Не сдана отчетность "по отходам": какие штрафные санкции могут быть наложены? (С.Г. Новикова, журнал "Пищевая промышленность: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2015 г.)

Не сдана отчетность "по отходам": какие штрафные санкции могут быть наложены?

С.Г. Новикова,

эксперт журнала "Пищевая промышленность:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Пищевая промышленность: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2015 г.

Согласно действующему законодательству, которое регулирует сферу платежей за негативное воздействие на окружающую среду, субъекты малого и среднего предпринимательства (далее - СМСП)*(1) представляют отчетность об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов в уведомительном порядке. При этом фраза об "уведомительном порядке" не говорит о необязательности представления обозначенной отчетности, хотя на практике хозяйствующие субъекты данную фразу нередко истолковывают именно так. За подобную ошибку в дальнейшем им, к сожалению, приходится расплачиваться. Вот только по какой статье КоАП РФ - 8.2 или 8.5 - следует наказывать природопользователя, который не представил отчетность по отходам либо представил ее с нарушением установленного срока, Росприроднадзор долгое время не мог решить. На протяжении последних четырех лет чиновники названного ведомства давали на этот счет противоречивые разъяснения. Очередная (и, надеемся, окончательная) версия того, какая статья применяется в анализируемой ситуации, изложена в Письме от 13.07.2015 N ВС-02-01-36/11991.

Порядок представления отчетности по отходам СМСП

В силу п. 3 ст. 18 Закона N 89-ФЗ*(2) СМСП, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют отчетность об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов в уведомительном порядке.

Сущность уведомительного порядка представления отчетности заключается в следующем. Для указанной категории лиц лимитом на размещение отходов является количество отходов, фактически направленных на размещение (п. 2 Порядка разработки и утверждения нормативов*(3)). Иными словами, СМСП освобождены от обязанности представлять расчет нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Соответственно, и отчитываются по платежам за негативное воздействие на окружающую среду данные лица иначе: с опорой на Порядок представления и контроля отчетности*(4).

Согласно п. 4 Порядка представления и контроля отчетности отчетный период составляет один календарный год. Отчетность представляется до 15 января года (то есть крайний срок представления отчетности СМСП - 14 января), следующего за отчетным периодом (п. 5).

Поскольку отчетным периодом для СМСП является год, уплачивать платеж они должны раз в год. При этом плата за размещение отходов за текущий год взимается с них по факту и без применения пятикратного коэффициента. Сказанное подтверждают чиновники Росприроднадзора (см. Письмо от 7.12.2011 N ОД-06-01-32/15903).

Отчетность составляется на основе данных первичного учета образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, полученных от других юридических лиц и индивидуальных предпринимателей или физических лиц, а также размещенных отходов (п. 7 Порядка представления и контроля отчетности). В отчетности баланс масс (в тоннах) отходов за отчетный год прописывается по каждому виду отходов с указанием его наименования и кода по Федеральному классификационному каталогу отходов, утвержденному Приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 N 445.

Отчетность по отходам может быть представлена как на бумажном, так и на магнитном носителе. Это следует из п. 6 Порядка представления и контроля отчетности.

Вышесказанное относится к отчетности 2015 года. С 1 января 2016 года актуальность данного вопроса для некоторых СМСП может отпасть, поскольку с этой даты начнет действовать новая ст. 16.1 Закона N 7-ФЗ*(5), которая освобождает ЮЛ и ИП (в том числе относимых к СМСП), осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах IV категории (офисные здания и помещения), от обязанности вносить плату за воздействие на природу. Речь идет о так называемых "офисных компаниях".

Что касается 2015 года, решение вопроса о начислении платы за размещение "офисных" отходов (бытовых отходов), по мнению контролирующих органов, зависит от того, кто является собственником таких отходов. В Письме Ростехнадзора от 28.10.2008 N 14-07/6011 на этот счет приведены следующие рекомендации. Если в договоре на вывоз отходов со специализированной компанией содержится условие о передаче права собственности на отходы, то плату за размещение отходов природопользователь ("офисная компания") не должен вносить. Если подобное условие не прописано, а предметом договора является оказание услуг по транспортировке и размещению отходов, то природопользователь должен вносить плату.

У арбитров подход иной. Тезисы правовых позиций Президиума ВАС заключаются вот в чем (см. постановления от 12.07.2011 N 1752/11 по делу N А41-21807/10, от 20.07.2010 N 4433/10 по делу N А12-16737/2009):

- размещением отходов может заниматься исключительно специализированная компания;

- природопользователи, которые только накапливают отходы и не занимаются их размещением, не обязаны вносить плату за размещение отходов.

Плюсы и минусы каждой из приведенных позиций очевидны, какой из них руководствоваться при подготовке отчета за 2015 год - каждый СМСП (относимый к "офисным компаниям") должен решить самостоятельно.

Если же хозяйственная (предпринимательская) деятельность СМСП связана с эксплуатацией объектов, относимых к I - III категории, и в результате такой деятельности образуются отходы, то указанные лица обязаны вносить плату за размещение отходов и представлять соответствующую отчетность.

Наличие обязанности предоставлять отчетность (пусть даже в уведомительном порядке), в свою очередь, подразумевает наличие ответственности СМСП за неисполнение этой обязанности. И тут возникает другая проблема: к ответственности по какой статье КоАП РФ (8.2 или 8.5) должен привлекаться СМСП, если не представит отчетность по "отходам" вовсе или представит ее после 15 января? Данный вопрос обусловлен двумя факторами: во-первых, величиной штрафов (в настоящее время они существенно различаются), во-вторых, формально в составах правонарушений, определенных каждой из упомянутых статей, не говорится о таких деяниях, как непредставление отчетности либо представление ее в более поздние сроки. Судите сами.

Две статьи - два вида санкций

Составы правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ст. 8.2 и 8.5 КоАП РФ, а также размеры штрафных санкций приведены в таблице.

Норма КоАП РФ	Состав правонарушения	Размер штрафа
Статья 8.2	Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами*	1. Для должностных лиц - от 10 00 до 30 00 руб. 2. Для ИП - от 30 00 до 50  00 руб. 3. Для ЮЛ - от 100 00 до 250 00 руб. Для ИП и ЮЛ альтернативное наказание - административное приостановление деятельности на срок до 90 суток
Статья 8.5	Сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение: - полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке данных, полученных при осуществлении производственного экологического контроля; - информации, содержащейся в заявлении о постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, декларации о воздействии на окружающую среду, декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду, отчете о выполнении плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности; - сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию	1. Для должностных лиц - от 3 00 до 6 00 руб. 2. Для ЮЛ - от 20 00 до 80 00 руб.*
* В редакции Федерального закона от 21.07.2014 N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Штрафы действуют с 1 января 2015 года.

Как видим, ни в одной из названных статей такие деяния, как непредставление отчетности "по отходам" или ее представление с нарушением установленного срока, формально не включены в состав административных правонарушений. А величина штрафов говорит сама за себя. Неисполнение указанной обязанности (а это именно обязанность) может быть истолковано двояко:

- как несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований;

- как сокрытие полной и достоверной информации об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы либо искажение сведений об объектах окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.

Однако за одно и то же деяние природопользователь не может быть привлечен к административной ответственности сразу по двум статьям, что осознают и чиновники Росприроднадзора - отсюда и их метания относительно того, какой именно законодательной нормой следует руководствоваться при наложении штрафа на хозяйствующий субъект за ненадлежащее исполнение обязанности по предоставлению отчетности "по отходам".

Круговорот позиций

Если обратиться к упомянутому ранее Письму Росприроднадзора N 0Д-06-01-32/15903, можно увидеть, что чиновники в нем настаивали на применении ст. 8.2 КоАП РФ для определения размера санкций в отношении СМСП, не представившего в срок отчетности "по отходам". При этом в обоснование своей позиции авторы названного письма не привели ни одного аргумента.

Более обстоятельно к решению обозначенной проблемы Росприроднадзор подошел в Письме от 25.12.2014 N АА-03-04-36/21179. Напомнив состав правонарушения из ст. 8.5 КоАП РФ, чиновники ведомства указали: под сокрытием информации необходимо понимать недоведение ее до сведения лиц, имеющих право на ее получение; под искажением информации - сообщение неполных или неверных данных; несвоевременное сообщение полной и достоверной информации означает нарушение сроков ее доведения до заинтересованных лиц.

Опираясь на указанное, Росприроднадзор пришел к следующему выводу: несвоевременное представление отчетности СМСП, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, а также сообщение неполных или неверных данных в отчетности СМСП связаны с объектом посягательства, названным в ст. 8.5 КоАП РФ.

При этом авторы письма подчеркнули, что в случае непредставления отчетности к СМСП может быть применена ответственность по ст. 8.2 КоАП РФ.

Иначе говоря, чиновники Росприроднадзора в Письме N АА-03-04-36/21179 провели четкую грань между составами правонарушений в виде несвоевременного представления отчетности и непредставления отчетности. В первом случае СМСП должен быть наказан по ст. 8.5, во втором - по ст. 8.2 КоАП РФ. Со своей стороны добавим, что изложенная позиция совпадает с комментариями специалистов относительно состава правонарушений, установленных названными статьями. Размеры применяемых штрафов в таких случаях являются соразмерными данным деяниям.

Здесь можно еще упомянуть о Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2014 N 09АП-41985/2013 по делу N А40-79545/13, в котором тоже указано, что непредставление отчета не образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.5 КоАП РФ, которой установлена ответственность за сокрытие информации о негативном воздействии на окружающую среду для лиц, в результате деятельности которых происходит воздействие на окружающую среду, подпадающее под виды негативного воздействия, определенные в Законе N 7-ФЗ.

Спустя полгода Росприроднадзор выпустил Письмо N ВС-02-01-36/11991, в котором высказана несколько иная точка зрения по анализируемому вопросу.

На этот раз чиновники напомнили правовую позицию, изложенную в постановлениях ВС РФ от 9.04.2015 N 308-АД14-4895 по делу N А32-13704/2013, Президиума ВАС РФ от 2.10.2012 N 4973/12 по делу N А60-50398/2011: состав правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, образует любая деятельность по обращению с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, которая ведется хозяйствующим субъектом с нарушениями требований природоохранного законодательства. Иначе говоря, невыполнение природопользователем обязанностей, возложенных на него соответствующими требованиями (правилами), является основанием для привлечения к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ.

В связи с тем, что СМСП обязаны в силу п. 3 ст. 18 Закона N 89-ФЗ представлять отчетность "по отходам", непредставление ее в установленный срок, либо представление отчетности, имеющей неточные, недостоверные сведения, либо представление отчетности, имеющей неподтвержденные сведения, образует в его действиях состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ.

Таким образом, Росприроднадзор вернулся к своей прежней позиции, изложенной в Письме N 0Д-06-01-32/15903. Более того, он внес соответствующее изменение в свои предыдущие разъяснения - в Письмо N АА-03-04-36/21179. Нынешнюю позицию чиновники подкрепили примерами из арбитражной практики. Однако они слукавили - не во всех приведенных примерах предметом спора являлись вопросы, связанные с исполнением СМСП обязанности, предусмотренной п. 3 Порядка представления и контроля отчетности, - предоставлять отчетность в уведомительном порядке.

Арбитражная практика

Только в двух из названных Росприроднадзором в Письме N ВС-02-01-36/11991 судебных актах исследовался вопрос об ответственности за непредставление отчетности или представление ее с нарушением установленного срока - это постановления ФАС МО от 21.05.2014 N Ф05-3795/14 по делу N А40-118751/13-92-1083 (отчетность представлена, но с нарушением срока) и от 4.02.2014 N Ф05-17059/2013 по делу N А40-58722/13 (отчетность не представлена).

Два других решения не являются показательными в части разграничения ответственности по ст. 8.2 и 8.5 КоАП РФ. Так, в Постановлении ВС РФ от 6.06.2014 N 3-АД14-2 природопользователю вменялась совокупность нарушений: непроведение инвентаризации отходов и объектов их размещения, отсутствие паспортов опасных отходов и несоблюдение утвержденного порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, а также п. 3 Порядка представления и контроля отчетности. В результате за указанные нарушения в совокупности природопользователь и был оштрафован по ст. 8.2 КоАП РФ.

Что касается Постановления АС МО от 20.08.2014 N Ф05-8666/2014 по делу NА40-6935/14-94-73, в нем учреждение (а не СМСП) было признано виновным в совершении административного правонарушения, выразившегося в отсутствии герметичной емкости (контейнера) для хранения отработанных (перегоревших) люминесцентных ламп (отходы 1-го класса опасности), что является нарушением двух СанПиН. Вопрос, связанный с отчетностью, кассационной инстанцией не рассматривался.

В то же время Росприроднадзор указал на наличие иных судебных актов. Они действительно есть (см., например, постановления АС СЗО от 9.02.2015 по делу N А56-35146/2014, от 12.09.2014 по делу N А56-79435/2013, Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2015 N 09АП-231/2015 по делу N А40-168808/14).

С нашей стороны было бы несправедливо умолчать о противоположной практике. Например, в Постановлении Седьмого Арбитражного Апелляционного суда от 1.06.2015 по делу N А45-4157/2015 непредставление обществом отчетности "по отходам" было квалифицировано как непредставление экологической информации, то есть как действие (бездействие), связанные с объектом посягательства, определенным в ст. 8.5 КоАП РФ.

Примечательно, что само общество настаивало на квалификации вменяемого ему правонарушения по ст. 8.2 КоАП РФ, однако суды (первая и апелляционная инстанции) отклонили его доводы. Отметим, что на момент совершения правонарушения (в 2014 году) в отношении юридических лиц КоАП РФ были установлены следующие штрафы:

- по статье 8.2 - от 100 00 до 250 00 руб.;

- по статье 8.5 - от 10 00 до 20 00 руб.

Правда, требование общества о переквалификации совершенного им правонарушения обусловлено отнюдь не желанием уплатить большую сумму штрафа (в 10 раз!), а намерением оспорить сроки для привлечения его к административной ответственности. Дело в том, что ст. 4.5 КоАП РФ утверждены двухмесячный срок для привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о природопользовании и срок, равный одному году, для нарушений законодательства об охране окружающей среды. Но суть не в этом, важно другое - в отношении СМСП, не представивших отчетность "по отходам" или представивших ее с нарушением установленного срока, территориальные органы Росприроднадзора наравне со ст. 8.2 могут применить ст. 8.5 КоАП РФ. А суды (учитывая Постановление Седьмого Арбитражного Апелляционного суда N А45-4157/2015) могут согласиться с чиновниками относительно квалификации вменяемого природопользователю правонарушения.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время правоприменительная практика не выработала единого подхода в отношении квалификации правонарушения СМСП, который надлежаще не исполнил обязанность, предусмотренную п. 3 Порядка представления и контроля отчетности: не представил отчетность "по отходам" или представил ее с нарушением срока, установленного п. 4 названного порядка. Следовательно, применение территориальными органами рекомендаций Росприроднадзора, данных в Письме N ВС-02-01-36/11991, может в дальнейшем привести к спорам с надзорными инстанциями. Не исключаем, что природопользователи, учитывая размер санкций, предусмотренных ст. 8.2 и 8.5 КоАП РФ, попытаются оспорить решение контролеров относительно квалификации административного правонарушения. Будут ли их попытки успешными - покажет время.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Критерии отнесения хозяйствующих субъектов к малому и среднему бизнесу установлены положениями ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Напомним, что с 25.07.2015 повышен предельный размер выручки от реализации товаров (работ, услуг): для малых предприятий он составляет 800 млн. руб., для средних - 2 млрд. руб. (Постановление Правительства РФ от 13.07.2015 N 702).

*(2) Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

*(3) Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Приказом Минприроды России от 25.02.2010 N 50.

*(4) Порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30.

*(5) Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".