Лучше меньше, да лучше! (А. Лейба, "эж-ЮРИСТ", N 13, апрель 2014 г.)

Лучше меньше, да лучше!

Современная практика принятия федеральных законов в РФ в последнее время просто поражает, юристы и судьи не успевают отслеживать вносимые в действующее законодательство изменения, а также анализировать содержание отдельных принимаемых законов.

Законотворческая гонка

Согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой РФ. При этом из всех субъектов законодательной инициативы, перечисленных в ч. 2 ст. 104 Конституции РФ, именно депутаты Госдумы РФ являются лидерами по количеству внесенных законопроектов.

Настораживает тот факт, что только в период осенней сессии Госдумы РФ в 2013 году было рассмотрено 482 законопроекта, принято 194 закона, из них 2 отклонены Советом Федерации, на рассмотрение было внесено 577 законопроектов, что существенно меньше, чем в прошлом периоде. Кроме того, в декабре прошлого года в связи с обилием законопроектов, которые требовали срочного принятия, Госдуме РФ даже пришлось объявлять дополнительное заседание 23 декабря.

Конечно, среди принимаемых законов есть множество законов о внесении изменений и дополнений в уже действующие. Среди них федеральные законы от 23.07.2013 N 235-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об Общественной палате РФ", от 28.12.2013 N 405-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих", от 28.12.2013 N 446-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и отдельные законодательные акты РФ".

Среди принятых в 2013 году законов были и судьбоносные: федеральные законы от 27.09.2013 N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", от 21.12.2013 N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" (закон о "резиновых квартирах").

Существующий порядок принятия законов приводит к тому, что при условии постоянного внесения изменений в федеральное законодательство даже лицам, имеющим юридическое образование, достаточно сложно отслеживать вносимые изменения.

Кроме того, у правоприменителей, к которым относятся в первую очередь судебные органы, не вырабатывается устойчивая практика применения того или иного положения закона, что приводит к невозможности в большинстве случаев предсказать результат судебного разбирательства, а многие депутаты часто даже не знают о содержании тех или иных законопроектов, за которые им предстоит голосовать.

Из-за этого оставляет желать лучшего и качество подзаконных НПА, принимаемых во исполнение законов, поскольку несовершенен сам исходный документ.

В любом случае приходится констатировать, что в такой законотворческой гонке (из-за чего, впрочем, нижнюю палату российского парламента 6-го созыва в СМИ и прозвали "взбесившимся принтером") не может обеспечиваться качество принимаемых Госдумой РФ законов.

Разное понимание - разная практика

Многие специалисты отмечают: никто не знает, например, что с точки зрения права означают такие новые, фигурирующие в законодательстве термины, как "политическая деятельность" (п. 6 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в ред. Федерального закона от 20.07.2012 N 212-ФЗ) или "нетрадиционные отношения", о которых идет речь в Федеральном законе от 29.06.2013 N 135-ФЗ "О внесении изменений в ст. 5 Федерального закона "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" и отдельные законодательные акты РФ в целях защиты детей от информации, пропагандирующей отрицание традиционных семейных ценностей".

В настоящее время лишь считанные законы устанавливают положения о том, как поступать с существующими неясностями. Например, согласно п. 7 ст. 3 НК РФ все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика, но как поступать в случаях, когда в регулируемых правоотношениях присутствуют принципы автономии воли, имущественной самостоятельности участников (ст. 2 ГК РФ) и свободы договора (ст. 421 ГК РФ)?

Еще один важный момент - практика применения существующих законов.

Как отмечает судья КС РФ Г. Гаджиев, "понятие "качество закона" не используется в российском законодательстве; соответственно нормативные требования к законам в виде своего рода стандартов на акты законотворчества не установлены. Критерий качества закона - это судебная практика"*(1).

Следует при этом учитывать, что судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов, применяющих при рассмотрении дел одни и те же законодательные нормы, может порой кардинально различаться, что многие считают (или оправдывают) главной причиной объединения высших судов РФ (федеральные конституционные законы N 2-ФКЗ, N 3-ФКЗ, N 4-ФКЗ от 05.02.2014).

В настоящий момент ВАС РФ и ВС РФ придерживаются разных точек зрения по многим вопросам, например по практике взыскания судебных издержек с государственных органов.

Так, практика, поддерживаемая ВАС РФ, в отличие от судов общей юрисдикции идет по пути полного погашения ущерба налогоплательщика (в том числе расходов на оплату услуг представителя), причиненного налоговыми органами (Постановление Президиума ВАС РФ от 15.03.2012 N ВАС-16067/11).

Изменен до неузнаваемости

При принятии отдельных законов имеет место и практика изменения законопроектов до неузнаваемости между первым и вторым чтением, что послужило в 2013 году поводом для обращения группы депутатов Госдумы РФ в КС РФ на предмет проверки на соответствие Конституции РФ одного из принятых в ускоренном режиме законов - Федерального закона от 08.06.2012 N 65-ФЗ "О внесении изменений в КоАП РФ и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Сомнения в конституционности Закона N 65-ФЗ возникли у обратившихся в КС РФ как по содержанию отдельных норм закона, так и по причине существенного нарушения требований регламента Госдумы РФ, допущенных при прохождении данного Закона в Госдуме РФ.

В запросе также отмечалось, что в результате существенного сокращения сроков внесения законопроекта на рассмотрение Госдумы РФ и представления поправок к нему после его принятия в первом чтении (вкупе с нарушениями иных установленных сроков) вся законодательная процедура в Госдуме заняла 26 дней вместо минимально положенных 112 дней.

По данному делу КС РФ установил, что проект федерального закона N 70631-6, принятый депутатами Госдумы РФ в первом чтении 22.05.2012, назывался "О внесении изменений в КоАП РФ". В нем предусматривалось только три изменения: первое - введение нового вида административного наказания - обязательные работы; второе - увеличение размера административного наказания за правонарушения, предусмотренные ст. 5.38 КоАП РФ; и третье - увеличение размера административного наказания за правонарушения, предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ.

Проект федерального закона N 70631-6, принятый депутатами Госдумы РФ во втором и третьем чтении одновременно 05.06.2012, уже назывался "О внесении изменений в КоАП РФ и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и, как следует из его названия, предусматривал изменения двух законов.

Есть особые мнения

По итогам рассмотрения дела Постановлением КС РФ от 14.02.2013 N 4-П (далее - Постановление КС РФ N 4-П) противоречащими Конституции РФ были признаны, в частности, положения Закона N 65-ФЗ о наступлении гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за вред, причиненный его участниками, вне зависимости от проявленной им надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и об отсутствии вины в причинении такого вреда, и некоторые другие положения закона, в связи с чем, как указал КС РФ, федеральному законодателю необходимо внести соответствующие изменения.

Важно то, что Закон N 65-ФЗ не был признан противоречащим Конституции РФ по самой процедуре его принятия в целом.

Хотя, как и любое решение КС РФ, Постановление КС РФ N 4-П обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения, оно тем не менее сыграло очень важную роль в вопросе соответствия Конституции РФ порядка принятия современных законов, поскольку к нему были приложены занимающие более одной трети общего объема постановления особые мнения трех судей КС РФ - В. Ярославцева, Ю. Данилова и С. Казанцева, не согласившихся с большинством судей КС РФ.

Эти судьи сочли процедуру принятия Закона N 65-ФЗ противоречащей регламенту Госдумы РФ, поскольку, во-первых, после первого чтения документ не направляли субъектам РФ для ознакомления, а он по своему содержанию относится к актам, регулирующим вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ, и, во-вторых, на этой стадии резко поменялась концепция закона.

Судьи отметили, что согласно ч. 1 ст. 118 регламента Госдумы РФ при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости, поэтому принятый в первом чтении законопроект не может подвергаться концептуальным изменениям на последующих стадиях законодательного процесса, поскольку иное приводило бы к искажению и самого порядка принятия федерального закона, и его предназначения.

Был отмечен и тот факт, что при принятии закона имело место неоднократное сокращение сроков на предоставление поправок.

Так, в особом мнении судьи Ю. Данилова указывается, что "в соответствии со ст. 56 (ч. 2) и ст. 123 (ч. 7) регламента Госдумы РФ депутат - автор поправки в целях ее обоснования имеет право на трехминутное выступление_ Судом (КС РФ. - Прим. автора) установлено, что такие нарушения при принятии оспоренного закона носили (с учетом количества поправок) массовый характер: в ходе обсуждения поправок во втором чтении положения регламента, императивно устанавливающие право для их авторов на трехминутное выступление, менялись дважды, ограничивая время для выступления авторов поправок сначала до 1 минуты, а затем до 30 секунд".

Напомню, что особые мнения судей КС РФ, согласно ст. 76 Федерального закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" (в ред. от 05.04.2013), подлежат опубликованию первоначально в малотиражном "Вестнике КС РФ", который выходит, как правило, только через 3-4 месяца после провозглашения КС РФ соответствующего решения.

От количества страдает качество

Следует признать, что практике принятия отдельных законов в ускоренном режиме ("скоростному" законотворчеству, как охарактеризовал практику принятия Госдумой РФ Закона N 65-ФЗ В. Ярославцев в особом мнении судьи КС РФ к Постановлению КС РФ N 4-П) способствуют и современные информационные технологии.

К ним, в частности, относятся электронный документооборот и возможности сети Интернет, поэтому не возникает, как правило, никаких проблем с обменом текстами различных документов (законопроектов, поправок к ним, экспертных заключений и т.п.) в электронной форме.

Нет проблем и с обнародованием (как частью законотворческого процесса) большого количества принятых обеими палатами Федерального Собрания РФ и подписанных Президентом РФ законов, так как с 10.11.2011 они могут публиковаться на официальном интернет-портале правовой информации по адресу www.pravo.gov.ru.

Современный законотворческий процесс на федеральном уровне также не является закрытым, так как все законопроекты при помощи автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) публикуются на сайте Госдумы РФ в сети Интернет (адрес сайта www.asozd2.duma.gov.ru).

Вышеуказанные недостатки законотворческой деятельности, конечно же, никак не умаляют роли Госдумы РФ в соблюдении прав человека и гражданина, отвечающей требованиям России как социального государства (ст. 7 Конституции РФ).

Так, Федеральным законом от 21.10.2013 N 274-ФЗ "О внесении изменений в КоАП РФ и Федеральный закон "О рекламе" в связи с принятием Федерального закона "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" были установлены санкции за нарушение антитабачного законодательства, а 11.12.2013 в Госдуму РФ поступил законопроект об отмене социальных норм на потребление электрической энергии.

Однако в условиях ограниченного времени увеличение количества принимаемых законов никак не будет свидетельствовать в пользу их качества.

По этому поводу доктор юридических наук, профессор С. Боголюбов отмечает: "Возрастание числа регулирующих общественные отношения нормативных правовых актов вовсе не означает автоматически прибавку качества функционирования правовой системы"*(2).

Согласно ст. 1 Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное правовое государство, поэтому, подводя итог вышесказанному, следует сказать, что необходимо очень ответственно подходить к разработке законопроектов, а тем более к обсуждению и принятию законов, ведь закон, как известно, является одним из основных регуляторов общественных отношений в современном мире.

Постановление КС РФ N 4-П можно рассматривать как своего рода предупреждение о недопущении в дальнейшем скоростного законотворчества, а закрепленная в Конституции РФ 1993 года и конкретизированная в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации РФ процедура принятия законов должна неукоснительно соблюдаться под страхом признания их неконституционными.

А. Лейба,

юрисконсульт,

г. Добрянка

"эж-ЮРИСТ", N 13, апрель 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Гаджиев Г.А. Принцип правовой определенности и роль судов в его обеспечении. Качество законов с российской точки зрения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 4.

*(2) Боголюбов С.А. Культура законодательной техники // Журнал российского права. 2006. N 10.