Защита интересов землепользователей (А. Калинкин, "Новая адвокатская газета", N 17, сентябрь 2013 г.)

Защита интересов землепользователей

Анализ судебной и правоприменительной практики, касающейся результатов государственной кадастровой оценки.

Вопросы оспаривания результатов государственной кадастровой оценки в последнее время привлекают значительное внимание юристов, занимающихся земельными спорами. В результате изменения подходов законодателя и ВАС РФ был предложен эффективный механизм защиты интересов землепользователей, не согласных с определенной кадастровой стоимостью участка.

Принятие Федерального закона от 22 июля 2010 г. N 167-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также постановления Президиума ВАС РФ от 28 июня 2011 г. N 913/11 (далее - постановление Президиума) привело к тому, что правоприменительная практика вышла на новый виток развития и во многом начала формироваться заново.

Однако ни Закон об оценке, ни постановление Президиума не смогли дать ответы на все вопросы, которые могут возникнуть у суда при рассмотрении дела об оспаривании кадастровой стоимости. Судебная и правоприменительная практика выявила ряд проблем в этой сфере.

Спор о дате вступления в силу актов, утверждающих результаты кадастровой оценки

Размер кадастровой стоимости земельных участков определяется по итогам государственной кадастровой оценки. После ее проведения составляется отчет об определении кадастровой стоимости, который при соблюдении требований Закона об оценке утверждается актом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ.

Как показала практика проведения оценки в разных регионах, этот акт, как правило, вступает в силу не точно 1 января, а позже начала налогового периода по земельному налогу. Возникновение таких временных разрывов поставило перед судами вопрос, по каким правилам вступает в силу акт об утверждении результатов кадастровой оценки, которая является налоговой базой для исчисления налога на землю.

Согласно п. 2 ст. 390 НК РФ кадастровая стоимость земельного участка определяется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации. При этом ни ст. 66 ЗК РФ, ни Закон об оценке не предусматривают специальных правил о порядке вступления в силу акта об утверждении результатов кадастровой оценки, которые бы учитывали значение кадастровой стоимости для налоговой обязанности правообладателей земельных участков.

Опираясь на перечисленные положения закона, можно сделать вывод о том, что налоговая обязанность может быть увеличена в течение налогового периода, если кадастровая оценка проведена и ее результаты утверждены в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Вместе с тем НК РФ в ст. 5 устанавливает, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Это общая гарантия для всех налогоплательщиков, которая должна учитываться и при определении размера земельного налога.

Оценивая названные нормы права, ФАС Западно-Сибирского округа пришел к выводу, что по прямому указанию НК РФ порядок определения кадастровой стоимости земельного участка относится к земельному законодательству РФ (постановление от 25 апреля 2012 г. по делу N А46-16055/2010). Это, по мнению суда, означает, что на плательщиков земельного налога не распространяется гарантия, предусмотренная п. 1 ст. 5 НК РФ. С таким подходом согласился и ВАС РФ (определение от 9 августа 2012 г. N ВАС-10496/12), что заставило налогоплательщика обратиться с жалобой в КС РФ, который признал толкование НК РФ, данное арбитражными судами, не соответствующим Конституции РФ.

КС РФ совершенно справедливо отметил, что конституционные гарантии прав граждан и их объединений как налогоплательщиков предполагают особый порядок вступления в силу всех нормативных правовых актов, которыми на них возлагается обязанность платить соответствующие налоги и сборы. Причем особый порядок вступления в силу должен распространяться и на акты, которые не отнесены к налоговому законодательству, однако если законодатель допускает их использование для целей налогообложения, это должно происходить в той их части, в какой они влияют на содержание налоговой обязанности (постановление от 2 июля 2013 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 5 и статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Омскшина").

По мнению КС РФ, положения п. 1 ст. 5 и ст. 391 НК РФ не противоречат Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу предполагают, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении кадастровой стоимости земельных участков в той части, в какой они порождают правовые последствия для граждан и их объединений как налогоплательщиков, действуют во времени в том порядке, который определен в НК РФ для вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, т.е. не ранее начала следующего налогового периода (применительно к земельному налогу налоговый период составляет 1 год).

Позиция, выработанная КС РФ, безусловно, заслуживает поддержки. Такой подход к толкованию НК РФ позволит правообладателям земельных участков эффективно защищать свои интересы в спорах с налоговыми органами.

Вопрос о возможности установления кадастровой стоимости в размере рыночной на прошлую дату и возврата излишне уплаченных сумм земельного налога

Землепользователи зачастую обращаются с исками об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной по прошествии одного или нескольких налоговых периодов с момента утверждения результатов государственной кадастровой оценки.

Закон об оценке предусматривает, что в случае оспаривания результатов определения кадастровой стоимости рыночная стоимость объекта недвижимости должна быть установлена на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость (абз. 2 ст. 24.19). При этом законодательство не содержит правил о моменте, с которого кадастровая стоимость устанавливается в размере рыночной на основании решения суда. С учетом формулировок Закона об оценке логично было бы устанавливать "новую" кадастровую стоимость с момента, когда были утверждены результаты кадастровой оценки.

Судебная практика по данному вопросу противоречива. На сторону истцов, которые просили установить кадастровую стоимость в размере рыночной на прошлую дату, встали, в частности, ФАС Северо-Западного округа (постановление от 10 декабря 2012 г. по делу N А13-16637/2011) и Пятнадцатый апелляционный арбитражный суд (постановление от 19 марта 2013 г. по делу N А53-29420/2012). Позицию о том, что решение суда действует только на будущее время, поддержали, например, ФАС Центрального округа (постановление от 26 сентября 2012 г. по делу N А54-4343/2011) и ФАС Уральского округа (постановление от 25 февраля 2013 г. по делу N А76-12678/2012).

При этом, если допустимо ретроспективное действие судебного решения, остается неясным, может ли кадастровая стоимость быть установлена на произвольную дату в зависимости от выбора истца при подаче иска.

В связи с возникшей неопределенностью коллегией судей на рассмотрение Президиума ВАС РФ (определение от 12 апреля 2013 г. N ВАС-10761/11) были вынесены два вопроса: 1) о надлежащей дате, на которую следует определять рыночную стоимость объекта недвижимости, при заявлении требования об определении кадастровой стоимости объекта в размере рыночной; 2) о надлежащей дате, на которую необходимо определять рыночную стоимость тех объектов недвижимости, сведения о которых не были внесены в кадастр на момент формирования перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке.

В настоящее время решение по данному делу Президиумом вынесено, но его полный текст, который должен содержать ответы на названные вопросы и устранить противоречия в судебной практике, еще не опубликован.

При внесении "новой" кадастровой стоимости в Государственный кадастр недвижимости (ГКН) на прошлую дату у землепользователя возникает закономерный интерес в возврате сумм излишне уплаченного земельного налога.

Возможность возврата излишне уплаченного налога подтверждается судебной практикой (постановление ФАС Поволжского округа от 22 марта 2013 г. по делу N А57-7719/2010).

Министерство финансов РФ, рассматривая этот вопрос (письмо от 10 апреля 2013 г. N 03-05-05-02/11854), отметило: "...если в результате судебного решения кадастровая стоимость земельного участка, утвержденная субъектом РФ и установленная на начало налогового периода, признается равной рыночной стоимости земельного участка, применение которой улучшает положение налогоплательщика, то ранее уплаченная сумма земельного налога подлежит перерасчету". При этом возврат осуществляется в порядке, установленном ст. 78 и 79 НК РФ (п. 4 ст. 397 НК РФ).

В соответствии с п. 7 ст. 78 НК РФ заявление о возврате излишне уплаченной суммы может быть подано в течение трех лет со дня ее уплаты. Это означает, что налогоплательщик имеет возможность требовать перерасчета платежей за три года, предшествующих году вынесения решения об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной.

На разрешение вопроса о возможности возврата уплаченного налога в дальнейшем существенно повлияет позиция Президиума ВАС РФ по делу N ВАС-10761/11, которая определит, на какую дату следует устанавливать рыночную стоимость объекта недвижимости при заявлении соответствующего иска. Если ВАС РФ в итоговом тексте постановления поддержит возможность установления кадастровой стоимости на прошлую дату, то с учетом позиции административных органов проблем у налогоплательщиков с возвратом излишне уплаченных налогов быть не должно.

Право на удовлетворение иска у арендатора земельного участка

Отдельно хотелось бы сказать об особенностях складывающейся судебной практики об оспаривании кадастровой стоимости арендаторами, которые планируют выкупить участок.

Интерес собственников земельных участков в установлении кадастровой стоимости в размере рыночной очевиден, поскольку они являются плательщиками земельного налога (ст. 388 НК РФ). Однако значение результатов кадастровой оценки для иных землепользователей этим не исчерпывается. Величина кадастровой стоимости участка может влиять на размер арендной платы и цену выкупа земельного участка.

В ситуации, когда арендная плата определяется в зависимости от кадастровой стоимости, окружные суды, оценивая наличие заинтересованности у истцов, встали на сторону арендаторов.

Так, ФАС Поволжского округа согласился с выводами нижестоящих судов о том, что несоответствие внесенной в ГКН кадастровой стоимости спорного земельного участка является нарушением прав предпринимателя как арендатора и плательщика арендной платы, которая рассчитывается, исходя в том числе из кадастровой стоимости земельного участка (постановление от 17 декабря 2012 г. по делу N А72-9976/2010). Суд также отметил, что "права предпринимателя <...> могут быть защищены лишь посредством внесения изменений в государственный кадастр недвижимости сведений о кадастровой стоимости спорного земельного участка".

ФАС Уральского округа указал, что "наличие у истца права аренды на земельный участок, арендная плата за пользование которым определяется с учетом его кадастровой стоимости, является достаточным основанием для реализации предоставленного ему законом права на пересмотр кадастровой стоимости и, соответственно, для реализации права на проведение оценки стоимости соответствующих объектов" (постановление от 9 июня 2012 г. по делу N А60-11824/2011).

Рассматривая ситуацию, когда величина кадастровой стоимости влияет только на цену выкупа участка, нужно указать на тенденцию, которая сложилась в Арбитражном суде Санкт-Петербурга и Ленинградской области, отрицающем право арендатора на удовлетворение иска в связи с отсутствием у него заинтересованности (решения от 18 июня 2013 г. по делу N А56-25386/2013, от 11 июля 2013 г. по делу N А56-9076/2013, от 14 июня 2013 г. по делу N А56-17335/2013).

В решениях по таким спорам суд указывает, что требование об установлении кадастровой стоимости земельного участка может быть рассмотрено одновременно с требованием об установлении цены выкупаемого земельного участка в случае возникновения преддоговорного спора о цене данного участка. Установление цены по договору купли-продажи спорного земельного участка не является предметом судебного спора по иску об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной.

С таким выводом суда сложно согласиться. Во-первых, интерес у истца, подлежащий судебной защите, присутствует, поскольку решение по делу прямо влияет на содержание его права на выкуп земельного участка. Такой эффект судебного решения означает наличие у арендатора заинтересованности.

Во-вторых, подход, предложенный судом, не отвечает принципам процессуальной экономии и нарушает баланс частных и публичных интересов. В результате оспаривания стоимости выкупа по договору купли-продажи участка суд примет решение, которое не будет основанием для изменения ГКН. В таких условиях арендатор, выкупивший земельный участок по справедливой цене, будет вынужден обращаться в суд заново, поскольку земельный налог будет определяться по "старой" кадастровой стоимости.

Вместе с тем, если суды, рассматривая преддоговорные споры, в резолютивной части станут указывать на обязанность уполномоченного органа изменить запись в ГКН, такое решение будет основанием для изменения кадастровой стоимости, даже если арендатор впоследствии откажется от заключения договора купли-продажи. Получится, что арендатор, подавший заявку на приобретение участка, может обратиться в суд и на основании его решения изменить ГКН без приобретения участка впоследствии. Такая практика приведет к тому, что позицию суда о наличии заинтересованности только в преддоговорном споре будет легко обойти.

Важным, на мой взгляд, является и то, что установление кадастровой стоимости земельного участка в размере рыночной вряд ли может ущемлять интересы публичного собственника.

Хочется надеяться на пересмотр вышестоящими судами этой позиции. Часть дел, по которым истцам-арендаторам было отказано в иске в связи с отсутствием заинтересованности, сегодня находится на рассмотрении в суде апелляционной инстанции, так что шансы на изменение подхода еще есть.

А. Калинкин,

помощник юриста практики по недвижимости и

инвестициям "Качкин и Партнеры"

"Новая адвокатская газета", N 17, сентябрь 2013 г.