Бесхозяйные тепловые сети в гражданском обороте: необходимые изменения в законодательстве и судебной практике (С.В. Матиящук, "Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2013 г.)

Бесхозяйные тепловые сети в гражданском обороте: необходимые изменения в законодательстве и судебной практике

Несмотря на принимаемые органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации меры, на законодательном уровне до сих пор не в полной мере урегулированы отношения, возникающие по поводу эксплуатации бесхозяйных участков тепловых сетей. Доктор юридических наук, доцент С.В. Матиящук выявляет имеющиеся пробелы и предлагает решение проблемы.

Согласно пункту 6 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" под бесхозяйной тепловой сетью понимается совокупность устройств, предназначенных для передачи тепловой энергии и не имеющих эксплуатирующей организации. Внимательный анализ этой дефиниции наглядно показывает различие между категориями "бесхозяйная вещь" и "бесхозяйные тепловые сети". Согласно статье 225 Гражданского кодекса РФ бесхозяйной является вещь, не имеющая собственника, чей собственник неизвестен или от права собственности на которую собственник отказался. В свою очередь, единственный признак, позволяющий отнести ту или иную тепловую сеть к бесхозяйной, - отсутствие эксплуатирующей организации. Определенным оправданием такого подхода законодателя к определению бесхозяйных тепловых сетей служит необходимость соблюдения принципа обеспечения бесперебойного и надежного снабжения потребителей тепловой энергией. И, безусловно, на рынке тепловой энергии правовое регулирование отношений должно строиться по данному принципу.

В случае выявления бесхозяйных тепловых сетей именно на органы местного самоуправления возлагается обязанность по определению организации, которая будет осуществлять их содержание и обслуживание. В роли такой организации может выступать:

- теплосетевая организация, чьи тепловые сети непосредственно соединены с бесхозяйными сетями;

- единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения, куда входят бесхозяйные тепловые сети, осуществляющая их содержание и обслуживание.

В первом случае исходным критерием для выбора теплосетевой организации выступает наличие непосредственного присоединения бесхозяйных объектов к сетям данной организации, которая их использует в своей основной деятельности. А во втором случае таким критерием выступает наличие в системе теплоснабжения единой теплоснабжающей организации, осуществляющей содержание и обслуживание бесхозяйных объектов. При этом необходимо учитывать, что создается единая теплоснабжающая организация только при определенных условиях. Статья 12 Закона о теплоснабжении закрепляет возможность отказа от регулирования тарифов в сфере теплоснабжения; другими словами, закрепляется возможность формирования некоей конкурентной среды на рынке тепловой энергии. В случаях, когда состояние рынка тепловой энергии не соответствует определению естественной монополии, например при наличии нескольких теплоснабжающих организаций в одной системе теплоснабжения, может быть осуществлен переход в состояние конкурентного рынка тепловой энергии, т.е. применение свободных (нерегулируемых) цен на тепловую энергию.

В ходе проводимых преобразований на рынках электрической и тепловой энергии понятие "энергоснабжающая организация" стало родовым по отношению ко вновь создаваемым субъектам, осуществляющим производство и (или) реализацию энергии. К числу последних на рынке тепловой энергии относится единая теплоснабжающая организация, а на розничных рынках электрической энергии - гарантирующий поставщик. И единая теплоснабжающая организация, и гарантирующий поставщик представляют собой особую сбытовую коммерческую организацию, обязанную заключить договор с любым обратившимся к ней потребителем либо лицом, действующим от имени и в интересах потребителя, но при условии нахождения энергопотребляющих установок потребителя в данной системе энергоснабжения. Целью создания единой теплоснабжающей организации и гарантирующего поставщика является обеспечение надежного и бесперебойного снабжения энергией населения, объектов жизнеобеспечения и стратегических объектов в необходимом им объеме и т.п. (ст. 15 Закона о теплоснабжении). Согласно статье 2 данного закона присвоение статуса единой теплоснабжающей организации осуществляется на основании соответствующего решения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, или соответствующего решения органа местного самоуправления.

К иным энергосбытовым относятся коммерческие организации, осуществляющие в качестве основного вида деятельности реализацию произведенной или приобретенной энергии. В отличие от единой теплоснабжающей организации их деятельность не подлежит детальной регламентации государством. Основная цель создания этих субъектов - содействовать определенной конкуренции в секторе сбыта энергии (свобода договора, нерегулируемые (свободные) цены на тепловую энергию и т.п.).

В контексте этих рассуждений закономерен вопрос: с какого момента возникают обязанности у теплосетевой организации (или единой теплоснабжающей организации) по осуществлению содержания и обслуживания бесхозяйных тепловых сетей? В юридической литературе указывается: выбор такой организации осуществляется в административном порядке путем издания органом местного самоуправления соответствующего ненормативного акта и, как следствие, вопрос о компенсации потерь тепловой энергии, возникающих на бесхозяйных участках теплосетей, решается автоматически посредством включения их стоимости в тариф соответствующе организации*(1). Вместе с тем на практике нередки случаи, когда органы местного самоуправления бездействуют, т.е. не принимают меры, предусмотренные в статье 15 Закона о теплоснабжении. Проблема как раз и заключается в том, что хозяйственное значение у бесхозяйных тепловых сетей сохраняется, поскольку многие потребители тепловой энергии присоединены к ним. И, соответственно, при такой ситуации сетевые организации используют их в своей хозяйственной деятельности и это, несомненно, служит препятствием в обеспечении надежного и бесперебойного снабжения потребителей тепловой энергией.

Закономерно возникают следующие вопросы. Правомерно ли взыскание с органа местного самоуправления убытков в виде стоимости потерь тепловой энергии на бесхозяйных участках тепловых сетей в случае бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в непринятии мер по определению ответственной организации за содержание и обслуживание бесхозяйных теплосетей? С кем должен заключаться договор оказания услуг по передаче энергии при транспортировке ее через бесхозяйные участки теплотрасс? Допустимо ли применение по аналогии закона норм о возложении обязанности по содержанию бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства на сетевую организацию для регулирования отношений, возникающих в сфере теплоснабжения? Их нерешенность приводит к серьезным осложнениям правоприменительной и прежде всего судебной практики. Рассмотрим один из многочисленных примеров.

Сетевая организация (далее - истец) обратилась в суд с заявлением к органу местного самоуправления (далее - ответчик) с требованием взыскании убытков в виде стоимости потерь в тепловых сетях, возникших вследствие транспортировки тепловой энергии. Как усматривается из материалов дела, по мнению истца, убытки возникли по причине незаконного бездействия ответчика, выразившегося в невнесении спорных тепловых сетей в реестр муниципальной собственности и непринятии решения об их передаче обслуживающей организации, что лишало истца возможности включить расходы в тариф. Исходя из имеющихся в деле доказательств, суд решил исковое требование удовлетворить, поскольку доказательства принятия каких-либо решений по постановке на учет тепловой сети в спорный период времени не представлены, обслуживающая организация бесхозной сети ответчиком не определена*(2).

При рассмотрении другого дела арбитражный суд пришел к иному выводу. Суд отказал индивидуальному предпринимателю в признании незаконным бездействия комитета муниципального имущества города, выразившегося в не совершении действий по обращению в муниципальную собственность бесхозяйной недвижимой вещи - участка теплотрассы, поскольку предприниматель не подтвердил правомерность отнесения спорного участка к бесхозяйным вещам и нарушение оспариваемым бездействием своих прав и законных интересов. В свою очередь, в обоснование заявленных требований индивидуальный предприниматель указал, что ему на праве собственности принадлежит помещение в здании, находящемся по адресу: Калининград, ул. Марата, д. 2. Предприниматель сослался на то, что теплоснабжение указанного здания осуществляет МУП "Калининградтеплосеть". Однако спорная часть теплотрассы в настоящее время ни за кем из физических либо юридических лиц в установленном законом порядке не зарегистрирована и на балансе ни у кого не находится. Принимая решение, суд исходил из следующего. С 1974 г. здание и участок теплотрассы находились в ведении Коксогазового завода, впоследствии преобразованного в открытое акционерное общество "Кокс". На основании договора купли-продажи имущества, арестованного службой судебных приставов по Калининградской области, от 14 мая 1999 г. N 2/99-СП здание приобретено в собственность физическим лицом, впоследствии продавшим несколько помещений спорного здания. В перечень продаваемого с торгов имущества тепловые сети, по которым осуществлялось и осуществляется теплоснабжение здания, не входили. Исходя из имеющихся в деле доказательств, суд пришел к выводу: индивидуальный предприниматель не представил доказательства правомерности отнесения к бесхозяйным вещам вышеназванного участка теплотрассы, а также нарушения оспариваемым бездействием своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности*(3).

Данный пример наглядно иллюстрирует следующий факт: применительно к данной категории споров потребитель тепловой энергии существенно ограничен в возможности представить доказательства, подтверждающие наличие бесхозяйного участка тепловой сети.

Анализ положений Закона о теплоснабжении позволяет прийти к заключению, что потребители не являются профессиональными участниками рынка тепловой энергии и, соответственно, на потребителей теплоэнергии нецелесообразно возлагать не свойственные им функции: выявление (или обнаружение) бесхозяйных участков тепловых сетей; несение бремени расходов по содержанию и обслуживанию бесхозяйных участков тепловых сетей, а также бремя несения обязанности по доказыванию наличия бесхозяйного участка теплосети. Прежде всего, эти функции должен выполнять профессиональный участник - теплосетевая организация, непосредственно использующая бесхозяйные тепловые сети в своей основной хозяйственной деятельности, или теплоснабжающая организация. Именно теплосетевая и теплоснабжающая организации в отличие от всех остальных участников рынка располагают (или могут располагать) достоверной информацией о техническом состоянии бесхозяйных участков тепловых сетей, их протяженности, периоде ввода их в эксплуатацию и т.п. И соответственно с целью обеспечения бесперебойного и надежного энергоснабжения в круг обязанностей этих организаций должно входить своевременное и безусловное информирование органов местного самоуправления о наличии бесхозяйных участков тепловых сетей. В то же время законодатель не возлагает на теплосетевую (или теплоснабжающую) организацию какие-либо обязанности по содержанию и обслуживанию бесхозяйных тепловых сетей, пока органом местного самоуправления не будет издан соответствующий ненормативный акт. В связи с этим на практике возникают различные злоупотребления: решение вопросов по содержанию и обслуживанию бесхозяйных участков тепловых сетей откладывается до возникновения экстремальных ситуаций (тяжелые последствия, вызванные аварией на бесхозяйных сетях; взыскание в судебном порядке убытков в виде стоимости потерь энергии на бесхозяйных участках тепловых сетей и др.).

Показательно в этом отношении сравнение с розничными рынками электрической энергии. Согласно статье 38 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" ответственность за надежность обеспечения электрической энергией и ее качество перед потребителями электрической энергии, энергопринимающие установки которых присоединены к объектам электросетевого хозяйства, не имеющим собственника, чей собственник не известен или от права собственности на которые собственник отказался, несут организации, к чьим электрическим сетям такие объекты присоединены. В развитие данного положения в пункте 5 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утв. постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861, установлено: если энергопринимающие устройства потребителя электрической энергии присоединены к электрическим сетям сетевой организации через объекты электросетевого хозяйства лиц, не оказывающих услуги по передаче электрической энергии, или бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства, которые имеют непосредственное присоединение к сетям сетевых организаций, такой потребитель заключает договор с сетевой организацией, к чьим сетям присоединены бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства или энергопринимающие устройства (объекты электросетевого хозяйства) лиц, не оказывающих услуги по передаче электрической энергии, к которым непосредственно присоединено его энергопринимающее устройство.

Такая позиция законодателя обоснована, по всей видимости, тем, что на профессиональных участников розничных рынков электрической энергии (гарантирующего поставщика, территориальную сетевую организацию) возлагается обязанность по надежному и бесперебойному снабжению потребителей энергией вне зависимости от наличия в системе энергоснабжения бесхозяйных объектов электроснабжения. При этом договор оказания услуг по передаче энергии является производным и зависим от основного обязательства (договора купли-продажи электроэнергии, договора поставки энергии, договора теплоснабжения). Еще в 1930-1940-е гг. М.М. Агарков выделял основные и вспомогательные сделки, указывая, что последние имеют целью осуществление того перехода имущественных благ, на которые направлены основные сделки*(4). Аналогичную точку зрения разделяла Е.А. Флейшиц. По ее мнению, вспомогательные сделки всегда совершаются для реализации другого, уже ранее существовавшего между сторонами правоотношения, для исполнения обязательств из ранее совершенной сделки*(5). В свою очередь, Б.Л. Хаскельберг высказал мнение относительно юридической сущности передачи вещи: "Передача как двустороннее волеизъявление есть договор"*(6).

Таким образом, отношения по снабжению потребителей энергией регулируются посредством заключения двух договоров: основного (купля-продажа, теплоснабжение, поставка и т.д.) и вспомогательного (договор оказания услуг по передаче энергии), причем последний направлен на совершение первого и имеет выраженный производный характер. Существенным признаком вспомогательного договора является то, что он не приводит к достижению конечных хозяйственных (экономических) целей сторон, а выступает только необходимым условием для реализации основного договора.

Подводя итог, хотелось бы отметить: на профессиональных участников рынка тепловой энергии (теплоснабжающую, теплосетевую организации) должна возлагаться обязанность по надежному и бесперебойному снабжению потребителей энергией вне зависимости от наличия в системе теплоснабжения бесхозяйных тепловых сетей. Сходные отношения, возникающие на рынках электрической и тепловой энергии, должны регламентироваться аналогичным образом. Неоправданные различия в правовом регулировании недопустимы. И, как следствие, законодатель, будучи последовательным, должен урегулировать сходные общественные отношения аналогичными или тождественными юридическими средствами.

Библиография

Гражданское право: учебник. Ч. 2. - М., 1938.

Свирков С.А. Основные проблемы гражданско-правового регулирования оборота энергии. - М: Статут, 2013.

Флейшиц Е.А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. - М., 1951.

Хаскельберг Б.Л. Об основании и моменте перехода права собственности на движимые вещи по договору // Правоведение. 2000. N 3.

С.В. Матиящук,

доктор юридических наук, доцент

"Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Свирков С.А. Основные проблемы гражданско-правового регулирования оборота энергии. - М: Статут, 2013. С. 442.

*(2) Постановление ФАС Центрального округа от 27 августа 2012 г. по делу N А62-5189/2011.

*(3) Постановление ФАС Северо-западного округа от 15 сентября 2010 г. по делу N А21-1250/2008.

*(4) Гражданское право: учебник. Ч. 2. - М., 1938. С. 280, 281.

*(5) Флейшиц Е.А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. - М., 1951. С. 216.

*(6) Хаскельберг Б.Л. Об основании и моменте перехода права собственности на движимые вещи по договору // Правоведение. 2000. N 3. С. 126.