Вопросы ответственности за самовольное строительство (В.А. Алексеев, "Закон", N 11, ноябрь 2013 г.)

Вопросы ответственности за самовольное строительство

В статье рассматриваются основания гражданско-правовой ответственности за самовольное строительство. Особое внимание уделяется двум вопросам: возможна ли ответственность за самовольную постройку без вины и каково правовое положение добросовестных приобретателей самовольной постройки.

Правовой статус самовольной постройки, определенный в ст. 222 ГК РФ, долгое время не находил однозначного толкования: суды по-разному понимали как признаки самовольной постройки, так и условия наступления последствий самовольного строительства. Лишь в 2010 г. свою позицию по указанной проблеме сформировали высшие суды в совместном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - Постановление N 10/22). Тогда же Президиум ВАС РФ опубликовал Информационное письмо от 09.12.2010 N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Информационное письмо N 143).

Исходя из определения ГК РФ самовольное строительство является правонарушением, а самовольная постройка - его результатом. Пункт 2 ст. 222 ГК РФ формулирует правовые последствия совершения этого правонарушения следующим образом:

"Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи".

Представляется, что все перечисленные невыгодные имущественные последствия поведения лица, осуществившего самовольное строительство, выступают как различные аспекты его гражданско-правовой ответственности. Отмечая, что она отнюдь не сводится к ответственности за нарушение обязательств, Е.А. Суханов в качестве меры гражданско-правовой ответственности, содержащейся в общих положениях ГК РФ, называет правила о последствиях самовольной постройки (п. 2 ст. 222 ГК РФ)*(1).

Отметим, что понятие "самовольное строительство" объединяет в себе несколько правонарушений, относящихся к разным отраслям права.

Возведение объекта на земельном участке, который не принадлежит лицу, занимающемуся строительством, является гражданским правонарушением, поскольку ущерб наносится отношениям собственности на данный участок, а иногда и иным вещным и обязательственным правам, опосредующим законное владение участком.

Субъект правонарушения обычно является одновременно и субъектом ответственности за него. Если самовольную постройку осуществляет физическое лицо, то именно оно несет неблагоприятные последствия согласно п. 2 ст. 222 ГК РФ. Но подобная ситуация встречается крайне редко.

Как правило, в сложном процессе строительства объекта участвуют различные физические и юридические лица (заказчики, подрядчики, субподрядчики), конкретные работники юридических лиц и т.д. Кто же из них окажется субъектом самовольного строительства на чужом земельном участке? Можно ли лицо, привлеченное в качестве подрядчика по договору, признать таким субъектом? Очевидно, что к подрядчику нельзя отнести первую часть юридических последствий самовольного строительства, если только он не собирался прибрести право собственности на предмет подряда или его часть в качестве платы за выполнение подрядных работ. Но можно ли возложить на такое лицо обязанность снести самовольную постройку?

Высшие судебные инстанции полагают, что этого делать нельзя. В п. 24 Постановления N 10/22 указывается, что "по смыслу абзаца второго п. 2 ст. 222 ГК РФ ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, осуществившее самовольное строительство. При создании самовольной постройки с привлечением подрядчиков ответчиком выступает заказчик как лицо, по заданию которого была осуществлена самовольная постройка". Таким образом, привлечение подрядчика к ответственности за самовольное строительство исключается.

Данное правонарушение может совершаться умышленно (самовольный застройщик осознает, что земельный участок ему не принадлежит и тем не менее строит на нем объект недвижимости) либо по неосторожности (самовольный застройщик приобретает участок у лица, которому он не принадлежит, и не обращается за регистрацией перехода права собственности). Не убедившись в правомерности своего владения и ошибочно полагая себя собственником участка, застройщик становится в этом случае жертвой своей небрежности, но умысла на самовольное строительство не имеет.

Признаки других правонарушений, объединенных понятием самовольного строительства, находятся за пределами гражданско-правового регулирования. Конституционный Суд РФ в Определении от 03.07.2007 N 595-О-П (далее - Определение N 595-О-П) указал, что "самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство". Нужно сказать, что рассмотренный нами пример строительства на чужом земельном участке не охватывается этой формулировкой, но к остальным вариантам она вполне применима. Нормы о порядке предоставления земельных участков и градостроительные нормы, устанавливающие процедуры выдачи разрешений на строительство и технические требования к построенным объектам, относятся к административному праву. Следовательно, мы имеем дело с административными правонарушениями. За некоторые из них предусмотрена административная ответственность*(2). В свою очередь, п. 2 ст. 222 ГК РФ определяет гражданско-правовые последствия административного правонарушения.

Самовольное строительство как нарушение норм административного права может выражаться в использовании земельного участка, находящегося в законном владении застройщика, не по целевому назначению, в нарушении порядка предоставления земельного участка, строительстве без получения необходимых разрешений, пренебрежении градостроительными и строительными нормами и правилами в процессе строительства.

Субъективная сторона правонарушения выражается либо в умысле, либо в неосторожности. Так, например, заказчик может умышленно не получать необходимые разрешения, а может не знать, какие именно из них нужны, и поэтому не принимать мер к их получению, проявляя небрежность. Он может умышленно не соблюдать строительные нормы в целях экономии материала и сокращения сроков строительства, а может нарушать их в силу недостаточной квалификации соответствующих специалистов.

Возникает вопрос: возможна ли ответственность за самовольную постройку при отсутствии вины? КС РФ исследовал эту проблему в Определении N 595-О-П, отказав в принятии к рассмотрению запроса Сормовского районного суда г. Нижнего Новгорода о проверке конституционности абз. 2 п. 2 ст. 222 ГК РФ, который, по мнению заявителя, "хотя и не содержит прямого указания на ответственность независимо от вины, по своему буквальному смыслу исключает установление вины лица, осуществившего самовольную постройку, и допускает возложение на него бремени сноса постройки фактически независимо от наличия такой вины". КС РФ с таким мнением не согласился и в Определении N 595-О-П отметил: "По буквальному смыслу оспариваемой нормы, содержащаяся в ней санкция может быть применена, если доказана вина гражданина в осуществлении самовольной постройки (курсив наш. - В.А.). Осуществление самовольной постройки является виновным действием, доказательством совершения которого служит установление хотя бы одного из трех условий, перечисленных в пункте 1 статьи 222 ГК Российской Федерации. Необходимость установления вины застройщика подтверждается и положением пункта 3 статьи 76 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве осуществляется лицами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет".

Примечание. Представляется, что КС РФ высказался против ответственности без вины за самовольное строительство.

Определение N 595-О-П вынесено в связи с вопросом о том, возможно ли возложить обязанность снести самовольную постройку на лицо, не виновное в самовольном строительстве. Однако сформулированный КС РФ вывод о том, что санкция ст. 222 ГК РФ может быть применена, если доказана вина лица в осуществлении самовольной постройки, носит, по нашему мнению, гораздо более общий характер.

В связи с этим возникает другой вопрос: как соотносится с этим положением абз. 2 п. 24 Постановления N 10/22? Он устанавливает, что "в случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе (курсив наш. - В.А.) самовольной постройки является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка являлась самовольной. Например, в случае отчуждения самовольной постройки - ее приобретатель; при внесении самовольной постройки в качестве вклада в уставный капитал - юридическое лицо, получившее такое имущество; в случае смерти физического лица либо реорганизации юридического лица - лицо, получившее имущество во владение". Совершенно очевидно, что лицо, ничего самовольно не строившее, не может быть виновным в осуществлении самовольной постройки. Вместе с тем, раз к такому лицу может быть предъявлен иск о сносе, это лицо может стать субъектом ответственности за не совершенные им действия. Положение абз. 4 п. 24 Постановления N 10/22 о том, что "если ответчик, против которого принято решение о сносе самовольной постройки, не осуществлял ее строительство, он вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков к лицу, осуществившему самовольную постройку", не дает ответа на вопрос о том, за какие виновные действия ответчик понес ответственность.

Примечание. Следует отметить, что, указывая на владельца самовольной постройки, не занимавшегося ее строительством, в качестве лица, к которому может быть предъявлен иск, Постановление N 10/22 не раскрывает критерии, на основании которых в этом случае может быть принято решение о сносе, и о том, кто и за счет кого должен его производить.

Отсюда можно предположить, что по иску, предъявленному к владельцу, не являющемуся самовольным застройщиком, решение о сносе может быть принято, но на владельца как невиновное лицо не может быть возложена обязанность снести постройку. Это в большей степени соответствовало бы позиции КС РФ.

Однако есть и еще один аспект правового положения владельца самовольной постройки, который ее не строил, в свете невозможности его ответственности без вины. Допустим, что такой владелец приобрел объект недвижимости по договору купли-продажи у лица, чье право собственности на данный объект было зарегистрировано в ЕГРП. В дальнейшем регистрация права собственности продавца была признана судом незаконной, поскольку объект является самовольной постройкой. Исходя из вышеприведенных разъяснений, к такому владельцу может быть предъявлен и в дальнейшем удовлетворен иск о сносе данной постройки.

Это вытекает из следующих положений Постановления N 10/22:

- "в случае, когда недвижимое имущество, право на которое зарегистрировано, имеет признаки самовольной постройки, наличие такой регистрации не исключает возможности предъявления требования о его сносе" (п. 23);

- "решение суда об удовлетворении иска о сносе самовольной постройки в данном случае служит основанием для внесения записи в ЕГРП о прекращении права собственности ответчика на самовольную постройку" (п. 23);

- "если право собственности на самовольную постройку зарегистрировано не за владельцем, а за иным лицом, такое лицо должно быть привлечено в качестве соответчика к участию в деле по иску о сносе самовольной постройки" (п. 24).

Если рассмотреть эти положения во взаимосвязи, то становится понятно, что самовольная постройка может быть снесена несмотря на то, что: а) право на нее зарегистрировано в ЕГРП; б) лицо, чье право зарегистрировано в ЕГРП, невиновно в совершении самовольного строительства; в) это лицо не знало и не должно было знать, что объект является самовольной постройкой.

Президиум ВАС РФ подтвердил эту позицию в Информационном письме N 143. В п. 11 ("Право собственности на самовольную постройку не может быть приобретено по основанию, предусмотренному абзацем вторым пункта 2 статьи 223 ГК РФ") указано: "...ответчик получил здание во владение по сделке, пороком которой было не только то, что отчуждатель здания не являлся его собственником, но и то, что отчуждаемый объект был самовольной постройкой, сделки по распоряжению которой ничтожны в силу статьи 168 и пункта 2 статьи 222 ГК РФ. Наличие данного порока у сделки по отчуждению объекта недвижимости исключает возможность его приобретения по основанию, предусмотренному пунктом 2 статьи 223 ГК РФ".

Представляется, что подобное толкование вызывает сомнение не только по сути, но и с точки зрения положения о невозможности ответственности за самовольное строительство без вины. В приведенном нами примере вообще неправильно говорить о вине владельца самовольной постройки, поскольку речь об этом может идти лишь тогда, когда данное лицо совершало противоправные действия. Однако такие действия в данном случае совершены не приобретателем, а продавцом, самовольно построившим объект, а также регистрирующим органом, незаконно зарегистрировавшим права продавца.

Можно, конечно, искать основание ответственности приобретателя в том, что объективно он совершил ничтожную сделку и не принял всех необходимых мер для выявления обстоятельств этого правонарушения, с которыми связана ее ничтожность, обосновывая таким образом его небрежность. Однако критерием небрежности выступает не только обязанность, но и возможность выявить определенные обстоятельства. Очень часто приобретатель объекта не в состоянии установить, был ли объект возведен самовольно. Если объект, право на который зарегистрировано, приобретается непосредственно у застройщика, то приобретатель может запросить у продавца документы, подтверждающие законность постройки, однако он лишен такой возможности, если является вторым или третьим приобретателем. В этом случае у него нет оснований для обращения к застройщику, а возможность ознакомиться с документами, послужившими исходными данными при принятии решения о регистрации первичного права, действующим законодательством не предусмотрена.

Еще сложнее будет обосновать вину приобретателя самовольной постройки, право на которую признано судом согласно с п. 3 ст. 222 ГК РФ и зарегистрировано на основании решения, вступившего в законную силу, которое в дальнейшем было отменено вышестоящей инстанцией.

Содержание гражданско-правовой ответственности составляют негативные для субъекта имущественные последствия. Отрицать их наступление в наших примерах для владельца самовольной постройки в случае ее сноса невозможно - он утрачивает объект недвижимости, приобретенный им ранее на основании возмездной сделки. Трудно себе представить, чтобы КС РФ признавал мерой ответственности за самовольную постройку только обязание своими силами или за свой счет снести объект самовольного строительства, а "бесплатный" снос этой постройки не считал бы для ее владельца негативным имущественным последствием.

Примечание. Таким образом, последовательное применение принципа недопустимости ответственности за самовольное строительство лиц, не совершавших соответствующего правонарушения (в частности, приобретателей таких объектов), должно было бы означать, что возможность лишения таких лиц зарегистрированного права на объект, самовольность строительства которого установлена после государственной регистрации права, ограничивается.

Совершение противоправных действий и наличие вины должны быть основанием для возложения ответственности на владельца самовольной постройки, если его право зарегистрировано в ЕГРП. Лишать его права на такой объект недвижимости можно лишь тогда, когда он знал или мог знать, что, несмотря на регистрацию права, объект является самовольной постройкой. В этом случае он несет ответственность за правонарушение - ничтожную сделку при наличии вины в форме умысла (знал) или неосторожности (мог знать). Исходя из презумпции вины (даже если рассматривать ее в гражданском праве "не как субъективное, психическое отношение лица к своему поведению, а как непринятие им объективно возможных мер по устранению или недопущению отрицательных результатов своих действий, диктуемых обстоятельствами конкретной ситуации"*(3)), мы все равно не сможем в ряде случаев найти в законе основание, позволяющее возложить ответственность на лицо, которое приобрело самовольную постройку после регистрации права собственности на нее. При отсутствии вины в такой ситуации мы имеем особый случай добросовестного приобретения объекта недвижимости, поскольку покупатель полностью удовлетворяет признакам п. 1 ст. 302 ГК РФ - "имущество возмездно приобретено у лица, которое не имело права его отчуждать, о чем приобретатель не знал и не мог знать".

В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 223 ГК РФ "недвижимое имущество признается принадлежащим добросовестному приобретателю (пункт 1 статьи 302) на праве собственности с момента такой регистрации, за исключением предусмотренных статьей 302 настоящего Кодекса случаев, когда собственник вправе истребовать такое имущество от добросовестного приобретателя". Буквальное толкование этой нормы позволяет сделать вывод, что добросовестный приобретатель самовольно построенного объекта становится его собственником с момента государственной регистрации права данного приобретателя: у него это имущество не может быть истребовано, поскольку ст. 302 ГК РФ здесь вообще неприменима - эта норма рассматривает только случаи, когда имущество ранее выбыло из владения собственника, а самовольная постройка из чьего-либо законного владения выбыть не может.

Но даже если такое толкование покажется кому-то неочевидным, то и в этом случае, пока в законодательство не внесены дополнения, устанавливающие ответственность владельцев самовольных построек без вины*(4), к лицам, которые возмездно приобрели недвижимое имущество и при этом не знали и не должны были знать о самовольности постройки, следует по аналогии закона применять положения ст. 302 ГК РФ о невозможности лишать их права на приобретенный объект при условиях, перечисленных в этой статье. Соответствующие изменения могли бы быть внесены и в положения Постановления N 10/22.

В.А. Алексеев,

профессор кафедры гражданского

и предпринимательского права РГАИС,

доктор юридических наук

"Закон", N 11, ноябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Гражданское право: учеб. / отв. ред. Е.А. Суханов. М, 2011. Т. I. С. 445.

*(2) См.: ст. 9.5 КоАП РФ "Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию".

*(3) Гражданское право...: учеб. /отв. ред. Е.А. Суханов. Т. I. С. 463.

*(4) Можно в соответствии с позицией значительного числа авторов не называть это гражданско-правовой ответственностью, а говорить о принятии "мер защиты" при отсутствии вины и противоправности. Однако для принятия таких мер нужны основания, закрепленные в законе, а не разъяснения высших судебных инстанций.