных направлений прокурорского надзора, государственной политики, важнейший аспект обеспечения безопасности, напрямую влияющий на развитие экономического потенциала государства.

Анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья за последние 6 лет (с 2008 по 2014 г.) при значительном росте выявленных нарушений более чем на 67% (с 58 413 до 86 016)*(1), в условиях функционирования множества контрольных структур (органов Росздравнадзора, Министерства здравоохранения РФ, Роспотребнадзора и других), имеющих широкий предмет ведения и полномочия, свидетельствует, что контрольные функции эффективно не реализовывались. И здесь необходимо вмешательство органов прокуратуры, которые пресекают эти нарушения.

Прокуроры повсеместно выявляют факты ненадлежащего осуществления контроля за обеспечением качества и безопасности медицинской деятельности, лекарствами, доступности медицинской помощи и др.*(2).

В некоторых случаях это обусловлено несовершенством правового регулирования отношений по осуществлению контрольно-надзорных функций в сфере охраны здоровья.

В связи с этим особый интерес представляет осмысление проблем законности в сфере охраны здоровья через призму эффективности правового регулирования при реализации административными органами надзорных полномочий.

Процессуальные особенности осуществления контрольных полномочий базируются на положениях Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294). Согласно подп. "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 названного закона проще всего провести внеплановую проверку по такому основанию, как нарушение права потребителя, поскольку в этом случае не требуется согласования с органами прокуратуры.

Закон не ограничивает круг контролирующих органов, которые вправе проводить внеплановую проверку по указанному основанию. Это основание к проведению проверки - общее для всех органов, уполномоченных на осуществление контрольно-надзорных функций независимо от предмета проверки, наименования органа контроля, предмета ведения и полномочий.

При этом из смысла положений письма Минэкономразвития России от 29 марта 2010 г. N Д05-873, в силу пп. 1 и 2 ст. 40 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей", Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека*(3) следует, что, кроме Роспотребнадзора, другие контролирующие органы не уполномочены на проведение внеплановых проверок по указанному основанию.

Однако судебная практика сложилась иначе. Из определения Верховного Суда РФ от 8 сентября 2010 г. N 44-Г10-34 следует, что предусмотренное подп. "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294 основание проведения внеплановой проверки (нарушение права потребителя) является общим для всех контролирующих органов.

В Федеральном законе N 294 понятие "потребитель" для целей применения этого закона не раскрыто. В связи с этим необходимо обращаться к Закону "О защите прав потребителей", в соответствии с которым ключевыми признаками потребительских правоотношений является наличие особого субъекта - гражданина, имеющего намерение заказать или приобрести товары, работы, услуги для личных нужд. Следовательно, потребительские отношения возникают в различных сферах жизнедеятельности - здравоохранении, образовании, культуре, энергоснабжении, обеспечении надлежащей эксплуатации жилого дома, предоставлении коммунальных и других услуг.

Исходя из анализа понятий "потребитель", "продавец", "исполнитель", установленных Законом "О защите прав потребителей", можно сделать вывод, что потребительские правоотношения возникают из возмездных гражданско-правовых договоров различного вида. Потребитель, получающий платные медицинские услуги, является пациентом*(4).

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон об основах охраны здоровья) в качестве пациента рассматривает физическое лицо, обратившееся за медицинской помощью или получающее медицинскую помощь независимо от наличия заболевания как на возмездной, так и безвозмездной основе.

Понятие "пациент" шире понятия "потребитель", так как исходя из смысла названных актов потребительские правоотношения в сфере охраны здоровья возникают исключительно из договора возмездного оказания медицинских услуг.

Отметим, что суды широко толкуют понятие "потребитель".

К примеру, Верховный Суд РФ разъяснил, что законодательство о защите прав потребителей применяется также к отношениям по предоставлению гражданам медицинских услуг в рамках обязательного медицинского страхования, при оказании государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг*(5) (ст. 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи"). В связи с этим допускается проведение проверки по факту нарушения права потребителя также в отсутствие условия о возмездности (платности) возникновения потребительских правоотношений.

Таким образом, из изложенного следует вывод о необходимости проведения внеплановых проверок контролирующими органами в сфере охраны здоровья по факту нарушения прав пациентов, потребителей при предоставлении им медицинских услуг, лекарственного обеспечения, медицинских изделий, медицинской помощи.

Однако всё же необходимо устранить имеющуюся коллизию на законодательном уровне путём закрепления понятия "потребитель" (отождествляя его с понятием "пациент") в Федеральном законе N 294 примерно в следующей редакции: "Потребителем является гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, в том числе при реализации гарантируемых государством прав, свобод, юридических гарантий их реализации".

Расширение контрольных функций по защите прав потребителей услуг в сфере охраны здоровья позволит обеспечить должную защиту и охрану прав граждан в сфере здравоохранения, как наиболее "слабой" стороны названных правоотношений, уравняет положение пациента и профессионального исполнителя - участника рынка медицинских услуг, повысит качество государственного контроля.

Проверки контролирующими органами проводятся в соответствии с административными регламентами*(6), которые являются методическим и функциональным руководством, определяющим детальный алгоритм реализации контрольного полномочия, последовательность выполнения административных процедур (от издания распоряжения о проверке до принятия административных мер реагирования).

Анализ действующих административных регламентов Росздравнадзора по исполнению государственных функций свидетельствует, что в качестве оснований для проведения внеплановых проверок закрепляются: истечение срока исполнения предписания, угроза жизни, здоровью граждан, медицинских работников, требование прокурора.

И только в одном административном регламенте Росздравнадзора по исполнению государственной функции в сфере обращения медицинских изделий*(7) в качестве самостоятельного основания внеплановой проверки указано нарушение прав потребителей, что свидетельствует об отсутствии единого подхода к применению Федерального закона N 294 даже на ведомственном уровне.

Отсутствие в административных регламентах Росздравнадзора такого основания для проведения внеплановой проверки порождает проблемы в реализации контрольных функций указанного ведомства.

Так, прокуратурой Республики Саха (Якутия) в 2015 г. установлено, что управление Росздравнадзора по Республике Саха (Якутия) (далее - управление) не осуществляло проверки по обращениям потребителей медицинских услуг, необоснованно перенаправляло обращения граждан в органы Роспотребнадзора, информировало граждан о невозможности осуществления проверок якобы ввиду отсутствия сведений об угрозе причинения вреда здоровью гражданина. К примеру, при обращении гражданки П. по поводу нарушения права потребителя фармацевтической организацией ООО "О", оказывающей офтальмологические услуги по подбору и изготовлению очков, управление отказало в проведении проверки в связи с отсутствием оснований, свидетельствующих об угрозе и о факте причинения вреда здоровью. В результате вмешательства прокуратуры управление провело внеплановую проверку в отношении ООО "О" и выявило многочисленные нарушения (отсутствие лицензии на медицинскую деятельность, сертификата на офтальмолога, несоответствие площадей помещения и др.).

Таким образом, отсутствие почти во всех административных регламентах Росздравнадзора такого основания к проведению проверки, как нарушение права потребителя, противоречит подп. "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294 и является серьёзным препятствием реализации контрольных функций в сфере обеспечения безопасности и качества медицинской деятельности, обращения лекарственных средств и медицинских изделий. Ситуация усугубляется позицией юридической службы Росздравнадзора, согласно которой у указанного органа нет полномочий по проведению проверок по такому основанию, как нарушение права потребителя.

Представляется, что для обеспечения надлежащего уровня защиты прав пациентов в сфере охраны здоровья требуется внесение соответствующих изменений в законодательство в части детальной регламентации компетенции Росздравнадзора, оснований для проведения проверок. Необходимо привести административные регламенты по осуществлению различных контрольно-надзорных функций в соответствие с федеральным законодательством.

Пристатейный библиографический список

1. Ашиткова Т., Бессарабов В. Обеспечение законности в сфере здравоохранения мерами прокурорского надзора // Законность. - 2014. - N 3.

2. Шерегова Ф.Х. К вопросу о прокурорском надзоре за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь // "Черные дыры" в российском законодательстве. - 2009. - N 1.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Информационно-аналитические доклады "Состояние законности и правопорядка в РФ и работа органов прокуратуры" за 2003 г., 2008 г.; Шерегова Ф.Х. К вопросу о прокурорском надзоре за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь. - "Черные дыры" в российском законодательстве, 2009, N 1, с. 190-197; Ашиткова Т., Бессарабов В. Обеспечение законности в сфере здравоохранения мерами прокурорского надзора. - Законность, 2014, N 3, с. 28; Выборочные статистические данные из отчета формы ОН "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" - утверждён приказом Генерального прокурора РФ от 14 декабря 2012 г. N 454 "Об утверждении и введении в действие статистического отчета "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" по форме ОН и Инструкции по его составлению".

*(2) http://www.brprok.ru/news/0/in/2/0/5981/ (дата обращения: 14.11.2015); http://www.orenprok.ru/print?item=1964 (дата обращения: 14.11.2015); http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-85044/ (дата обращения: 14.11.2015) и др.

*(3) Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека".

*(4) См.: Пункт 2 Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг, утв. постановлением Правительства РФ от 4 октября 2012 г. N 1006.

*(5) Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей".

*(6) Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утв. постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373.

*(7) Приказ Минздрава России от 5 апреля 2013 г. N 196н "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по контролю за обращением медицинских изделий".