Применение зачета встречных требований по гражданско-правовым обязательствам между публично-правовыми образованиями и предпринимателями (А.Е. Кирпичев, "Адвокат", N 2, февраль 2014 г.)

Применение зачета встречных требований по гражданско-правовым обязательствам между публично-правовыми образованиями и предпринимателями

А.Е. Кирпичев рассматривает распространенное утверждение о невозможности применения зачета встречных требований, если одной из сторон обязательства является государство, муниципальное образование либо государственное или муниципальное учреждение. Автор доказывает несостоятельность данного утверждения и на основании анализа законодательства и судебной практики делает выводы об особенностях применения зачета встречных требований по таким обязательствам.

Расширение договорных форм взаимодействия публично-правовых образований (через действующие от их имени органы власти, а в определенных случаях и учреждения) и предпринимателей (коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей) является общемировой тенденцией и затрагивает, по мнению зарубежных исследователей, "почти каждый аспект деятельности правительств"*(1). В российской науке также делается вывод о том, что государство должно быть способно "по необходимости своевременно ставить присущие ему повседневные и перспективные задачи и реализовать их совместно с другими экономическими субъектами на основе заключенных с ними гражданско-правовых и договорных отношений"*(2) Среди наиболее распространенных оснований возникновения гражданско-правовых обязательств между публично-правовыми образованиями и предпринимателями следует назвать государственные и муниципальные контракты (заключаемые государственными и муниципальными заказчиками от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований) и договоры аренды государственного или муниципального имущества (заключаемые организаторами торгов от имени публично-правовых образований, являющихся собственниками имущества, в соответствии с п. 4 Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества*(3)). Принципиальное различие данных договоров состоит в движении денежных потоков: если в результате исполнения контрактов идет расходование бюджетных средств, то по договорам аренды государственного или муниципального имущества бюджеты, наоборот, пополняются. Тесная связь данных обязательств с бюджетным процессом приводит к определенным проблемам правоприменения, связанных с трудностями определения норм права, которые применимы к их регулированию. Одной из распространенных проблем становится применение к подобным отношениям правил о зачете встречных требований.

В практике достаточно распространенным является мнение о недопустимости зачета встречных требований в деятельности бюджетных организаций*(4). При этом приводятся различные аргументы. Нередко утверждается, что соглашения между предпринимателями и органами власти о зачете встречных требований противоречат правилам статей 6 и 218 БК РФ, которые допускают возможность проведения зачетов только в случае излишней уплаты платежей в бюджет и предполагают исполнение бюджетов исключительно в денежной форме. Однако подобное утверждение отклоняется судом, поскольку "предусмотренный нормами бюджетного законодательства порядок учета доходов, в том числе в качестве поступлений от арендной платы, не изменяет закрепленный Гражданским Российской Федерации объем прав участников арендной сделки, регулируемых главой 34 Гражданского кодекса Российской Федерации"*(5). То есть происходит попытка рассматривать нормы бюджетного законодательства как специальные по отношению к нормам гражданского законодательства и применять их к регулированию гражданских правоотношений.

Другая ошибочная интерпретация основывается на том, что Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ*(6) отменена статья 235 БК РФ "Финансирование расходов путем зачета денежных средств", и поэтому зачет для бюджетных (а затем и казенных учреждений, в том числе органов государственной власти и местного самоуправления) запрещен. В этом случае суды также разъясняют неправильное определение правовой природы отношений. Показателен следующий аргумент суда в отношении указанного Федерального закона: "анализ Пояснительной записки.., составленной Правительством Российской Федерации при рассмотрении закона, позволяет сделать вывод о том, что отмена статьи 235 Бюджетного кодекса Российской Федерации не означает введение запрета законодателем на проведение зачета, в том числе между администрацией (бюджетным учреждением) и ее контрагентом (обществом) в рамках гражданско-правовых отношений, поскольку данные отношения урегулированы нормами Гражданского кодекса Российской Федерации"*(7).

Многочисленность судебных дел, в которых представители публичной власти отстаивают невозможность применения зачета встречного требования при участии в отношениях публично-правовых образований или учреждений и в результате получают отказ в удовлетворении своих требований, свидетельствует о том, что это своего рода массовое заблуждение. Критерием их добросовестности становится в таком случае квалификация этого убеждения как "извинительного заблуждения"*(8). Представляется, что наличие многочисленной судебной практики свидетельствует о том, что извинительным такое заблуждение быть не может, но оно основывается на справедливых опасениях трудности сочетания статуса получателя бюджетных средств и применения зачета встречного требования.

Однако не следует забывать того факта, что отношения, связанные с исполнением обязательств между публично-правовым образованием и хозяйствующими субъектами, все-таки регулируются и нормами бюджетного законодательства в той части, в какой органам власти или учреждениям необходимо производить соответствующие финансовые операции. В теории финансового права высказано мнение, что "многие финансовые отношения строятся и существуют параллельно с гражданскими отношениями"*(9), однако, если нормы бюджетного законодательства ограничивают свободу действий представителя публично-правового образования в рамках обязательств, это уже не параллельные отношения, а все-таки появление публичного элемента в регулировании обязательств. Впрочем, это вполне согласуется с концепцией предпринимательского обязательства, подлежащего как частноправовому, так и публично-правовому регулированию*(10). Кроме того, следует согласиться с тем, что в настоящее время гражданское законодательстве перестает быть "частным" и становится "общесоциальным"*(11), высказываются опасения чрезмерной идеализации деления права на частное и публичное*(12). В связи с этим важно разъяснение Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которому "положения статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержат запрета на подтверждение исполнения денежных обязательств путем зачета"*(13).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств ограничивает возможности сложных соглашений о взаимозачете, когда бюджетные деньги передаются хозяйствующему субъекту в счет финансирования учреждения и используются для погашения цепочки задолженностей, одним из элементов которой является задолженность учреждения. Показательно дело, где сначала был признан недействительным акт главы местной администрации, которым утверждалась такая схема выплаты бюджетных средств и последующего взаимозачета между четырьмя юридическими лицами, а затем и заключенное на его основании соглашение о зачете встречных требований*(14).

Встречные обязательства публично-правовых образований и предпринимателей могут возникать как из разных оснований, так и из одного общего основания. Так, Минфин России предлагает схему зачета встречных требований по государственному или муниципальному контракту, по которой встречными являются обязанность по оплате контракта и по уплате неустойки по контракту: условиями контракта может быть предусмотрено на основании статьи 313 ГК РФ, что исполнение обязательства исполнителя по перечислению неустойки в доход бюджетов возложено на государственного (муниципального) заказчика, при этом начисление по исполнению денежного обязательства по контракту производится на основании акта о приемке, содержащего сведения об исполнении обязательства исполнителем, включая сумму неустойки, а оплата контракта осуществляется путем выплаты исполнителю суммы, уменьшенной на сумму неустойки, при условии перечисления в установленном порядке неустойки в доход соответствующего бюджета*(15). Показательно, что Минфин России такой рекомендацией подтверждает возможность применения зачетов к гражданско-правовым обязательствам с участием получателей бюджетных средств, действующих от имени соответствующего публично-правового образования.

По договору аренды государственного или муниципального имущества (точно так же, как и по большинству иных договоров аренды) возможно установление арендной платы в виде возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества (подп. 5 п. 2 ст. 614 ГК РФ), однако данная ситуация, как представляется, не является частным случаем зачета встречного требования. Хотя по одному из дел суды трактовали проведение ремонтных работ арендатором в качестве формы внесения им арендной платы и указали, что в таком случае погашение задолженности арендатора по арендной плате производится путем зачета встречных однородных требований - расходов арендатора на проведение капитального ремонта арендованного имущества в счет внесения арендной платы*(16), с подобной квалификацией нельзя согласиться. В отличие от ст. 616 и 623 ГК РФ, предусматривающих зачет затрат арендатора на ремонт, произведенный в результате неисполнения арендодателем своей обязанности (ст. 616 ГК РФ) или по согласованию с ним (ст. 623 ГК РФ), но не в качестве арендной платы, когда речь идет, по сути, соответственно о неосновательном обогащении или о соглашении как основании возникновения нового обязательства, рассмотренное правило ст. 614 ГК РФ говорит о ремонтных работах как о выполняемых в рамках исполнения единого арендного обязательства.

В связи с этим применительно к аренде государственного или муниципального имущества представляется, что применение правил ст. 623 ГК РФ к отношениям публично-правового образования и предпринимателя невозможно. Ведь это будет возмездным выполнением работ для государственных или муниципальных нужд на основании соглашения, то есть гражданско-правового договора. Такой договор становится государственным или муниципальным контрактом на выполнение работ (ст. 9 Закона о размещении заказов*(17), ст. 3 Закона о контрактной системе*(18)) и, следовательно, может быть заключен только по правилам, предусмотренным специальным законодательством. Е.Н. Васильева указывает на существование подрядных отношений и в рамках договора аренды, предусматривающего оплату путем выполнения арендатором работ, хотя такая форма арендной платы прямо не предусмотрена нормами ГК РФ, но и не запрещена*(19). При этом данный автор не относит к выполнению работ произведение арендатором затрат на улучшение арендованного имущества, а также не указывает на существование смешанных отношений при установлении арендной платы в форме предоставления арендатором услуг. С данным выводом можно согласиться, и объясняется он, как представляется, тем, что данные формы оплаты предусмотрены правилами ГК РФ о договоре аренды. Применительно к аренде государственного и муниципального имущества данное обстоятельство также имеет значение, поскольку означает, что при сдаче в аренду имущества возможно в качестве арендной платы получение от арендатора каких-либо услуг, а также произведение им затрат на улучшение арендованного имущества в пользу соответствующего публично-правового образования без проведения размещения заказа.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, представляется возможным сделать вывод, что зачет встречных требований по гражданско-правовым обязательствам между публично-правовыми образованиями и предпринимателями возможен, но обладает рядом выявленных особенностей.

Библиография

Андреев В.К. Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского пава России: Курс лекций. - М.: Российская академия правосудия, 2012.

Богданов Д.Е. Справедливость как основное начало социализации и гуманизации деликтной ответственности // Адвокат. 2013. N 3.

Запольский С.В. О предмете финансового права // Правоведение. 2002. N 5.

Колесникова М.М. Содержание термина "добросовестность" // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 11.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй: в 3 т. (постатейный) / под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-Издат, 2006. Т. 2.

Микрюков В.А. Принцип добросовестности - новый нравственный ограничитель гражданских прав // Журнал российского права. 2013. N 6.

Мозолин В.П. Восемь лет спустя // Законодательство и экономика. 2012. N 10.

Осипян Б.А. Социально-экономическая роль правомерного государства // Законодательство и экономика. 2012. N 4.

Сивец С.В. Вопрос-ответ // Бюджетный учет. 2010. N 5.

Greve C., Ejersbo N. Contracts as Reinvented Institutions in the Public Sector - A Cross Cultural Comparison. - Westport, Connecticut: Praeger, 2005.

А.Е. Кирпичев,

кандидат юридических наук, доцент кафедры

гражданского права Российской академии правосудия

"Адвокат", N 2, февраль 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Greve C., Ejersbo N. Contracts as Reinvented Institutions in the Public Sector - A Cross Cultural Comparison. Westport, Connecticut: Praeger, 2005. P.2.

*(2) Осипян Б.А. Социально-экономическая роль правомерного государства // Законодательство и экономика. 2012. N 4.

*(3) Утверждено приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67 // Российская газета. 2010. N 37.

*(4) См., например: Сивец С.В. Вопрос-ответ // Бюджетный учет. 2010. N 5. С. 66.

*(5) Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2011 по делу N А23-2439/10Г-17-109.

*(6) СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

*(7) Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 04.02.2009 N А33-14367/2008-03АП-3919/2008 по делу N А33-14367/2008.

*(8) Об использовании данного термина см.: Колесникова М.М. Содержание термина "добросовестность" // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 11; Микрюков В.А. Принцип добросовестности - новый нравственный ограничитель гражданских прав // Журнал российского права. 2013. N 6.

*(9) Запольский С.В. О предмете финансового права // Правоведение. 2002. N 5. С. 25-26.

*(10) Андреев В.К. Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского пава России: курс лекций. М.: Российская академия правосудия, 2012. С. 199.

*(11) Богданов Д.Е. Справедливость как основное начало социализации и гуманизации деликтной ответственности // Адвокат. 2013. N 3.

*(12) Мозолин В.П. Восемь лет спустя // Законодательство и экономика. 2012. N 10.

*(13) Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 августа 2012 г. N ВАС-10236/12.

*(14) Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 14.02.2005 N А39-2150/2004-111/17.

*(15) Письмо Минфина России от 26.12.2011 N 02-11-00/5959 "О порядке оплаты получателями бюджетных средств и бюджетными учреждениями обязательств по контрактам при неисполнении и ненадлежащем исполнении исполнителем своих обязательств по указанным контрактам" // СПС "Гарант".

*(16) Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2012 по делу N А78-3868/2012.

*(17) Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

*(18) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.

*(19) Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй: в 3 т. (постатейный) / под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2006. Т. 2 (автор параграфа Е.В. Васильева).