Публичные и частные интересы в финансовом и налоговом праве (И.С. Раскотиков, "Гражданин и право", N 10, октябрь 2014 г.)

Публичные и частные интересы в финансовом и налоговом праве

Категория "публичный интерес" с точки зрения норм публичного права особенно подробно была исследована в работах специалистов, связанных с топливно-энергетическим комплексом экономики (М.И. Клеандров, К.И. Налетов, С.А. Сосна), что неудивительно, учитывая то, что именно объекты топливно-энергетического комплекса являются общепризнанными источниками повышенной опасности и наиболее вероятными инструментами нанесения вреда публичным интересам.

Под публичным интересом, по мнению К.И. Налетова, необходимо понимать как интерес государства, так и интересы неопределенного круга лиц, чьи права и имущество затрагиваются той или иной деятельностью*(1). Как правило, публичный интерес смешивается с государственным интересом*(2), что представляется не вполне верным. Уместно в этой связи привести особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности абз. 8 п. 1 ст. 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гр. А.Г. Меженцева. "Представляется тревожной и опасной тенденция чрезмерно широкого употребления термина "публичный" как оправдания вмешательства государства в свободу экономических и иных отношений, являющихся сферой личных интересов граждан и юридических лиц. Позиция, когда публичные мотивы оправдывают и покрывают любое произвольное ограничение принципов добровольности, диспозитивности и равенства отношений автономных субъектов, не только абсолютно размывает традиционные и естественные границы частноправового и публично-правового регулирования до их полного смешения, но и представляет несомненную угрозу для всех индивидуальных прав и свобод"*(3).

Как было подмечено С.А. Сосной, публичный интерес не тождествен интересу государственному*(4). Более того, он может даже противоречить ему. Так, орган власти государства, руководствуясь сиюминутным интересом в получении прибыли и развитии промышленной инфраструктуры за счет недропользователя, может пойти на заключение договора, где публичный интерес в смысле интереса населения будет выражен весьма слабо или вообще никак.

Представляется верным двоякое понимание термина "публичный интерес" как в смысле интересов государства, так и в смысле интересов лиц, чьи права и интересы затрагиваются деятельностью горнопромышленных предприятий*(5). Это выражается в: 1) закреплении прав третьих лиц (в том числе экологических)*(6); 2) закреплении в них инвестиционных условий, которые ставят целью развитие национальной экономики принимающего государства*(7).

Верной в этой связи представляется точка зрения Ю.А. Тихомирова, который подчеркивает принципиальную важность переосмысления понятия публичности в обществе. Он предлагает не сводить его к обеспечению государственных интересов, поскольку это "общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. Это общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, а с другой - обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом"*(8). Аналогичного мнения придерживается А.В. Кряжков, определяющий публичные интересы как "юридически признанные интересы общества, находящиеся под защитой государства"*(9).

Основной проблемой, возникающей в этой связи, автору представляется проблема идентификации носителя публичных интересов - определения круга лиц, чьи права и интересы затрагиваются деятельностью по добыче полезных ископаемых. Есть несколько вариантов решения этого вопроса: 1) все граждане государства; 2) отдельные социальные (национальные) группы; 3) лица, чьи интересы непосредственно затрагиваются такой деятельностью.

Сущность правового государства в первую очередь исходит из социального аспекта своего функционирования; соответственно основополагающим публичным (общественным) интересом должен являться признанный и гарантированный государством интерес граждан в получении социальной защиты и социального обеспечения (медицинская помощь, компенсации, льготы; ст. 7, 39 Конституции РФ), удовлетворяемый за счет средств фондов обязательного государственного социального страхования (пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования и др.).

Публичный интерес - это "общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе"*(10); признанный государством и обеспеченный правом публичный интерес (интерес социальной общности) служит условием и гарантией его существования и развития*(11). Иными словами, общественные интересы должны преломляться через деятельность государства*(12). При этом идеальной моделью должно стать именно совпадение государственного интереса и интереса публичного (общественного).

Осуществляя финансовую деятельность, государство одновременно выступает как субъект публичной власти и как собственник своего имущества*(13), поэтому у государства в силу специфики его правового статуса не должно быть частных интересов. Постоянной задачей государства должна быть максимальная нейтрализация не санкционированного законом частного интереса в публичной власти, поскольку он искажает цели и задачи государства как общей организации народа*(14).

Финансовое право стремится сочетать государственные, общественные интересы с частными. В период развития рыночных отношений в сфере финансов наблюдается активизация применения договорного метода (тенденция к децентрализации), роль государства в регулировании фондов денежных средств изменяется, финансово-правовая составляющая в системе публично-правового регулирования бюджетных, налоговых отношений в сфере страхования и т.п. также видоизменяется, возрастающую роль приобретает такие финансово-экономические институты, как холдинги, финансово-промышленные группы, концерны и т.п.*(15)

Одним из ключевых критериев разделения права частного и публичного является метод правового регулирования, представляющий собой совокупность приемов юридического воздействия на поведение людей*(16).

И.А. Покровский отмечал, что разграничение публичного и частного права следует проводить в зависимости от способа и приема правового регулирования.

Основную сущность публичного права (права государственного, уголовного, финансового и т.п.) составляет прием юридической централизации. Напротив, в областях, причисляемых к сфере частного права, государство принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений, предоставляя возможность саморегулирования физическим и юридическим лицам. Вследствие этого нормы частного права, по общему правилу, имеют не принудительный, а лишь субсидиарный, восполнительный характер и могут быть отменены или заменены частным определением (jus dispositivum)*(17). В процессе определения методов правового регулирования интересов (публичных и частных) нормы, устанавливающие такие методы, могут содержаться в различных отраслях права.

Перемещение акцентов из сферы публично-правового регулирования в частноправовую сферу касается прежде всего, таких институтов гражданского общества, как договорное регулирование, саморегулирование и т.п., являющих собой некий компромисс, служащий наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами*(18).

Несмотря на то что основным методом правового регулирования финансовой системы является публично-правовой (императивный) метод, зачастую и ей не чужд диспозитивный метод правового воздействия, приобретающий все больший охват (налоговые, бюджетные, банковские, страховые правоотношения и т.п.) и отражающий усиление внимания к законным интересам личности. Между тем необходимо отметить, что зачастую используемый финансовым правом диспозитивный метод носит условный характер и в основном используется для удовлетворения публичного (общественного) интереса (например, общественный контроль, являющийся элементом финансового контроля, выражает интересы общества, налоговое стимулирование и др.). При этом в конечном итоге реализация этого принципа отражается на частных интересах личности.

В современное финансовое право с периодичностью проникают понятия, термины, принципы и методы отрасли частного права, основополагающей причиной заимствования которых является их имущественных характер, что приводит к сочетаниям различных методов правового регулирования, характерным для разных отраслей законодательства.

Влияя на многие области общественной жизни, налоги, являясь атрибутом государства, помимо того, что затрагивают основы конституционного строя государства, касаются и всей системы прав и свобод человека и гражданина*(19). Поскольку налоговое регулирование носит в основном фискальный характер, налогообложению присущ приоритет публичных интересов перед частными. Вместе с тем пренебрежение государством частными интересами может повлечь за собой полное отсутствие желания и игнорирование гражданином иметь хоть какие-то отношения с государством и активное использование им офшорных схем для увода денег из страны. Именно поэтому современное налоговое право старается исходить не только из публичных интересов государства посредством реализации фискальных задач, но и из частых интересов физических и юридических лиц, участвующих в гражданском обороте (вопросы налогового стимулирования, неприкосновенность частной собственности, защиты прав и свобод человека). Возникающий дисбаланс между публичными и частными интересами в указанной сфере общественных отношений отражает неэффективность правовой системы, несовершенство социальной и налоговой политики*(20).

Позиция, в соответствии с которой требуется гармонизация норм налогового законодательства с нормами гражданского законодательства, находит подтверждение в постановлениях Конституционного Суда РФ от 14 июля 2003 г. N 12-П, от 23 декабря 2009 г. N 20-П, определениях Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 г. N 98-О, от 13 июня 2006 г. N 319-О и др.

Налоговым законодательством предусмотрены примеры, иллюстрирующие применение диспозитивных методов правового регулирования с оговоркой. Так, статьями 73 и 74 НК РФ предусмотрена возможность заключения с налоговым органом договоров залога или поручительства в обеспечение исполнения налоговых обязательств налогоплательщика (ст. 335, 361 ГК РФ). Тем самым, согласно законодательной оговорке, к договорам поручительства и залога могут применяться требования гражданского законодательства РФ.

В бюджетных отношениях использование частноправового регулирования расширено. Диспозитивность в бюджетных отношениях следует рассматривать как предоставление субъектам бюджетных отношений относительной самостоятельности в выборе поведения в рамках бюджетного законодательства. Бюджетный кодекс РФ, в п. 1 ст. 93.2 предусматривая порядок предоставления бюджетного кредита, предписывает его предоставление на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, но с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства РФ. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, регулируется нормами гражданского законодательства (п. 1 ст. 76, п. 1 ст. 80 БК РФ).

Системное применение частноправовых и публичных методов правового регулирования должно определяться "на основании критериев общественной полезности, экономической эффективности и социально-экономической адекватности"*(21). Следует согласиться с М.В. Карасевой, отметившей, что, "используя цивилистическую концепцию, нельзя в полной мере понять потенциал и пределы финансово-правового регулирования, а отсюда - правильно осуществлять формирование и толкование финансово-правовых норм"*(22). Так, в частности, использование исключительно гражданско-правовых методов регулирования банковской деятельности не способно обеспечить его всесторонность. Складывающиеся в банковском секторе общественные отношения регулируются нормами различных отраслей права, в том числе финансового и административного. Нормами финансового права регулируются отношения кредитных организаций с бюджетной системой по уплате налогов и сборов, отношения между Банком России и кредитными организациями в области осуществления Банком России банковского регулирования и надзора и др.

В результате нарушения взаимодействия институтов и норм финансового и гражданского законодательства происходит определенная трансформация финансового законодательства, предусматривающая комплексное регулирование публично-правовых и частноправовых интересов. Указанное взаимопроникновение в действующих юридических конструкциях публично-правовых и частноправовых начал позволяет говорить о партнерской рецепции методов разных отраслей, что является не только объективно существующей реальностью, но и положительной тенденцией. Именно единство и взаимодействие двух противоположных интересов - частного и публичного, их гармоничное сочетание, соотношение принципов публичности и диспозитивности обусловливают развитие финансового права как такового.

Конфликт, вызванный противоречиями между публичными и частными интересами, обусловливает наличие такой тенденции финансового законодательства, как политическая компромиссность правового регулирования*(23). Так, например, в налоговых правоотношениях, вторгающихся в сферу основных прав и свобод гражданина (имущественные права, свобода предпринимательской деятельности), конфликт интересов государства и частных лиц возникает достаточно часто, что подтверждается судебной практикой о нарушениях и неосновательных взысканиях сумм в качестве налогов с граждан во внесудебном порядке. Конституционный Суд РФ, несмотря на то что неоднократно в своих постановлениях он ссылается на баланс частного и публичного интересов, обосновывая выводы по вопросам налогообложения, все же указывает, что "налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью принадлежащего ему имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, соответствующие же органы публичной власти наделены правомочием в односторонне-властном порядке, путем государственного принуждения взыскивать с лица причитающиеся налоговые суммы, - иначе нарушились бы интересы государства в целом".

Вместе с тем необходимо отметить, что взимание налогов с налогоплательщиков должно осуществляться так, чтобы не создавались условия для нарушения их конституционных прав, а также прав и законных интересов других лиц, что подтверждается позицией Европейского суда по правам человека, обязывающего национальные суды при разрешении экономических споров соблюдать баланс между публичными и частными интересами, являющийся важнейшей предпосылкой для справедливого судебного разбирательства*(24). Неоднократно обращается внимание судебной практики и научных исследований и на несоразмерный характер налоговых санкций*(25).

Высший Арбитражный Суд РФ, анализируя положения, применяемые Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие, подчеркнул, что при разрешении любого имущественного спора должен соблюдаться разумный баланс публичного и частного интереса и что любые ограничения судебными решениями частных имущественных прав во имя поддержания публичного общественного порядка не должны носить фискального характера*(26).

В бюджетных отношениях конфликт частных и публичных интересов преодолевается различными способами. Например, при отклонении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может передать указанный законопроект в согласительную комиссию (ст. 202 БК РФ); представительный орган власти имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета, представленного исполнительной ветвью власти (ст. 273 БК РФ).

О необходимости учета интересов налогоплательщиков - податных лиц при налогообложении, в том числе времени и способа взимания, писали многие ученые и общественные деятели как в античную эпоху, так и в период буржуазных преобразований в Европе. Аналогичные идеи высказывались еще в ранних работах отечественных ученых по налогообложению. Например, адресованная в 1724 г. Петру I работа крестьянина И.Т. Посошкова "Книга о скудности и богатстве" содержала рекомендации по установлению и введению налогов. Соблюдение частных интересов рассматривалось как гарантия реализации публичного (в терминологии исследования - интереса "царского"). Так, раздел 9 указанной работы посвящен царскому интересу, который должен учитывать интересы и потребности налогооблагаемых лиц, дабы сохранить податные источники, поэтому сборщики не должны разорять людей. Таковым рассматривался интерес налогооблагающего субъекта*(27).

Изменение роли и значения налогов в государстве влияет и на источники их правового закрепления, характера правового регулирования налогообложения, поскольку таковые во многом отражают соотношение публичных и частных интересов. До XVIII в. главенствующим в сфере государственных финансов были интересы и потребности казны, в связи с чем правовое регулирование налогообложения осуществлялось преимущественно на подзаконном уровне и было подчинено практически полностью интересам и потребностям таковой*(28).

Таким образом, разнообразие и множественность реализуемых современными государствами функций, а также несогласованность и противоречивость целей различных государственных политик (налоговой, бюджетной, социальной, промышленной, научной и др.) вызывают множественность и разнообразие публичных интересов. В результате возникают противоречия, а порой и конфликты частного и публичного интересов.

Наиболее полно соотношение частного и публичного интересов отражают правовые принципы налоговой системы конкретного государства*(29). Учитывая прочную взаимосвязь интересов с принципами налогообложения, практически любая работа по налоговому праву так или иначе затрагивает аспект соотношения публичного и частного интересов*(30).

"Принципы налогообложения - это направления поиска компромисса между противоположными интересами налогоплательщиков (сохранить сбережения) и государства (сформировать бюджет)"*(31). Со времен А. Смита выделяются четыре основных принципа налогообложения, соблюдение которых может говорить о наличии потенциальной возможности у государства и общества для достижения искомого "налогового" баланса интересов*(32). К таковым относятся принцип справедливости, принцип определенности, принцип всеобщности, принцип эффективности.

Существенное значение для обеспечения интересов частных, но в то же время и публичных имеет определенность норм законодательства о налогах и сборах, в том числе определенность (предсказуемость) их правоприменения.

Достаточно часто как средство достижения баланса частных и публичных интересов рассматриваются процедуры досудебного урегулирования налоговых споров. Задача права, в особенности налогового, согласовать, а точнее, гармонизировать эти многочисленные разнородные и разнообразные интересы на основе конституционных принципов, создать гарантии их соблюдения и реализации определенной их части.

Институт налоговой амнистии также является одним из инструментов, позволяющих согласовывать интересы публичных и частных субъектов*(33).

Поскольку в конституционной обязанности налогоплательщика воплощен публичный интерес всех членов общества, то государство не только вправе, но и обязано принимать меры по регулированию налоговых правоотношений в целях защиты прав и законных интересов, как налогоплательщиков, так и других членов общества*(34).

В то же время неопределенность налоговых норм, их неполнота, пробельность правового регулирования создают предпосылки для усмотрительного толкования норм налогового права, произвольного правоприменения. Как следствие, возникают конфликты между различными субъектами налоговых правоотношений, во многом обусловленные изначальным различием, противоположностью интересов. В этой связи требуется восполнять такие пробелы, исходя из необходимости достижения баланса частного и публичного интересов при налогообложении, посредством судебного толкования.

В налоговом праве базовым публичным интересом, предопределяющим его систему, является фискальный интерес. Между тем существуют и дополнительные публичные интересы, а также общественные интересы, имеющие общеправовую, общесоциальную значимость, которые должны учитываться при осуществлении правового регулирования налогообложения. Например, среди дополнительных для налогового права и обладающих общеправовой значимостью интересов можно выделить такие, как: существование правового государства; приоритет общечеловеческих ценностей; равенство и справедливость; государственная целостность и безопасность и др. Их комбинации с учетом степени юридической и фактической значимостей предопределяют структуру конкретной налогово-правовой системы. Кроме того, защищаемые правом общественные интересы не являются статичными, а подвержены постоянным динамичным трансформациям*(35).

Таким образом, для наиболее эффективного осуществления прав частных лиц положения отраслей частного права в финансовом праве следует применять с учетом публичного характера этих отношений. В правовом регулировании финансовых отношений должна сочетаться именно приоритетность публичных задач с реализацией частных интересов граждан*(36).

И.С. Раскотиков,

ведущий юрисконсульт сектора

правового обеспечения ОАО "Кубаньэнерго"

"Гражданин и право", N 10, октябрь 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Налетов К.И. Правовое обеспечение публичных интересов при пользовании недрами // Современное право. 2008. N 5. С. 2-9.

*(2) См., например: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 1997. С. 358; Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С. 8, 10, 11. Другое мнение высказывает О.Э. Лейст в кн.: Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999. С. 48.

*(3) Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П по делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 ФЗ "О несостоятельности и банкротстве" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

*(4) См.: Сосна С.А. Концессионные соглашения. Теория и практика. Монография. М., 2002. С. 168.

*(5) Так, Конституция Боливарианской Республики Венесуэла, в ст. 113 устанавливая право государства на предоставление горных концессий, обязывает государство гарантировать выгоду или компенсацию публичного интереса. Ст. 120 гарантировала права туземных сообществ на сохранение при заключении концессионных договоров культурной, общественной и экономической целостности и на получение соответствующей компенсации.

*(6) Так, Концессионный договор между Правительством Республики Кыргызстан и "Кумтор Голд Компани" от 10 мая 1993 г. предусматривал создание концессионером социального фонда для жителей Иссык-Кульского региона, в который производились ежегодные отчисления от прибыли концессионера (п. 5.3), а также создание концессионером перерабатывающего предприятия и аэропорта (п. 13.1).

*(7) Причем эти условия как связаны с нефтедобывающей промышленностью, так и совершенно не связаны с ней. В зарубежной юридической литературе они именуются economic development provisions. Указанная тенденция стала настолько явной, что, например, концессионные договоры стали относить к так называемым "договорам экономического развития" - (economic development agreements).

*(8) Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 54-55.

*(9) См.: Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 92, 95, 99.

*(10) См.: Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. N 4.

*(11) См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. С. 54-55.

*(12) См.: Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 75.

*(13) См.: Постановление КС РФ от 29 ноября 2004 г. N 17-П.

*(14) См.: Полянский В.В. Публичные и частные интересы в конституционном праве: проблемы и гармонизация. Интерес в публичном и частном праве. М., 2002. С. 52.

*(15) См.: Ковальчук А.Т. Финансовое право в рыночных системах. Теоретическое исследование в практическом контексте. Киев, 2008.

*(16) См.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Отв. ред. д.ю.н., проф. В.Д. Перевалов. М., 2007. С. 454.

*(17) См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 39-40.

*(18) См.: Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922. С. 56.

*(19) См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

*(20) См.: Саркисов А.К. Конфликты в сфере налоговых отношений М., 2006. С. 22.

*(21) См.: Черникова Е.В. Публично-правовое регулирование банковской деятельности в РФ (финансово-правовые аспекты): Автореф. дисс. ... д.ю.н. М., 2009. С. 39.

*(22) Карасева М.В. Деньги - объект имущественных финансовых правоотношений // Государство и право. 2007. N 1. С. 46.

*(23) См.: Крохина Ю.А. Юридический конфликт в финансовой сфере: причины, сущность и процедуры преодоления // Журнал российского права. 2003. N 9.

*(24) См.: Постановление КС РФ от 14 июля 2005 г. N 9-П.

*(25) См.: Гогин А.А. Теоретико-правовые вопросы налоговой ответственности: Дисс. ... к.ю.н. Самара, 2002. С. 79.

*(26) См.: Информационное письмо ВАС РФ от 20 декабря 1999 г. N С1-7/СМП-1341 // Вестник ВАС РФ. 2000. N 2; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 6 ноября 2002 г. N А56-24517/02.

*(27) См.: Посошков И.Т. Книга о скудности и богатстве. М., 1937. С. 276.

*(28) См.: Кучеров И.И. Теория налогов и сборов (правовые аспекты): Монография. М., 2009. С. 152.

*(29) См.: Бржеский Н.К. Податная реформа. Французские теории XVIII столетия. СПб, 1888. С. 60-61.

*(30) См., например: Борзунова О.А. Теория и практика кодификации в налоговом праве: Монография. М., 2009. С. 85-128; Щекин Д.М. Юридические презумпции в налоговом праве. М., 2002. С. 17-19.

*(31) Налоговое право: Учебник / Отв. ред. С.Г. Пепеляев. М., 2004. С. 66-67.

*(32) См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962.

*(33) См.: Филин М.В., Цешковский А.М. Правовое регулирование налоговых льгот и меры государства по борьбе с уклонением от уплаты налогов // Налоги. 2009. N 6. С. 23-27.

*(34) См. пункт 3 мотивировочной части постановления КС РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.

*(35) См.: Журавлева О.О. Налоговый контроль как институт налогового права / Институты финансового права // Под ред. Н.М. Казанцева. М., 2009. С. 233.

*(36) См.: Химичева Н.И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии // Финансовое право. 2009. N 2.