Приложение N 1. Анализ реализации основных задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах"

Приложение N 1
к Заключению Счетной палаты РФ
на проект федерального закона
"О федеральном бюджете на 2014 год
и на плановый период 2015 и 2016 годов"

Анализ реализации основных задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах"

N п\п	Задачи, определенные Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах	Реализация задач, определенных Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах
ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ НА НОВЫЙ БЮДЖЕТНЫЙ ЦИКЛ
1	Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства и выполнении задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов будет формироваться в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов. В связи с этим необходимо разработать алгоритмы использования различных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита. Предлагаю Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок завершить разработку бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года и, в случае необходимости, внести изменения в долгосрочный прогноз социально-экономического развития. При этом параметры прогноза социально-экономического развития и проекта федерального бюджета на 3-летний период должны быть составной частью соответствующих прогнозов на долгосрочную перспективу. Их необходимо рассматривать одновременно. Недопустимо, когда показатели прогноза социально-экономического развития на три года и на период до 2030 года являются несопоставимыми. Стратегия должна содержать четкие ориентиры по ресурсному обеспечению государственных программ и оценку рисков бюджетной разбалансированности в различных прогнозных сценариях, а также рекомендуемый алгоритм действий при их реализации.  В дальнейшем необходимо внести соответствующие поправки в законодательство, а Правительству Российской Федерации - установить на постоянной основе порядок разработки долгосрочного прогноза социально-экономического развития и долгосрочной бюджетной стратегии.	Меры принимаются не в полном объеме. При снижении доходов бюджетной системы с 35,7% ВВП в 2013 году до 35,6% ВВП в 2016 году, в том числе доходов федерального бюджета, соответственно, с 19,1% ВВП до 18,3% ВВП, дефицит бюджетной системы снижается с 1,2% ВВП в 2013 году до 0,3% ВВП в 2016 году, в т.ч. дефицит федерального бюджета, соответственно, с 0,8% ВВП до 0,6% ВВП. Федеральный бюджет на 2014 - 2016 годы сформирован с учетом "бюджетных правил" в части использования нефтегазовых доходов, формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, определения общего объема расходов. Объем Резервного фонда на конец 2013 года составит 2 806,9 млрд. рублей, или 4,2% ВВП, а на конец 2016 года - 3 710,1 млрд. рублей, или 4,3% ВВП, объем Фонда национального благосостояния - 2 858,5 млрд. рублей (4,2% ВВП) и 2 990,4 млрд. рублей (3,4% ВВП), соответственно. Вместе с тем бюджетная система Российской Федерации продолжает находиться в высокой степени зависимости от ситуации на мировых сырьевых рынках. Согласно пояснительной записке к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - пояснительная записка), доля нефтегазовых доходов федерального бюджета остается высокой (8,9% ВВП в 2014 году, 8,6% ВВП - в 2015 году, 7,9% ВВП в 2016 году). Сохраняется значительный ненефтегазовый дефицит федерального бюджета, составляющий в 2014 году - 9,4% ВВП, в 2015 году - 9,6% ВВП, а в 2016 году - 8,4% ВВП. Несмотря на снижение дефицита бюджетной системы, в том числе дефицита федерального бюджета, по отношению к ВВП в 2016 году по сравнению с 2013 годом, сохраняются риски в части обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы. Сравнительный анализ материалов к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" по 2014 и 2015 годам показал, что федеральный бюджет формируется в условиях сокращения доходов по сравнению с ранее прогнозируемыми объемами по ряду основных налогов, в том числе по налогу на прибыль организаций, НДС и акцизам. При этом существуют риски недоисполнения доходов федерального бюджета в прогнозируемых размерах и, соответственно, увеличения бюджетного дефицита, связанные с более низкими мировыми ценами на нефть, нефтепродукты и природный газ, а также более низким номинальным значением ВВП, недостижением прогнозируемых объемов экспорта товаров. Вместе с тем в материалах к проекту федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов не приведены алгоритмы использования различных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита. Необходимо отметить, что задача разработки и утверждения долгосрочной бюджетной стратегии была поставлена в бюджетных посланиях от 23 июня 2008 года о бюджетной политике в 2009 - 2011 годах, от 29 июня 2011 года о бюджетной политике в 2012 - 2014 годах, от 28 июня 2012 года о бюджетной политике в 2013-2015 годах, а также предусматривалась Планом мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. По состоянию на 1 октября 2013 года долгосрочная бюджетная стратегия не утверждена. Согласно приложению N 1 к пояснительной записке (далее - приложение N1), проект бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, подготовленный Минфином России, направлен в Правительство Российской Федерации 27 августа 2013 года. Сопоставительный анализ представленного прогноза социально-экономического развития в материалах к проекту бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов и прогноза социально-экономического развития на период до 2030 года выявил, что представленный прогноз не соответствует ни одному из сценариев, предложенных в прогнозе социально-экономического развития на период до 2030 года, что существенно затрудняет достижение уровня социально-экономического развития страны в 2030 году, предусмотренного долгосрочным прогнозом по ряду важнейших макроэкономических показателей (ВВП, инвестиции в основной капитал, промышленное производство, оборот розничной торговли). Это свидетельствует о необходимости корректировки прогноза социально-экономического развития на период до 2030 года и разработки комплекса системных мер, обеспечивающих выход российской экономики на траекторию, позволяющую достичь уровня социально-экономического развития, предусмотренного в основных документах государственного стратегического планирования и в полной мере обеспечить реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
2	Оптимизация структуры расходов федерального бюджета. Исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов федерального бюджета требует выявления резервов и перераспределения в пользу приоритетных направлений и проектов, прежде всего обеспечивающих решение поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. задач и создающих условия для экономического роста. Основными резервами в настоящее время являются: обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы с поэтапным сокращением дотаций Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета при условии последовательного повышения уровня жизни пенсионеров; активное использование механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач, а также вложение средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений в инвестиционные проекты, прежде всего инфраструктурные, на возвратной основе; с учетом готовности предприятий оборонного комплекса к выполнению государственных контрактов возможное продление сроков реализации отдельных направлений Государственной программы вооружения на 2011-2020 годы; повышение адресности социальной поддержки граждан; для достижения максимального социального эффекта оказание такой поддержки из бюджетов всех уровней должно основываться на критерии нуждаемости граждан; проведение структурных реформ в социальной сфере; повышение эффективности бюджетных расходов в целом, в том числе за счет оптимизации государственных закупок, бюджетной сети и численности государственных служащих. При этом темпы наращивания расходов по приоритетным направлениям должны быть увязаны со структурными изменениями в соответствующих сферах, зафиксированными в планах таких преобразований. Прошу Правительство Российской Федерации представить конкретные предложения по указанным вопросам.	Меры принимаются не в полном объеме. При формировании проекта федерального бюджета на 2014 - 2016 годы реализован ряд мер по оптимизации сложившейся структуры бюджетных расходов. Согласно приложению N 1, был учтен ряд мер, направленных на сокращение трансферта на обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда: постепенное повышение базы для начисления страховых взносов со 160% до 230% номинально начисленной среднемесячной заработной платы; изменение порядка индексации трудовых пенсий; уточнение требований к минимальному страховому стажу (с 5 до 15 лет); отмена корректировки размера страховой пенсии работающим пенсионерам с 1 августа; стимулирование более поздних назначений трудовых пенсий. Сокращение трансферта на обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с реализацией вышеуказанных мер обеспечивается в условиях ежегодного повышения размера трудовых пенсий не ниже уровня роста цен. В целях развития частно-государственного партнерства 13 марта 2013 года Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу проект федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", который был принят в первом чтении Государственной Думой 26 апреля 2013 года. Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам выплат за счет средств пенсионных накоплений", Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков", а также изменениями в ряд актов Правительства Российской Федерации были либерализованы ограничения на инвестирование средств пенсионных накоплений. Согласно приложению N 1, при формировании проекта федерального бюджета, исходя из состояния производственного и технологического потенциала, а также реальных возможностей организаций оборонно-промышленного комплекса по обеспечению выполнения Государственной программы вооружения на 2011-2020, предусмотрен перенос реализации отдельных заданий программы на период после 2016 года. В рамках реализации мероприятия по ликвидации бедности среди пенсионеров с самым низким уровнем доходов осуществляется федеральная социальная доплата, устанавливаемая к пенсии в случае, если ее размер не обеспечивает пенсионеру прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации, но не выше установленного прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, и региональная социальная доплата - в целях адресного доведения размера пенсии неработающим пенсионерам в совокупности с иными мерами социальной поддержки до величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации, превышающего среднероссийский уровень прожиточного минимума. В субъектах Российской Федерации расширяются масштабы применения технологии социальных контактов при оказании государственной социальной помощи семьям с детьми, с целью повышения их доходов. Расчет бюджетных ассигнований для осуществления социальных пособий и выплат носит персонифицированный характер, выплаты имеют фиксированные размеры, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации. В 2013 году внесен в Государственную Думу и принят в первом чтении проект федерального закона "Об основах социального обслуживания населения", который направлен на развитие системы социального обслуживания населения в Российской Федерации, повышение его уровня, качества и эффективности. Законопроектом, в частности, определены условия предоставления социальных услуг на бесплатной и платной основе и категории граждан, которым социальные услуги предоставляются бесплатно и за плату. В сфере образования в 2013-2015 годах осуществляются структурные реформы, в том числе направленные на обеспечение вывода инфраструктуры школьного образования на базовый уровень условий образовательного процесса, отвечающих современным требованиям, эффективный контракт с педагогами общего и дошкольного образования, внедрение федеральных государственных образовательных стандартов дошкольного и основного общего образования, повышение качества управления образовательными организациями, завершение трансформации организаций начального профессионального и среднего профессионального образования в рамках реорганизационных процедур и посредством реализации программ развития региональных систем профессионального образования. Согласно приложению N 1, в сфере здравоохранения в 2014-2016 годах будет осуществлен поэтапный переход на финансовое обеспечение федеральных медицинских организаций через систему обязательного медицинского страхования. В 2014 году предполагается перевести в систему ОМС 50% организаций амбулаторной медицинской помощи и 65% стационарной медицинской помощи. С 2014 года вступает в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд". В соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации планом ведется подготовка необходимых для его реализации нормативных правовых актов, в том числе - предусматривающих введение в бюджетный процесс планов и планов-графиков осуществления закупок. В проекте федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов запланировано сокращение на 5% расходов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд. Острота проблемы эффективности использования бюджетных средств сохраняется. В 2014 году предусматривается увеличение расходов по сравнению с 2013 годом по ряду разделов, подразделов классификации расходов, ФЦП, а также главных распорядителей бюджетных средств при недостаточном уровне исполнения показателей сводной бюджетной росписи в 2012 году и в истекшем периоде 2013 года. Так, в 2014 году по сравнению с 2013 годом предусматривается увеличение расходов федерального бюджета по Минтруду России - в 2,9 раза (неисполнение сводной бюджетной росписи в 2012 году составило 1,9%), Ростуризму на 67,1% (6,2%), Минпромторгу России - на 58,9% (1,2%), Минэкономразвития России - на 25,9% (4,7%), Минприроды России - на 28% (3,9%), Росжелдору - на 22,1% (11,2%), Минкомсвязи России - на 21,6% (3,9%), Росавтодору - на 4,7% (10,6%), Минобороны России - на 2,8% (1,8%). С целью снижения рисков неисполнения расходов федерального бюджета в 2014 - 2016 годах требуется продолжить работу по повышению качества управления государственными финансами и эффективности использования бюджетных средств. Необходимо отметить, что программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года по состоянию на 1 октября не утверждена.
3	Развитие программно-целевых методов управления. Государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование. Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, бюджеты некоторых субъектов Российской Федерации будут сформированы в структуре государственных программ. В то же время конечная эффективность "программных" бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией. Часть государственных программ нуждаются в доработке. Прежде всего необходимо обеспечить взаимосвязь поставленных целей и бюджетных ограничений, их увязку с основными параметрами оказания государственных услуг, использование всего арсенала регулятивных инструментов, проработку планов структурных реформ. Этим же принципам должны соответствовать и другие программно-целевые инструменты, в частности "дорожные карты" изменений в социальной сфере, которые должны быть скоординированы по срокам реализации модернизационных мер, объемам финансирования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда. Государственные программы должны устанавливать общие требования к политике субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах, к определению механизмов взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Различные варианты достижения целей могут и должны рассматриваться на этапе подготовки государственных программ, но при утверждении программ должен быть выбран только один вариант - тот, который Правительство Российской Федерации считает обоснованным с точки зрения достижения поставленных целей и для реализации которого имеются необходимые ресурсы. В рамках подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов необходимо четко определить приоритеты, еще раз оценить содержание государственных программ, доработать при необходимости, предусмотреть объемы их финансирования в соответствии с реальными возможностями федерального бюджета и только после этого утвердить.	Меры принимаются не в полном объеме. Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса" сформирована законодательная основа для формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в структуре государственных (муниципальных) программ. Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов подготовлен с учетом утвержденного Правительством Российской Федерации перечня госпрограмм. Вместе с тем задача, поставленная в Бюджетном послании, по формированию бюджета на базе госпрограмм, в полном объеме и на необходимом качественном уровне не реализована. Имеются существенные недостатки в качестве разработки госпрограмм, включая их недостаточную взаимосвязь. Целевые показатели не в полной мере позволяют оценить степень реализации целей и задач. По отдельным госпрограммам отсутствует положительная динамика планируемых результатов при одновременном росте финансового обеспечения, недостаточен состав и уровень показателей, в том числе по сравнению с уже достигнутой лучшей мировой практикой. Отсутствие единых подходов к сбору и представлению информации о выполнении показателей, многовариантность методик их расчетов и способов получения данных может затруднить своевременный и качественный контроль хода реализации госпрограмм, степени достижения запланированных результатов, требует принятия дополнительных системных мер по совершенствованию статистического наблюдения для определения количественных характеристик результатов реализации госпрограмм. В большинстве госпрограмм не приведена оценка рисков, в том числе по вероятности наступления рисков, их влиянию на результаты реализации госпрограмм, возможности управления рисками, а также отсутствует комплекс мер по минимизации, прежде всего, наиболее существенных рисков и преодолению их последствий. Отсутствие в госпрограммах разделов, содержащих информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами, свидетельствует о преимущественно отраслевом, ведомственном подходе к формированию госпрограмм.
4	Принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы. Первоочередной задачей является принятие новой пенсионной формулы, которая должна обеспечивать не только поддержание покупательной способности пенсий, их дифференциацию в зависимости от стажа и заработка граждан, стимулирование граждан к более позднему выходу на пенсию, но и устойчивую тенденцию к уменьшению зависимости пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении приемлемой для бизнеса страховой нагрузки. При этом необходимо оставить базовый тариф страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на сегодняшнем уровне. Учитывая общественную значимость новой пенсионной формулы, ее обсуждение необходимо провести с максимально широким привлечением профессиональных союзов, работодателей, общественных организаций и экспертного сообщества. Пенсионная формула должна быть стабильной, понятной как работодателям, так и гражданам. В конце прошлого года было принято решение о том, что граждане в течение 2013 года могут самостоятельно определить, куда направлять 4 процента страховых взносов на обязательное пенсионное страхование - в распределительную составляющую пенсионной системы или в накопительную. Однако было бы несправедливо лишать граждан, только вступающих в правоотношения по пенсионному обеспечению, такого права. Считаю возможным предоставление гражданам, вступающим в правоотношения по пенсионному обеспечению, права выбора: направлять 4 процента страховых взносов в накопительную составляющую или в распределительную, но только после разработки Правительством Российской Федерации законодательства, которое в полной мере обеспечит создание работающей системы гарантирования пенсионных накоплений и его одобрения Федеральным Собранием Российской Федерации. Создавая Фонд национального благосостояния, мы продекларировали, что он предназначен в том числе для поддержания устойчивости пенсионной системы. Пришло время определить четкие параметры использования средств Фонда на эти цели: в каких случаях эти средства будут использованы и механизмы их использования. Необходимо повысить уровень прозрачности пенсионной системы. С 2014 года кассовое обслуживание исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, как и бюджетов других государственных внебюджетных фондов, должно осуществляться органами Федерального казначейства. Дальнейший перенос сроков недопустим.  Кроме того, прошу Правительство Российской Федерации определиться с целесообразностью передачи полномочий по администрированию социальных взносов (с сохранением их персонифицированного учета) Федеральной налоговой службе. В 2013 году Правительство Российской Федерации должно принять решения по этим вопросам, внести соответствующие изменения в Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации и начать ее реализацию.	Меры принимаются не в полном объеме. Правительством Российской Федерации одобрена пенсионная формула, нацеленная на выполнение пенсионных обязательств при обеспечении финансовой сбалансированности пенсионной системы и придание этой системе стимулирующего характера, создающего мотив к труду и продолжительному страховому стажу. По состоянию на 1 октября 2013 года параметры и механизмы использования средств Фонда национального благосостояния на цели поддержания устойчивости пенсионной системы не определены. С 2014 года кассовое обслуживание исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, как и бюджетов других государственных внебюджетных фондов, будет осуществляться органами Федерального казначейства. По состоянию на 1 октября 2013 года полномочия по администрированию социальных взносов Федеральной налоговой службе не переданы. В настоящее время проводится работа по разработке Государственной программы "Развитие пенсионной системы", включенной в состав перечня государственных программ, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р. Вместе с тем, по состоянию на 1 октября 2013 года Правительством Российской Федерации изменения в Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации не внесены. Федеральные законы "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" и "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем", направленные на снижение нагрузки на распределительную составляющую бюджета и усиление ответственности работодателей за пенсионное обеспечение льготных категорий граждан, не приняты.
5	Создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры. Правительству Российской Федерации необходимо уже в текущем году начать размещение средств Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств.  Речь идет о финансировании проектов на возвратной основе. В этом случае нужно определить долю участия Фонда, которая позволяет разделить риски реализации проекта с другими участниками. Процедура отбора таких проектов должна быть прозрачной, а проекты оцениваться по объективным критериям. Каждый из проектов должен проходить независимый технологический аудит и экспертизу с участием бизнес-сообщества. Следует сформировать банк инфраструктурных проектов, финансовая модель которых всесторонне проработана. При этом нужно максимально задействовать средства частных инвесторов, использовать механизмы государственно-частного партнерства, снять на законодательном уровне существующие сегодня для таких проектов ограничения, разработать методику их комплексной оценки и типовые соглашения, а также обеспечить действенный контроль за целевым использованием средств, в том числе с учетом опыта банковского сопровождения проектов.	Меры принимаются. Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, планируется инвестировать часть средств Фонда национального благосостояния (на возвратной основе) в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. До 450 млрд. рублей средств Фонда национального благосостояния будут направлены на реализацию проектов создания высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва - Казань и Центральной кольцевой автомобильной дороги, модернизации Транссибирской магистрали. Государственной управляющей компанией средствами пенсионных накоплений (Внешэкономбанком) принято решение об инвестировании в 2013 году средств пенсионных накоплений, путем приобретения облигаций в общем объеме 200 млрд. рублей ОАО "РЖД" и ОАО "ФСК ЕЭС", реализующих инфраструктурные проекты. С 2014 года предусматривается проведение публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием, осуществляемых в форме государственных капитальных вложений, с объемами капитального строительства свыше 8 млрд. рублей с 2014 года, и свыше 1,5 млрд. рублей с 2015 года. Как уже отмечалось, Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам выплат за счет средств пенсионных накоплений", Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков", а также изменениями в ряд актов Правительства Российской Федерации были либерализованы ограничения на инвестирование средств пенсионных накоплений. В целях повышения эффективности управления финансовыми активами Российской Федерации предусматривалось создание Российского финансового агентства. Соответствующий законопроект принят Государственной Думой в первом чтении в 2013 году. Минфином России, совместно с Минэкономразвития России рассматриваются альтернативные созданию Российского финансового агентства механизмы повышения эффективности управления средствами Фонда национального благосостояния и Резервного фонда.
6	Переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения. Для повышения доступности и качества оказания государственных услуг необходимо решить три задачи. Первая - законодательное закрепление порядка формирования единого базового перечня государственных (муниципальных) услуг в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура, и других. Учредители государственных и муниципальных учреждений на основе этих перечней будут разрабатывать государственные и муниципальные задания для подведомственных учреждений.  Вторая - создание единой методологии расчета нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги. Третья - включение основных параметров государственного задания в состав целевых показателей выполнения соответствующих государственных программ. Таким образом, будет создана единая правовая и методическая база для оказания государственных (муниципальных) услуг в увязке с целевыми показателями развития соответствующих отраслей, для оценки качества и доступности услуг, предоставляемых населению, оценки эффективности деятельности организаций, развития конкурентной среды при размещении государственных заданий на конкурсной основе, в том числе с привлечением негосударственных организаций. Необходимо снять барьеры и ограничения, препятствующие доступу негосударственных организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг. Одновременно нужно расширять практику финансирования государственных (муниципальных) услуг путем предоставления потребителям этих услуг сертификатов, образовательных кредитов и т.д. Остается актуальной задача по оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений. Необходимо реорганизовать учреждения, ориентированные на оказание преимущественно платных услуг, а также учреждения, деятельность которых не соответствует полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления. Высвобождаемые при этом средства должны оставаться в соответствующей отрасли и направляться на финансирование государственной программы развития этой отрасли и решение ее приоритетных задач.	Меры принимаются. Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" вводится норма о необходимости формирования государственных (муниципальных) заданий на основе ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, которые должны формироваться на основании базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, утверждаемых для всех публично-правовых образований федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Указанным федеральным законом вводится обязанность органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя государственного (муниципального) учреждения, при обосновании ассигнований на предоставление субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания утверждать нормативные затраты на оказание соответствующей государственной (муниципальной) услуги в соответствии с общими требованиями к определению данных нормативных затрат. Обязанность по утверждению общих требований возлагается на федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Согласно приложению N 1, по обозначенному выше принципу должны формироваться государственные (муниципальные) задания, начиная с заданий на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов). При этом Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией может быть принято решение о переносе срока начала реализации данных положений на более ранний период. Показатели государственных заданий включены в государственные программы Российской Федерации, в частности, в госпрограммы "Экономическое развитие и инновационная экономика", "Воспроизводство и использование природных ресурсов", "Энергоэффективность и развитие энергетики", "Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 годы и другие.
7	Развитие налоговой системы и повышение ее конкурентоспособности. Следует обеспечить стабильность налоговой системы. Дальнейшие изменения возможны только в крайнем случае в связи с требованиями современной экономики, новыми приоритетами экономической политики государства, в том числе в связи с необходимостью стимулирования развития новых производств, инвестиционной деятельности и повышения качества налогового администрирования. Уже сейчас подготовлены предложения, направленные на выравнивание условий налогообложения граждан при инвестициях в различные инструменты в целях развития финансового сектора, на создание стимулов для развития территорий Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, на поддержку разработки и освоения новых месторождений полезных ископаемых, включая шельфовые. Необходимы дальнейшее упрощение налогового учета и его сближение с бухгалтерским учетом, повышение качества налогового администрирования, реализация мер по противодействию уклонению от налогообложения, в том числе с использованием офшорных юрисдикций, а также завершение работы по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в части, касающейся налогообложения имущества (в первую очередь недвижимого) и повышения фискальной нагрузки на собственников престижного, дорогого имущества.	Меры принимаются не в полном объеме. Согласно основным направлениям налоговой политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, с 2013 года уточнен порядок восстановления в доходах суммы "амортизационной премии", учтенной в расходах организации при осуществлении инвестиций. В целях создания стимулов для обновления основных фондов и снижения нагрузки на налогоплательщиков внесены изменения в перечень объектов налогообложения налогом на имущество организаций, предусматривающие исключение из объекта налогообложения движимого имущества (машины, оборудование), принятого с 1 января 2013 года на учет в качестве основных средств. С 2013 года при осуществлении модернизации производства снижаются затраты налогоплательщиков, связанные с инвестициями в новое оборудование. На совершенствование налогового администрирования направлены изменения, внесенные Федеральным законом от 23.07.2013 N 248-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации". Принят федеральный закон, направленный на стимулирование добычи трудноизвлекаемой нефти, что позволит вовлечь в разработку запасы, не разрабатываемые в настоящее время вследствие высоких затрат. Также предусматривается дифференциация ставки налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от показателя проницаемости коллектора, степени выработанности месторождения, размера нефтенасыщенного пласта. Государственной Думой принят Федеральный закон "О внесении изменений в часть первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования деятельности по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации", вступающий в силу с 1 января 2014 года и расширяющий льготы при газодобыче на континентальном шельфе. Согласно приложению N 1, в целях упрощения налогового учета и его сближения с бухгалтерским учетом в Правительство Российской Федерации внесен 14 августа 2013 года проект федерального закона "О внесении изменений в главы 25 и 26.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в части упрощения налогового учета". Принят Федеральный закон от 28 июня 2013 г. N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям", предусматривающий меры, направленные на сокращение доли теневого сектора экономики. Согласно приложению N 1 в целях введения повышенного налогообложения дорогостоящих транспортных средств Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 214-ФЗ "О внесении изменений в статью 362 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" предусматривается повышенное налогообложение транспортным налогом легковых автомобилей стоимостью от 3 миллионов рублей с 1 января 2014 года. Вместе с тем, изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части регулирования налогообложения недвижимости не внесены. Введение в Российской Федерации налога на недвижимое имущество для физических лиц предполагается путем принятия федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" с учетом поправок к проекту указанного закона, внесенных Минфином России в Правительство Российской Федерации в начале 2013 года. Вопрос налогообложения объектов роскоши рассматривается в рамках планируемого к введению налога на недвижимое имущество.
8	Межбюджетные отношения. Очередной финансовый год станет важным этапом формирования и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации. Начиная с 2014 года во всех регионах станет обязательным принятие бюджетов на три года. В условиях, когда на регионы возлагается значительная ответственность за реализацию мер социального характера, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., должны быть исключены риски несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в результате изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, с 1 января 2014 г. с местного на региональный уровень передаются вопросы, связанные с финансированием дошкольного образования. Требуется оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Расходы субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками. При этом все принимаемые решения должны быть просчитаны и финансово обеспечены. Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств. В предыдущие годы неоднократно обсуждался вопрос о необходимости укрупнения субсидий, однако работа в этом направлении слишком затянулась (в 2013 году все еще предоставляется около 90 субсидий). Правительству необходимо активизировать эту деятельность и уже с 2014 года предоставлять субсидии в консолидированной форме. При этом следует перейти к преимущественному распределению субсидий на основании федерального закона о федеральном бюджете, а не на основании актов Правительства Российской Федерации или тем более отдельных министерств (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе). Регионы должны достоверно знать объемы трансфертов федерального бюджета на три года. Необходим более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. Также субъектам Российской Федерации крайне важна методическая помощь, в том числе в части, касающейся реализации отраслевой политики и управления региональными финансами.	Меры принимаются не в полном объеме. Требование об обязательном формировании бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период закреплено Федеральным законом Российской Федерации от 3 декабря 2012 г. N 244-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Для обеспечения реализации мероприятий, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., в проекте федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов дополнительно предоставляются дотации на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации на 2014 и 2015 годы в объеме 120,0 и 130,0 млрд. рублей соответственно и на 2016 год - 150,0 млрд. рублей. В связи с передачей с местного на региональный уровень полномочий в сфере дошкольного образования с 2014 года норматив зачисления доходов от налога на доходы физических лиц, поступающего в бюджеты субъектов Российской Федерации, Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" увеличен с 1 января 2014 года с 80% до 85%. Одновременно с 20% до 15% сокращен размер норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, передаваемых в местные бюджеты из бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках межбюджетного регулирования. Вместе с тем, проблема рисков несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации сохраняет актуальность. Финансовое положение большинства субъектов Российской Федерации остается сложным. В 2012 году консолидированные бюджеты 67 субъектов Российской Федерации были исполнены с дефицитом (в 2011 году - 57), по итогам за январь-июнь 2013 года исполнены с дефицитом консолидированные бюджеты 56 субъектов Российской Федерации. Государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился в 2012 году на 15,3% и составил на конец 2012 года 1351,4 млрд. рублей (по состоянию на 1 августа 2013 года - 1 352,9 млрд. рублей). В 2012 году государственный долг у более трети регионов превысил 50% объема доходов региональных бюджетов без учета безвозмездных поступлений (на 1 августа 2013 года - у 25 регионов). В структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации значительная доля приходится на кредиты, полученные региональными бюджетами от кредитных, иностранных и международных финансовых организаций, что может отрицательно повлиять на устойчивость не только бюджетной, но и банковской системы Российской Федерации. Несмотря на значительный объем финансовой помощи из федерального бюджета, в ряде субъектов Российской Федерации сохраняется высокий уровень дотационности, не выполняются обязательства по социально-экономическому развитию территорий. На 2014 год общее количество межбюджетных субсидий сокращается лишь на 11 субсидий (с 93 в 2013 году до 82 в 2014 году), их консолидация предусматривается в рамках только 2 госпрограмм - "Развитие здравоохранения" и "Доступная среда" на 2011-2015 годы. Количество распределенных в приложении 34 к законопроекту межбюджетных субсидий в 2014 году составит лишь 10 из 82, или 12,2%. В целом объем распределенных законопроектом субсидий на 2014 год составит 10% общего объема субсидий. На 2015 год распределены объемы только по 2 субсидиям (2,3% объема субсидий), на 2016 год - 1 и 2,6% соответственно. В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" предусматривается установление требования об утверждении распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на 2014 год (за исключением субсидий, распределяемых приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов) Правительством Российской Федерации до 1 апреля 2014 года. В общем объеме межбюджетных трансфертов доля, распределенная между бюджетами субъектов Российской Федерации в приложениях к законопроекту, в 2014 году составит 70,8% (в 2013 году - 53,6%), в 2015 году - 53,2%, и в 2016 году - 53,4%. Согласно приложению N 1, Минфином России регулярно проводится мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе уровня долговой нагрузки, на основании отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, осуществляется мониторинг и оценка качества управления региональными финансами, которые направлены на внедрение передовых технологий управления бюджетным процессом на региональном уровне, повышение эффективности исполнения бюджетов.
9	Повышение прозрачности бюджетов и бюджетного процесса. Граждане и бизнес должны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги. Это требует высокого уровня прозрачности бюджета и бюджетного процесса. В этих целях необходимо продолжить формирование интегрированной информационной системы "Электронный бюджет", в том числе ввести в эксплуатацию единый портал бюджетной системы, на котором будет размещаться систематизированная актуальная информация о формировании и исполнении всех бюджетов - от федерального до поселенческих, а также начать внедрение международных стандартов финансовой отчетности общественного сектора. С 2013 года на всех уровнях управления следует регулярно публиковать (размещать в сети Интернет) брошюру "Бюджет для граждан". Это даст возможность в доступной форме информировать население  о соответствующих бюджетах, планируемых и достигнутых результатах использования бюджетных средств. Публикуемая в открытых источниках информация позволит гражданам составить представление о направлениях расходования бюджетных средств и сделать выводы об эффективности расходов и целевом использовании средств. Для выявления дополнительных резервов повышения эффективности федерального бюджета предлагаю провести экспертное обсуждение его проекта. В 2014-2015 годах должен быть завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования. Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.	Меры принимаются. Согласно приложению N 1, проводится работа по подготовке и опубликованию "Бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для граждан", с обсуждением проекта этого документа совместно с экспертным сообществом. Одновременно Правительством Российской Федерации руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено обеспечить регулярную публикацию (размещение в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет") брошюры (информационного ресурса) "Бюджет для граждан". В целях обеспечения реализации этого поручения Минфином России, Минрегионразвития России, Минэкономразвития России утверждены Методические рекомендации по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме. В соответствии с Концепцией создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" и подпрограммой "Создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" Государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами", Минфином России совместно с Федеральным казначейством и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти реализуются мероприятия по созданию и развитию системы "Электронный бюджет". Согласно основным направлениям бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, проект федерального бюджета на 2014-2016 годы впервые формируется, а начиная с 2014 года будет исполняться с использованием элементов интегрированной информационной системы "Электронный бюджет", завершение создания которой планируется к 2016 году. В целом принятые Правительством Российской Федерации меры позволили реализовать начальный этап перехода к формированию федерального бюджета с использованием программного формата. Вместе с тем полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленные цели и решать стратегические задачи социально-экономического развития, пока не сформировалась. Не завершено формирование правовой базы государственного стратегического планирования. Федеральный закон "О государственном стратегическом планировании" принят только в первом чтении, Концепция - 2020 требует значительных уточнений. Как уже отмечалось, долгосрочная бюджетная стратегия, а также Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года по состоянию на 1 октября 2013 года не утверждены. Для усиления соответствия госпрограмм государственной социально-экономической политике, Правительству Российской Федерации целесообразно завершить формирование системы государственного стратегического планирования, определить перечень ключевых целей и задач, требующих поэтапного решения, в отдельном документе, разработанном на долгосрочную перспективу, что позволит сформировать скоординированный и взаимоувязанный по целям, задачам и срокам полноценный комплекс госпрограмм и обеспечить консолидацию финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития страны.