Эколого-правовое регулирование нефтегазового комплекса России (Я.А. Блажеев, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 9, сентябрь 2015 г.)

Эколого-правовое регулирование нефтегазового комплекса России

Я.А. Блажеев,

аспирант кафедры экологического и природоресурсного права

Московского государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 9, сентябрь 2015 г.

Значение эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса России связано с многочисленными отрицательными последствиями воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду при добыче нефти и газа, поскольку "российский энергетический сектор - один из основных источников загрязнения окружающей среды и на его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации"*(1).

Вместе с тем, по данным Минэнерго России, "в 2013 году добыча нефтяного сырья в России составила 523,3 млн. т, что на 1,3 млн. т выше "максимального варианта", обозначенного в Генсхеме-2020. Это было обеспечено благодаря существенному росту добычи нефти на месторождениях Восточной Сибири и Дальнего Востока. Аналогичные тенденции прослеживаются и в газовой отрасли"*(2). Указанные тенденции свидетельствуют о потенциальной возможности увеличения антропогенной нагрузки и загрязнения окружающей среды, в том числе и за счет добычи нефти и газа в таких новых регионах, как Восточная Сибирь и Дальний Восток.

Таким образом, можно констатировать, что возрастает потребность в эколого-правовом регулировании нефтегазового комплекса, под которым следует понимать обобщенное название группы отраслей экономики, в совокупности обеспечивающих единый технологический цикл по добыче, транспортировке и переработке нефти и газа, а также связанных с ними сервисных услуг ("нефтегазовый сервис").

Сложившееся в теории права понятие "правовое регулирование" также является базовым для понимания сущности и особенностей эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса.

В научной литературе понятие правового регулирования в основном сводится к воздействию на поведение субъектов права и общественные отношения с помощью юридических средств. Например, "правовое регулирование - это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств"*(3). С позиции М.И. Абдулаева: "Правовое регулирование - это осуществляемая с помощью системы юридических средств и приемов деятельность субъектов права в целях упорядочения общественных отношений и их прогрессивного развития"*(4). В юридической энциклопедии М.Ю. Тихомирова: "Правовое регулирование - государственное регулирование общественных отношений путем установления норм права, направляющих поведение субъектов права на реализацию целей, выдвигаемых субъектом правотворчества"*(5). С точки зрения Н.И. Матузова и А.В. Малько, "правовое регулирование осуществляется главным образом через механизм субъективных прав и юридических обязанностей. Указанные права и обязанности, корреспондируя друг другу в рамках определенного правоотношения, выступают его юридическим содержанием"*(6). У С.С. Алексеева: "Правовое регулирование - это осуществление при помощи права, всей системы правовых средств воздействия на общественные отношения, на поведение людей"*(7). По мнению М.Н. Марченко, это одна из форм "воздействия права на общественные отношения - воздействие при помощи специфических правовых средств: норм права, правоотношений, актов реализации"*(8). Анализируя приведенные цитаты, следует отметить, что дефиниция понятия "правовое регулирование" включает в себя воздействие на поведение людей с помощью норм права в целях упорядочения общественных отношений, то есть это осуществление при помощи права всей системы правовых средств воздействия на общественные отношения. В процессе такого воздействия устанавливаются конкретные права и обязанности, которые реализуются через правоотношения.

Понятие "эколого-правовое регулирование" как составной элемент правового регулирования хотя и используется в многочисленных научных исследованиях, остается мало изученным в российской юридической науке.

В настоящее время сложилось определенное понимание термина "эколого-правовое регулирование" как синонима термина "правовое регулирование общественных экологических отношений"*(9), однако в науке экологического права встречаются и иные определения данного термина применительно к отдельным сферам хозяйственной деятельности.

Так, по мнению Н.И. Хлуденевой, "правовое регулирование охраны окружающей среды (далее также - эколого-правовое регулирование) является перманентной составляющей позитивного правового регулирования в целом и в самом общем виде может быть определено как регулирование, осуществляемое экологическим правом"*(10).

По мнению Е.С. Болтановой, "эколого-правовое регулирование системы общественных отношений, возникающих и динамично развивающихся при строительстве зданий, сооружений, в том числе в части требований о проведении экологической экспертизы, направлено на обеспечение рационального использования и воспроизводства природных объектов, природных ресурсов, экологической безопасности, поддержание и восстановление качества окружающей среды"*(11).

В свою очередь, И.В. Чечельницкий отмечает, что "в основе эколого-правового регулирования использования и охраны объектов окружающей среды лежат специфические публичные экологические интересы"*(12).

Б.Н. Ерофеев неразрывно связывает термин "эколого-правовое регулирование" с проблемами экологического кризиса в России, обосновывая необходимость перехода от природоресурсового к эколого-правовому регулированию взаимодействия общества и природы"*(13).

Таким образом, в доктрине экологического права, а также в экологическом законодательстве единого понимания эколого-правового регулирования до настоящего времени не сформировалось.

В условиях отсутствия единого теоретического подхода к сущности данного термина в российской эколого-правовой науке для целей настоящего исследования под эколого-правовым регулированием следует понимать целенаправленное воздействие государства в лице уполномоченных органов и органов местного самоуправления на общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, в том числе в сфере охраны окружающей среды, защиты и гарантии экологических прав и общественных интересов личности, в освещении рационального природопользования и охраны природных объектов и компонентов окружающей среды.

В свою очередь, целенаправленное воздействие государства в первую очередь должно обеспечиваться адекватной государственно-экологической политикой. Так, по мнению В.Б. Агафонова, "такая политика должна исходить из доминанты экологических требований перед экономическими, заключающейся в:

- переходе на новую систему технологического нормирования, основанную на принципах наилучших доступных технологий;

- предупреждении (профилактике) и планировании долгосрочных потенциальных негативных экологических последствий посредством управления экологическими, промышленными и техногенными рисками;

- восстановлении нарушенных естественных экологических систем, в том числе ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью в сфере недропользования"*(14).

В целом эколого-правовое регулирование складывается в рамках предмета экологического права как самостоятельной отрасли российского права и включает "в состав интегрированные нормы, направленные на охрану окружающей среды как экосистемы, дифференцированные (поресурсные) нормы, направленные на охрану отдельных природных ресурсов, а также экологизированные нормы других отраслей права"*(15).

Применительно к сфере эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса интегрированные нормы содержатся в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральном законе от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и Федеральном законе от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе".

Дифференцированные нормы содержатся в базовых нормативных правовых актах природоресурсного законодательства: ЗК РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ, ЛК РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ, ВК РФ от 03.06.2006 N 74-ФЗ, а также Законе РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

Экологизированные нормы других отраслей права содержатся в таких специальных законах энергетического законодательства, как Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в РФ", Федеральный закон от 03.12.2011 N 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса", Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса", Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ"*(16).

Так, например, Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в РФ" к основным принципам государственной политики в области газоснабжения в РФ относит такие принципы, как "государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики РФ с учетом промышленной и экологической безопасности", а также "государственное регулирование рационального использования запасов газа, особенно запасов газа, имеющих стратегическое значение".

В свою очередь, согласно ст. 4 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", одними из базовых принципов правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности является принцип эффективного и рационального использования энергетических ресурсов, а также использования энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственно-технологических, экологических и социальных условий.

Несмотря на наличие ряда базовых эколого-ориентированных принципов, закрепленных в данных законах, тем не менее следует отметить, что проблемы охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования регулируются специальным Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Из данного вывода следует, что эколого-правовое регулирование нефтегазового комплекса России осуществляется не только через его непосредственное правовое обеспечение, но и через дальнейшую экологизацию хозяйственной деятельности, поскольку данные общественные отношения носят комплексный характер и присутствуют на всех этапах экономического процесса, начиная с добычи полезных ископаемых и заканчивая переработкой, транспортировкой и доведением до конечного потребителя.

Библиография

1. Абдулаев М.И. Теория государства и права: учебник для вузов. М.: Магистр-Пресс. 2004.

2. Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 54 с.

3. Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юрид. лит., 1993. 176 с.

4. Болтанова Е.С. Значение норм об экспертизе проектной документации в системе требований по обеспечению охраны окружающей среды // Современное право. 2014. N 7. С. 14-19.

5. Гирусов Ф.Э. Эколого-правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами: Сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 25 с.

6. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: учебник. 3-е изд., перераб. М.: Юрайт, 2006. 656 с.

7. Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Теоретические проблемы формирования концепции природоресурсного законодательства // Lex Russica. 2013. N 1. С. 25-33.

8. Кичигин Н.В., Пуляева Е.В., Хлуденева Н.И., Черепанова Е.В., Чертков А.Н. Прогнозирование развития эколого-правового регулирования // Журнал российского права. 2010. N 9. С. 5-13.

9. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004.

10. Общая теория государства и права. Т. 2: Теория права / отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2000. 639 с.

11. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Норма, Инфра-М, 2014. 160 с.

12. Рафалюк Е.Е., Власенко В.Н. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2014. N 9. С. 150-153.

13. Редникова Т.В. Эколого-правовое регулирование производства и оборота продукции в ЕС: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 25 с.

14. Хлуденева Н.И. Границы правового регулирования охраны окружающей среды // Экологическое право. 2011. N 6. С. 20-24.

15. Хлуденева Н.И. Дефекты в экологическом праве: понятие и виды // Журнал российского права. 2014. N 11. С. 85-95.

16. Чечельницкий И.В. Публично-правовые ограничения природопользования по экологическому законодательству // Юридический мир. 2013. N 8. С. 44-47.

17. Щепанский И.С. Эколого-правовые проблемы обеспечения энергетической безопасности России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 29 с.

18. Экологическое право: учебник для бакалавров / под ред. Н.Г. Жаворонковой, И.О. Красновой. М.: Проспект, 2014. 376 с.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 г." // Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.

*(2) Энергетический Бюллетень. 2014. Вып. N 19. С. 11.

*(3) Правовое регулирование и его механизм. URL: http://www.e-ng.ru/drugoe/pravovoe_reguIirovanie_i_ego_mexanizm.html (дата посещения: 30.10.2014).

*(4) Абдулаев М.И. Теория государства и права: учебник для вузов. М.: Магистр-Пресс. 2004.

*(5) Юридическая энциклопедия / под общ. ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 2006. С. 673.

*(6) Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004.

*(7) Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юрид. лит., 1993. С. 70.

*(8) Общая теория государства и права. Т. 2: Теория права / отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2000. С. 436.

*(9) См.: Щепанский И.С. Эколого-правовые проблемы обеспечения энергетической безопасности России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013; Редникова Т.В. Эколого-правовое регулирование производства и оборота продукции в ЕС: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Гирусов Ф.Э. Эколого-правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами: Сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Хлуденева Н.И. Дефекты в экологическом праве: понятие и виды // Журнал российского права. 2014. N 11. С. 85-95; Рафалюк Е.Е., Власенко В.Н. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2014. N 9. С. 150-153; Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Теоретические проблемы формирования концепции природоресурсного законодательства // Lex Russica. 2013. N 1. С. 25-33; Кичигин Н.В., Пуляева Е.В., Хлуденева Н.И., Черепанова Е.В., Чертков А.Н. Прогнозирование развития эколого-правового регулирования // Журнал российского права. 2010. N 9. С. 5-3.

*(10) Хлуденева Н.И. Границы правового регулирования охраны окружающей среды // Экологическое право. 2011. N 6. С. 20.

*(11) Болтанова Е.С. Значение норм об экспертизе проектной документации в системе требований по обеспечению охраны окружающей среды // Современное право. 2014. N 7. С. 14.

*(12) Чечельницкий И.В. Публично-правовые ограничения природопользования по экологическому законодательству // Юридический мир. 2013. N 8. С. 44.

*(13) Ерофеев Б.В. Экологическое право России: учебник. 3-е изд., перераб. М.: Юрайт, 2006. С. 41.

*(14) Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 6.

*(15) Экологическое право: учебник для бакалавров / под ред. Н.Г. Жаворонковой, И.О. Красновой. М.: Проспект, 2014. С. 49.

*(16) Более подробно см.: Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Норма: Инфра-М, 2014.