Что вы знаете об охранных зонах? (Л.А. Евстратова, журнал "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, сентябрь-октябрь 2015 г.)

Что вы знаете об охранных зонах?

Л.А. Евстратова,

эксперт журнала "Услуги связи:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, сентябрь-октябрь 2015 г.

Данный термин упоминается в Законе о связи, в котором сказано, что предоставление земельных участков организациям связи, режим пользования ими, в том числе порядок установления охранных зон сетей связи и сооружений связи, основания, условия и порядок изъятия названных земельных участков устанавливаются земельным законодательством. Размеры земельных участков, предоставляемых для установления охранных зон, определяются градостроительной и проектной документацией. Не правда ли, читатель, перечисленных норм слишком мало для установления охранных зон? Какие еще документы необходимы для этого?

Как появилось понятие "охранные зоны"?

Базовым документом, разрешающим создавать такие зоны, является Земельный кодекс. Именно в нем предусмотрено введение ограничения прав на землю, предполагающего особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности организаций и предпринимателей в охранных, санитарно-защитных зонах (п. 2 ст. 56 ЗК РФ). При этом ограничения прав на землю устанавливаются актами органов государственной власти, органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренном земельным законодательством для охранных зон (п. 3 ст. 56). В частности, согласно п. 5 ст. 87 ЗК РФ порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также установления зон с особыми условиями использования земель данной категории определяется:

- Правительством РФ - в отношении указанных земель, находящихся в федеральной собственности;

- органами исполнительной власти субъектов РФ - в отношении указанных земель, находящихся в собственности регионов;

- органами местного самоуправления - в отношении указанных земель, находящихся в муниципальной собственности.

На основании данных норм Земельного кодекса подзаконные нормативные правовые акты, определяющие порядок установления охранных зон объектов связи в отношении земель связи, радиовещания, телевидения, информатики, до сих пор не приняты. В то же время для операторов есть отраслевой документ времен перестройки, действующий вне зависимости от принадлежности земельных участков к той или иной категории земель или форме собственности и принятый ранее изложенного порядка введения ограничения прав на земельные участки. Речь идет о знакомых читателю Правилах охраны линий и сооружений связи*(1), которые Минэкономразвития считает с определенными оговорками вполне легитимными*(2).

В соответствии с данным документом устанавливаются охранные зоны объектов связи в отношении земель связи, радиовещания, телевидения, информатики, находящихся в федеральной собственности. Порядок же установления охранных зон объектов связи в отношении земель связи, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, в силу п. 5 ст. 87 ЗК РФ должен определяться актами органов региональной власти и органов местного самоуправления. В отношении земель иных категорий при установлении охранных зон объектов связи, расположенных в границах таких категорий, применяются Правила охраны линий и сооружений связи. Кстати, применение названного документа является обязательным для всех физических и юридических лиц, независимо от их местонахождения, ведомственной принадлежности и форм собственности*(3).

Игнорировать Правила охраны линий или сооружений связи не стоит, поскольку за их нарушение (независимо от того, вызвало ли оно прекращение связи или повреждение линий или сооружений связи для нужд органов государственной власти, для нужд обороны, безопасности и охраны правопорядка) предусмотрена административная ответственность по ст. 13.5 КоАП РФ.

Какова ширина охранных зон?

На трассах кабельных и воздушных линий связи устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования для линий связи, расположенных вне населенных пунктов на безлесных участках, - в виде участков земли вдоль этих линий, определяемых параллельными прямыми, отстоящими от трассы подземного кабеля связи или от крайних проводов воздушных линий связи и линий радиофикации не менее чем на 2 м с каждой стороны (п. 4 Правил охраны линий и сооружений связи). Границы охранных зон на трассах подземных кабельных линий связи, расположенных в городах и других населенных пунктах, определяются владельцами или предприятиями, эксплуатирующими эти линии (п. 10 Правил охраны линий и сооружений связи). Причем конкретные параметры охранных зон таких линий связи в каком-либо акте не установлены.

Правоприменителям нужна определенность, и она появляется благодаря Письму Минэкономразвития РФ от 03.04.2014 N Д23и-1030. Чиновники обращаются к Правилам технической эксплуатации линейно-кабельных сооружений междугородных линий передачи*(4), которые устанавливают необходимость защиты линейно-кабельных сооружений связи от внешних электромагнитных влияний и от коррозии и определяют, что необходимость защиты линейных сооружений, выбор и объем защитных мер при строительстве определяются проектом кабельной линии, выполненным в рамках действующих нормативно-технических указаний и рекомендаций. Таким образом, ширина охранных зон подземных кабельных линий связи может определяться владельцами или предприятиями, эксплуатирующими эти линии, с учетом проекта кабельной линии, выполненного в соответствии с действующими нормативно-техническими указаниями и рекомендациями и не допускающего механическое и электрическое воздействие на сооружения и линии связи.

К сказанному следует добавить, что на трассах кабельных линий связи вне городской черты устанавливаются информационные знаки, количество, тип и места установки которых определяются владельцами или предприятиями, эксплуатирующими линии связи. В городах и других населенных пунктах прохождение трасс подземных кабельных линий связи устанавливается по табличкам на зданиях, опорах воздушных линий связи, линий электропередач, ограждениях, а также по технической документации.

Границы охранных зон на трассах определяются их владельцами или предприятиями, эксплуатирующими эти линии.

Как защитить охранные зоны объектов связи?

Наиболее весомым аргументом для защиты имущественных прав на недвижимость и связанных с ней объектов является регистрация таких прав в государственном кадастре недвижимости (ГКН). Сведения об охранных зонах, установленных Правилами охраны линий и сооружений связи или иным актом, принятым в соответствии с п. 5 ст. 87 ЗК РФ, должны быть в него внесены. Порядок проведения данной процедуры установлен Законом о кадастре*(5). Информация в государственный кадастр недвижимости может быть внесена в общем порядке, установленном гл. 3 Закона о кадастре, эксплуатирующей объект организацией, то есть оператором связи. В его обязанности входит подготовка карты (плана) объекта землеустройства (зоны с особыми условиями использования) в соответствии с Законом о землеустройстве*(6) и требованиями Правил охраны линий и сооружений связи.

Однако зарегистрировать в ГКН охранные зоны не так просто. Сведения об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий вносятся в ГКН в порядке информационного взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст. 15 Закона о кадастре). Правила охраны линий и сооружений связи не предусматривают принятия органом государственной власти или органом местного самоуправления специального акта об установлении зоны охраны линий и сооружений связи. Получается расхождение в содержании норм.

В связи с тем, что в действующем законодательстве РФ не урегулирован порядок внесения в ГКН сведений об охранных зонах объектов связи, в Письме Росреестра от 30.04.2014 N 09-исх/04791-ГЕ/14 дан запрос в Минэкономразвития по поводу внесения в ГКН сведений о таких охранных зонах. Пока Росреестр все же считает возможным зарегистрировать в ГКН охранные зоны на основании карт (планов), оформленных в соответствии с требованиями законодательства и заверенных усиленной квалифицированной электронной подписью подготовившего их лица (Письмо N 09-исх/04984-ГЕ/14). При этом во внимание принимаются сами Правила охраны линий и сооружений связи и ст. 1 Закона о землеустройстве, согласно которой охранные зоны являются объектами землеустройства. Для определения местоположения границ объекта землеустройства (в том числе соответствующей зоны) необходимо выполнение работ по землеустройству (описание местоположения границ названных объектов). В результате таких работ исходя из ст. 20 Закона о землеустройстве подготавливается карта (план) объекта землеустройства*(7).

Здесь же уместно привести Письмо Минэкономразвития РФ от 26.06.2015 N Д23и-2984, из которого следует, что принятие решения об установлении охранной зоны в отношении конкретного объекта Правилами охраны линий и сооружений связи не предусмотрено. Поэтому не требуется составление распорядительного акта федерального органа власти об установлении охранных зон объектов связи с учетом того, что характеристики охранных зон объектов связи (расстояние от объектов связи, содержание ограничений в пределах таких охранных зон) прописаны в упомянутом отраслевом для операторов связи документе. Достаточно карты (плана) объекта землеустройства (зоны с особыми условиями использования территорий), на основании которой (которого) вносятся сведения об охранных зонах линий связи в ГКН, без распорядительного акта органа власти об установлении данных зон.

Кто же должен подготовить названные документы? Как указано в Письме Росреестра N 09-исх/04984-ГЕ/14, в ряде случаев документы, необходимые для внесения в ГКН сведений о зонах с особыми условиями использования территорий, включая охранные зоны волоконно-оптических линий связи, могут представить в орган кадастрового учета заинтересованные лица. Это правообладатели объекта недвижимости, в связи с обеспечением условий эксплуатации которого устанавливаются соответствующие зоны, и арендаторы объекта недвижимости (при наличии доверенности). Нетрудно догадаться, что в узаконивании охранных зон заинтересованы операторы связи, чтобы с помощью зарегистрированных имущественных прав обеспечить юридическую защиту своих объектов.

Что будет, если охранные зоны не зарегистрировать?

В таком случае при проведении работ вблизи сетей и линий связи и их повреждении оператору связи будет сложнее отстоять свое право на их защиту и компенсацию понесенных убытков. Более того, законность нахождения на земельном участке линий связи может быть оспорена в судебном порядке. Обратимся к Апелляционному определению Хабаровского краевого суда от 22.05.2015 N 33-3145/2015. На земельном участке для ведения подсобного хозяйства был проложен кабель связи без согласия собственника, полученного в установленном законом порядке. Сам кабель связи не препятствует реализации права собственности землевладельца, поскольку в данном случае ограничение на пользование участком накладывает не кабель связи, принадлежащий оператору, а охранная зона сооружений связи. В этой зоне не допускаются сельскохозяйственные работы. В итоге суд признал, что наличие кабельной линии связи и ограничения, которые накладывает охранная зона, создают препятствия собственнику в пользовании земельным участком согласно его целевому назначению. Но есть и иные судебные решения.

Из Апелляционного определения Воронежского областного суда от 17.03.2015 N 33-1354 следует, что линия связи была введена в эксплуатацию задолго до приобретения гражданином права собственности на земельный участок, а значит, законность прокладки кабеля в период, когда он не являлся собственником земельного участка, на права землевладельца не влияет. Отсутствие государственной регистрации обременения в виде охранной зоны земельного участка, который впоследствии поступил в собственность гражданина, не является основанием для признания данного обременения отсутствующим, а также не свидетельствует о нарушении прав землепользователя.

Можно ли на охранных зонах заработать?

Оказывается, можно. Нормами п. 18 Правил охраны линий и сооружений связи предусмотрено, что на выполнение всех видов работ, связанных с вскрытием грунта в охранной зоне линии связи (за исключением вспашки на глубину не более 0,3 м) на принадлежащем юридическому или физическому лицу земельном участке, заказчиком (застройщиком) должно быть получено письменное согласие от предприятия, в ведении которого находится эта линия связи. Письменное согласие должно иметься также на строительные, ремонтные и другие работы, которые выполняются в данных зонах без проекта и при производстве которых могут быть повреждены линии связи. В этом случае предприятие, эксплуатирующее сооружение связи, письменно информирует собственника земли (землевладельца, землепользователя, арендатора), расположенной в границе охранной зоны сооружений связи, и определяет компенсационные мероприятия по возмещению ущерба в соответствии с законодательством (п. 16 Правил охраны линий и сооружений связи).

Один из примеров получения выгоды от защиты сооружений и сетей связи рассмотрен в Постановлении АС ВВО от 03.08.2015 N Ф01-2824/2015. Суд напомнил, что операторы связи при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений (в том числе сооружений связи), а также при построении сетей связи должны учитывать необходимость защиты средств и сооружений связи от несанкционированного доступа к ним (п. 2 ст. 7 Закона о связи). Поэтому в рамках текущей деятельности оператор связи принимает охранно-предупредительные меры в зоне линий и сооружений связи, причем указанные мероприятия осуществляются в интересах самого оператора связи.

В рассматриваемом деле оператор решил выделить в отдельный вид услуги по согласованию технической документации при производстве третьими лицами земляных работ в охранных зонах линий связи. Причем это не связано с предоставлением оператором услуг связи своим абонентам и не является основной производственной деятельностью, направленной на эксплуатацию линий связи. Такие услуги выполняются исключительно в интересах сторонних организаций, осуществляющих производство работ в охранных зонах линий связи. Объем и периодичность оказания услуг по согласованию технической документации определяются только исходя из коммерческих заявок третьих лиц и в соответствии с теми работами, которые ими запланированы к проведению.

На заметку! Охранные зоны на трассах кабельных и воздушных линий связи в полосе отвода автомобильных и железных дорог могут использоваться предприятиями транспорта для их нужд без согласования с предприятиями связи, если это не сопряжено с механическим и электрическим воздействием на сооружения линий связи, при условии обязательного обеспечения сохранности линий связи (п. 14 Правил охраны линий и сооружений связи).

За неисполнение обязанности по согласованию технической документации такие лица несут ответственность в виде компенсации причиненного оператору связи материального ущерба, связанного с обрывом или повреждением линий связи, который исчисляется по фактическим расходам на восстановление линий и с учетом потери тарифных доходов, не полученных оператором в период прекращения оказания услуг связи. Таким образом, согласование осуществляется в интересах не только оператора связи, но и третьего лица, которое производит работы вблизи линий и сооружений связи. Согласование технической документации как деятельность, производимая в интересах и по заявке заказчика, представляет собой возмездное оказание услуг, поэтому в соответствии со ст. 779 ГК РФ должно быть оплачено. В данном случае установление и взимание тарифов за согласование технической документации при производстве третьими лицами земляных работ в охранных зонах линий связи обеспечивают компенсацию оператору связи дополнительных расходов, которые он несет в ходе оказания услуги, в том числе связанных с оплатой труда его работников, выполняющих необходимые работы по согласованию.

Почему нельзя заложить согласование в себестоимость услуг связи?

Ответ на этот вопрос также дан в Постановлении АС ВВО N Ф01-2824/2015. В Порядке ведения раздельного учета доходов и расходов по осуществляемым видам деятельности*(8) говорится, что при расчете тарифов на регулируемые услуги связи должны учитываться только те затраты, которые непосредственно связаны с оказанием регулируемых услуг. Согласование технической документации при производстве земляных работ третьими лицами не сопряжено с предоставлением услуг связи, затраты, возникшие вследствие оказания такой услуги, не могут входить в себестоимость регулируемых услуг связи, а значит, эта услуга должна оплачиваться по отдельному тарифу. Иное толкование положений законодательства привело бы к необоснованному возложению на абонентов расходов оператора связи при оказании услуг в интересах и по запросам третьих лиц.

Здесь нужно добавить: поскольку рассматриваемая услуга является нерегулируемой, оператор связи вправе самостоятельно установить на нее цену. Причем доказать, что цена является монопольно высокой, будет непросто, даже если оператор относится к монополистам в основной сфере деятельности. Дело в том, что необходимость согласования работ вблизи охранных зон осуществляется оператором не на рынке услуг связи. Оно вытекает исключительно из прав и обязанностей собственника сетей связи. Поэтому установление платы за согласование технической документации на проведение строительных работ в предполагаемых местах размещения кабельных линий и сооружений связи не обусловлено доминирующим положением на рынке услуг связи монополиста и не может быть рассмотрено на предмет нарушения им норм Закона о защите конкуренции*(9).

Охранные зоны линий и сооружений связи являются одним из средств защиты объектов операторов связи. Чтобы защита была более эффективной, ее нужно обозначать не только визуально, но и юридически, регистрируя в государственном кадастре недвижимости сведения об охранных зонах соответствующих объектов связи. После данной процедуры оператор может даже заработать на соблюдении третьими лицами требований законодательства, защищающих линии и сети связи от возможных повреждений.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Утверждены Постановлением Правительства РФ от 09.06.1995 N 578.

*(2) Письмо Минэкономразвития РФ от 26.07.2012 N Д23и-2183.

*(3) См. Письмо Росреестра от 30.04.2014 N 09-исх/04984-ГЕ/14.

*(4) Утверждены Приказом Госкомсвязи РФ от 19.10.1998 N 187.

*(5) Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ.

*(6) Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ.

*(7) Форма утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2009 N 621.

*(8) Утвержден Приказом Мининформсвязи РФ от 02.05.2006 N 54.

*(9) Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ.