Применение механизма аутсорсинга казенными учреждениями (Г. Зайцева, "Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, февраль 2014 г.)

Применение механизма аутсорсинга казенными учреждениями

Необходимость применения механизма аутсорсинга в секторе государственного управления сегодня становится все более очевидной. Упоминания об этом механизме встречаются в нормативных актах, выпущенных в отношении органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также в отношении государственных и муниципальных учреждений. Использование аутсорсинга должно повысить эффективность исполнения функций, оказания услуг и одновременно поспособствовать снижению бюджетных расходов.

Оптимизировать деятельность, сэкономить бюджетные средства

Механизм аутсорсинга предполагается внедрять как в рамках административной реформы, так и в рамках реформы бюджетной сети. И то и другое напрямую касается казенных учреждений (органов власти или поставщиков государственных и муниципальных услуг в различных отраслях социальной сферы).

Помимо повышения эффективности работы казенных учреждений применение указанного механизма позволит достичь и другие цели. В частности, органы власти могут в том числе с помощью аутсорсинга оптимизировать свою штатную численность и обеспечить объективно необходимое количество служащих для реализации государственных полномочий. Как сказано в разд. 5 гл. V Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р, в штатных расписаниях федеральных органов исполнительной власти сохраняется значительное число работников, на которых возложены обеспечивающие функции. Кроме того, данные органы власти исполняют значительное число функций, для реализации которых не требуются властные полномочия. В связи с этим и целесообразно развивать механизмы аутсорсинга.

В более раннем документе - Распоряжении Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" предложены способы оптимизации функций государственного (муниципального) управления. В частности, передача функций органов исполнительной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, и размещение госзаказов на соответствующие услуги (аутсорсинг).

В свою очередь, перед государственными и муниципальными учреждениями, предоставляющими разного рода социальные услуги, стоят похожие задачи. Эффективность деятельности учреждений (как и органов власти) может достигаться с помощью передачи обслуживающих и вспомогательных функций на аутсорсинг. В итоге, например, образовательные учреждения смогут сосредоточить свои усилия на профильной деятельности и получить более высокий уровень ее обслуживания без увеличения бюджетных затрат (Письмо Минобрнауки РФ от 04.02.2011 N 03-66 (далее - Письмо N 03-66)).

Механизм аутсорсинга также может быть использован в качестве одной из мер по совершенствованию системы оплаты труда и увеличению зарплаты работников учреждения. Для этого, например, Минкультуры в Письме от 07.03.2013 N 24-01-39/13-ГИ (далее - Письмо N 24-01-39/13-ГИ) рекомендует учреждениям провести следующие мероприятия:

1) оптимизировать численность персонала учреждения путем перераспределения функциональных обязанностей, нагрузки на персонал в разрезе отделов, должностей и конкретных работников;

2) вывести непрофильные функции учреждения (в том числе младший обслуживающий персонал) на аутсорсинг с учетом сопоставимости стоимости услуг, выполняемых сторонней организацией;

3) сократить избыточный административно-управленческий и вспомогательный персонал (предельная доля оплаты труда таких работников не должна превышать 40% фонда оплаты труда учреждения).

Таким образом, внедрение механизмов аутсорсинга становится одной из составляющих работы по оптимизации деятельности казенных учреждений - поставщиков социальных услуг, органов власти. Ведь привлекаемые сторонние организации специализируются на выполнении передаваемых им работ, то есть могут делать это либо лучше, либо дешевле, чем само казенное учреждение. А оно, в свою очередь, получит возможность сосредоточиться на качественном исполнении функций или оказании услуг.

Возможные виды передаваемых функций

В программных документах федерального уровня, изданных в отношении органов власти, конкретные виды обслуживающих функций, которые можно было бы передать внешним исполнителям, не расшифрованы. Однако для учреждений, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, некоторые федеральные отраслевые министерства выпустили рекомендации.

Так, Минобрнауки в Письме N 03-66 привело обширный список хозяйственных функций, которые учреждения могут передать внешним исполнителям. Сюда входят:

- обслуживание, содержание и ремонт зданий, сооружений;

- эксплуатация, обслуживание и ремонт инженерных и технических систем зданий;

- управление системами связи, интернет-, радио-, телекоммуникаций, сервисными системами, аварийными системами, системами доступа;

- организация горячего питания и медицинского обслуживания учащихся и воспитанников;

- уборка помещений, зданий и территории образовательных учреждений;

- содержание и оборудование находящихся на территории образовательных учреждений спортивных и детских площадок;

- организация доставки школьников в образовательные учреждения;

- другое.

А Минкультуры в Письме N 24-01-39/13-ГИ рекомендовало музеям и библиотекам передавать на аутсорсинг техническое обслуживание зданий, услуги по гардеробному обслуживанию, уборку помещений и прилегающих территорий, юридическое обслуживание учреждения и т.д.

Правовые основы аутсорсинга

Под аутсорсингом понимается деятельность внешних исполнителей (аутсорсеров), осуществляющих на основании договоров функции обеспечения и управления ресурсами учреждения. Такое определение дается в Письме N 03-66. И здесь принципиальными являются три момента.

Во-первых, на аутсорсинг передаются некие функции, изначально принадлежащие учреждению и необходимые для его полноценного функционирования. Например, учреждение в любом случае будет вести эксплуатацию инженерных систем здания или обеспечивать получателей услуг горячим питанием если не силами сторонней организации, предоставляющей свой персонал, то силами собственных сотрудников.

Во-вторых, передаваемая функция, как правило, является для учреждения вспомогательной, не входит в основную деятельность, а вот внешний исполнитель специализируется на проведении данных работ. Именно за счет этого обеспечивается эффект экономии средств (аутсорсер знает, как оптимизировать профильную для него деятельность) или улучшения качества при сохранении прежнего объема затрат.

В-третьих, та или иная функция учреждения передается на исполнение сторонней организации на длительное время, то есть аутсорсинг в основном не предполагает краткосрочного сотрудничества. Между учреждением и внешним исполнителем возникают продолжительные отношения (в частности, предметом договора в данном случае может быть оказание услуг по уборке помещений, управлению инженерными системами здания, охране, но не установка системы кондиционирования или проведение ремонтно-строительных работ).

Однако применение аутсорсинга органами власти и учреждениями - поставщиками социальных услуг пока нельзя назвать масштабным явлением. Одна из причин заключается в том, что понятие "договор аутсорсинга" отсутствует в гражданском законодательстве, а особенности таких договоров, заключаемых в секторе государственного управления, не определены.

В то же время ст. 421 ГК РФ провозглашает принцип свободы при заключении договора, а значит, юридические лица вправе использовать договоры аутсорсинга. Подобная позиция поддержана арбитражной практикой. Например, ВАС в Определении от 04.03.2010 N ВАС-2063 (далее - Определение N ВАС-2063) указал, что такие договоры не противоречат закону. Между заказчиком и аутсорсером возникают гражданско-правовые отношения, имеющие некоторые признаки возмездного оказания услуг, при этом предметом договора являются услуги по предоставлению персонала. Заказчик платит именно за данную услугу, а не за труд конкретных работников.

К сведению. Работники, передаваемые по договору аутсорсинга, числятся в штате предоставляющей услуги организации (аутсорсера), с ней же они состоят в трудовых отношениях, то есть заключают трудовые договоры, получают заработную плату, оплату больничных и компенсации. Организация-заказчик, в которую работники привлекаются по договору аутсорсинга, не оформляет с ними никаких юридических (в том числе трудовых) отношений.

Важно, что суды квалифицируют аутсорсинг как форму оказания услуг (см., например, Определение N ВАС-2063, Постановление ФАС ПО от 04.05.2011 N А12-11870/2010). Аналогичный вывод о том, что предоставление персонала (аутсорсинг) является возмездным оказанием услуг, делают и налоговики (Письмо УФНС по г. Москве от 15.07.2008 N 20-12/066875).

То есть при заключении и реализации договора аутсорсинга следует руководствоваться положениями гл. 39 ГК РФ, регулирующей отношения по возмездному оказанию услуг. Согласно п. 1 ст. 779 ГК РФ в рамках такого договора исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить данные услуги. Это нужно сделать в сроки и в порядке, которые указаны в договоре (п. 1 ст. 781 ГК РФ).

Заключение договора аутсорсинга

Как и другие контракты казенного учреждения, договор аутсорсинга необходимо заключать на основании норм Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), поскольку в силу пп. 5, 6 его ст. 3 казенные учреждения являются государственными и муниципальными заказчиками. Данным законом необходимо руководствоваться при определении порядка привлечения внешних исполнителей, а также требований, которым должны отвечать аутсорсеры.

Хозяйственные функции учреждений могут передаваться на аутсорсинг путем проведения конкурентных способов закупок (согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона N 44-ФЗ к ним относятся конкурсы, аукционы, запрос котировок и запрос предложений), а также путем осуществления закупки у единственного поставщика. При этом при проведении конкурентных процедур закупки учреждению, как рекомендует Минобрнауки в Письме N 03-66, следует поставить одним из условий предоставление претендентом подробного плана будущей работы по эффективному хозяйственному обеспечению деятельности учреждения, в котором определяются этапы выполнения работ, сроки реализации и др.

Отметим, что закупку у единственного исполнителя учреждение вправе проводить в ограниченном количестве случаев. Договор аутсорсинга с единственным исполнителем можно заключить в следующих случаях:

- закупка на сумму не более 100 тыс. руб. При этом совокупный годовой объем таких закупок не должен превышать 5% размера средств, предусмотренных на осуществление всех закупок заказчика в соответствии с планом-графиком (но не более 50 млн. руб. в год) (пп. 4 п. 1 ст. 93 Федерального закона N 44-ФЗ);

- закупка стоимостью до 400 тыс. руб., осуществляемая государственным или муниципальным учреждением культуры, государственной или муниципальной образовательной организацией. При этом совокупный годовой объем данных закупок не должен превышать 50% размера средств, предусмотренных на осуществление всех закупок заказчика в соответствии с планом-графиком (но не более 20 млн. руб. в год) (пп. 5 п. 1 ст. 93 Федерального закона N 44-ФЗ);

- признание несостоявшимися открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, повторного конкурса, электронного аукциона, запроса котировок, запроса предложений и принятие заказчиком решения об осуществлении закупки у единственного поставщика (пп. 25 п. 1 ст. 93 Федерального закона N 44-ФЗ).

Кроме того, важно помнить, что некоторые виды закупок казенные учреждения обязаны осуществлять исключительно в форме электронного аукциона. Согласно Распоряжению Правительства РФ от 31.10.2013 N 2019-р сюда, например, относятся услуги по мытью окон (код 74.70.12 по ОКПД), а также чистке и уборке общего назначения (код 74.70.13 по ОКПД).

Требования к участникам закупки (в том числе претендентам на заключение договора аутсорсинга) определены п. 1 ст. 31 Федерального закона N 44-ФЗ. В их число входят:

- соответствие требованиям, установленным законодательством РФ в отношении лиц, оказывающих те или иные услуги, являющиеся объектом закупки (например, наличие лицензии в силу Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности");

- правомочность участника закупки заключать контракт;

- непроведение ликвидации участника закупки и отсутствие решения арбитражного суда о признании его несостоятельным (банкротом) и об открытии конкурсного производства;

- неприостановление деятельности участника закупки в порядке, установленном КоАП РФ;

- отсутствие у участника закупки недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам за прошедший календарный год, размер которых превышает 25% балансовой стоимости активов участника закупки;

- отсутствие у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица - участника закупки судимости за преступления в сфере экономики, а также неприменение в отношении этих лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности и административного наказания в виде дисквалификации;

- отсутствие между участником закупки и заказчиком конфликта интересов.

К отдельным объектам закупки предъявляются дополнительные требования. В частности, намереваясь передать на аутсорсинг организацию горячего питания, казенное учреждение должно учесть следующее. Если предметом закупки является оказание услуг общественного питания, а заказчиком выступает образовательное учреждение, медицинская организация, учреждение социального обслуживания или детская оздоровительная организация, согласно Постановлению Правительства РФ от 28.11.2013 N 1089 одним из требований, предъявляемых к претендентам, должно быть наличие опыта исполнения аналогичного договора в течение трех лет до даты подачи заявки на участие в конкурсе.

Также учреждение-заказчик вправе включить в закупочную документацию требование об отсутствии сведений о потенциальных аутсорсерах в реестре недобросовестных поставщиков (п. 1.1 ст. 31 Федерального закона N 44-ФЗ).

Г. Зайцева,

эксперт журнала "Казенные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, февраль 2014 г.