Современное состояние законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве и перспективы его развития (А.О. Парфенчиков, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 5, май 2013 г.)

Современное состояние законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве и перспективы его развития

В ноябре 2012 г. российское законодательство и правоприменительная деятельность переступили 15-летний порог функционирования принципиально новой национальной системы принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц.

Принятые 21 июля 1997 г. федеральные законы "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" создали правовую основу деятельности органа принудительного исполнения - Службы судебных приставов, организационно и во многом процессуально независимой от судебной власти. Новая категория должностных лиц - судебные приставы получили достаточно широкие полномочия в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных и иных юрисдикционных актов.

Значительно обновленное законодательство об исполнительном производстве ввело новые правила, регламентирующие возбуждение исполнительного производства, определяющие правовые последствия требований, предъявляемых к исполнительному документу. Впервые в законе закреплено общее правило о сроках совершения исполнительных действий, о последствиях прекращения исполнительного производства, введена новая глава, определяющая лиц, участвующих в исполнительном производстве, и их правовое положение, регламентированы основания применения мер исполнительного производства, закреплены и многие другие новые институты и правовые нормы, значительно укрепляющие права сторон в исполнительном производстве*(1).

Десятилетняя правоприменительная практика, а также существенные изменения, произошедшие в целом в российском законодательстве, продиктовали необходимость достаточно серьезного обновления нормативной правовой базы, регулирующей вопросы принудительного исполнения актов судов, иных органов и должностных лиц, чем и была вызвана работа по подготовке и принятию в октябре 2007 г. новой редакции Федерального закона "Об исполнительном производстве", а также по внесению изменений в Гражданский кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, федеральные законы "О судебных приставах", "О несостоятельности (банкротстве)", "О банках и банковской деятельности" и др.

Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(2) (далее - Закон об исполнительном производстве) впервые в российском законодательстве закрепил задачи и принципы исполнительного производства, выделил две важнейшие категории принудительного исполнения - "исполнительные действия" и "меры принудительного исполнения", что во многом определило подходы к дальнейшему развитию правоотношений в сфере исполнения судебных и иных актов, построению системы реализации актов судов и иных органов с применением мер принуждения со стороны государства, введению механизмов, которые позволяли бы сделать исполнительное производство максимально быстрым и эффективным инструментарием, в первую очередь восстановления права на судебную защиту.

В развитие Закона "Об исполнительном производстве" от 1997 г., а также с учетом сформировавшейся за десять лет правоприменительной практики судов и службы судебных приставов новая редакция Закона об исполнительном производстве еще более расширила полномочия судебных приставов-исполнителей, что главным образом было направлено на освобождение судов от рассмотрения ряда вопросов, которые возникают в исполнительном производстве (в частности, вопросы, связанные с приостановлением, прекращением и окончанием исполнительного производства по бесспорным основаниям, не требующим судебной оценки).

Вместе с тем у судебных приставов-исполнителей с принятием новой редакции Закона об исполнительном производстве появились и новые серьезные полномочия. Так, законодательные новеллы 2007 г. позволили судебным приставам-исполнителям обращаться в регистрирующий орган для принудительной регистрации права собственности на имущество должника, устанавливать временные ограничения на выезд должника за пределы Российской Федерации и др.

Закон об исполнительном производстве по-новому урегулировал и процедурные вопросы, связанные непосредственно с обращением взыскания на имущество должника. Это вопросы списания денежных средств с банковских счетов должника, оценки имущества должника, продажи имущества должника с возможностью снижать цену в случае его нереализации, а также особенности обращения взыскания на отдельные виды имущества должника, такие как денежные средства и ценные бумаги профессионального участника рынка ценных бумаг и его клиентов, имущественные права, дебиторская задолженность, заложенное имущество.

Важно отметить, что Законом об исполнительном производстве были усовершенствованы и положения, касающиеся прав и обязанностей сторон исполнительного производства. В частности, взыскатели получили право непосредственно (минуя службу судебных приставов) направлять исполнительные документы для исполнения в банки и иные кредитные организации, а также в организации и иным лицам, выплачивающим должнику заработную плату, пенсию, стипендию и иные периодические платежи, ходатайствовать о применении к должнику (в том числе до истечения срока для добровольного исполнения) такой меры, как временное ограничение его права на выезд за пределы Российской Федерации. Кроме того, с учетом позиции Конституционного Суда РФ законодатель определил первоочередное удовлетворение требований взыскателя по исполнительному производству при недостаточности взысканных с должника денежных средств*(3).

Совершенно новым институтом, введенным Законом об исполнительном производстве с 1 февраля 2008 г., стал институт административного обжалования действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов в рамках исполнительного производства. На законодательном уровне впервые было закреплено право всех заинтересованных лиц в процессуально установленном порядке обжаловать постановления судебного пристава-исполнителя и других должностных лиц службы судебных приставов, их действия (бездействие) по исполнению исполнительного документа в порядке подчиненности.

При этом Закон об исполнительном производстве предоставил право выбора обращения с соответствующим заявлением в суд или с жалобой к вышестоящему должностному лицу службы судебных приставов. Целью данного нововведения являлось создание дополнительных механизмов защиты прав лиц, нарушенных в процессе принудительного исполнения судебных и иных актов, путем оперативного реагирования вышестоящими должностными лицами службы судебных приставов на нарушения, допущенные их подчиненными.

Экскурс развития законодательства об исполнительном производстве за последние пятнадцать лет представляется целесообразным продолжить новеллами нормативного правового регулирования вопросов принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов, состоявшимися в 2011-2012 гг.

Федеральными законами от 6 декабря 2011 г. N 410-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О судебных приставах"*(4) и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и от 3 декабря 2011 г. N 389-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" судебные приставы-исполнители с 1 января 2012 г. наделены новыми полномочиями по исполнению постановлений суда о принудительном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, а также по осуществлению розыска гражданина-должника по исполнительному производству и розыску ребенка по судебному решению об отобрании ребенка.

Данные функции ранее осуществлялись органами внутренних дел, а сегодня закон возлагает на сотрудников полиции только обязанность по оказанию содействия судебным приставам-исполнителям в ходе исполнительного производства, в том числе при осуществлении розыска должника, его имущества или розыска ребенка*(5).

В соответствии с внесенными в Закон об исполнительном производстве изменениями судебный пристав-исполнитель в рамках осуществления исполнительно-процессуального розыска в настоящее время вправе запрашивать сведения из банков данных оперативно-справочной, разыскной информации, обрабатывать необходимые для осуществления розыска персональные данные, в том числе сведения о лицах и об их имуществе, использовать на безвозмездной основе возможности средств массовой информации. Кроме того, для производства розыска должника-гражданина и розыска ребенка по заявлению взыскателя судебный пристав-исполнитель вправе использовать сведения, полученные в результате осуществления частной детективной (сыскной) деятельности.

Указанные изменения существенно сузили круг оснований для объявления судебным приставом-исполнителем розыска должника и его имущества, что было продиктовано необходимостью проведения разыскных мероприятий только в тех случаях, где организация такой деятельности судебного пристава-исполнителя оправдана достигаемым результатом, в том числе и в экономическом плане.

Оставляя неизменным подход к вопросу объявления в обязательном порядке розыска ребенка по судебным решениям об отобрании ребенка, а также розыска должников и их имущества по исполнительным документам, содержащим требования о защите интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, требования о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью или в связи со смертью кормильца, законодатель предусмотрел, что по исполнительным документам, содержащим другие требования, для объявления розыска должника и его имущества должны быть соблюдены следующие условия:

с заявлением об объявлении розыска должен обратиться взыскатель;

исполнение исполнительного документа неимущественного характера невозможно в отсутствие должника - для розыска должника;

исполнение исполнительного документа неимущественного характера невозможно в отсутствие должника, и сумма требования по исполнительному документу (исполнительным документам) превышает 10 000 руб. - для розыска должника;

сумма требования по исполнительному документу (исполнительным документам) превышает 10 000 руб. - для розыска имущества должника.

К наиболее важным изменениям, внесенным в законодательство об исполнительном производстве и устранившим серьезные проблемы правоприменительной практики, необходимо также отнести отдельные новые нормативные положения, которые:

обязали банки и иные кредитные организации, осуществляющие обслуживание счетов должника, незамедлительно исполнять содержащиеся в исполнительном документе или постановлении судебного пристава-исполнителя требования о взыскании денежных средств, а не в течение трех дней, как это позволяла им прежняя редакция ч. 5 ст. 70 Закона об исполнительном производстве, что в ряде случаев приводило к возможности увода значительных денежных средств в этот срок должниками - клиентами банков;

распространили порядок обращения взыскания на дебиторскую задолженность на обращение взыскания на принадлежащее должнику право получения денежных средств, что существенно упростило работу судебного пристава-исполнителя с данным видом имущественного права;

установили ограничение размеров удержания из заработной платы и иных доходов должника-гражданина, перечисляемых работодателем на счета должника, только для сумм последнего периодического платежа, предоставив тем самым судебному приставу-исполнителю право обращать взыскание на всю сумму накопленных должником за счет периодических доходов денежных средств;

установили порядок, согласно которому привлечение виновных лиц к административной ответственности в рамках исполнительного производства осуществляется по общим правилам, предусмотренным Кодексом РФ об административных правонарушениях, что устранило коллизии Закона об исполнительном производстве и Кодекса, которые вызывали неоднозначное толкование у правоприменителей. Данные изменения были вызваны тем, что практика применения законодательных новелл 1997 г. выявила их неэффективность в части установления особого (упрощенного) порядка привлечения к административной ответственности в рамках исполнительного производства.

В современных условиях развитие национальной системы принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов не представляется возможным без учета происходящих инновационных процессов в сфере информационных и коммуникационных технологий.

Повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных услуг стало одной из приоритетных задач Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)"*(6), которая нашла свое нормативное развитие в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"*(7) и в отдельных правовых актах Президента и Правительства РФ.

В этой связи представляется, что в особом поле зрения законодателя должны находиться те области исполнительного производства, которые уже сегодня кажутся немыслимыми без использования активно развивающихся и востребованных в обществе информационных ресурсов.

Первым серьезным шагом в этом направлении стало введение с 1 января 2012 г. в деятельность Федеральной службы судебных приставов "Банка данных исполнительных производств"*(8). Данное законодательное решение позволяет сегодня на официальном интернет-сайте ФССП России обеспечивать функционирование в открытом режиме сервиса "Банк данных исполнительных производств", который содержит информацию обо всех находящихся в ФССП России на принудительном исполнении судебных решениях и актах иных органов и должностных лиц, которые исполняют судебные приставы. Банк данных формируется с учетом ограничений, установленных законодательством для открытого размещения информации в отношении отдельной категории судебных решений, а также с учетом нормативных требований по защите персональных данных.

Следует отметить, что совсем небольшая по времени практика функционирования "Банка данных исполнительных производств" показывает его высокую эффективность как в плане информированности граждан и организаций об имеющихся к ним требованиях, так и в плане мотивации должников к исполнению требований судебных и иных актов и скорейшего исключения их из "списка недобросовестных должников". Доля количества посещений сайта к общему количеству исполнительных производств, находящихся на исполнении в ФССП России, сегодня составляет 8,56%. Это означает, что 9 субъектов из 100 осуществляют общение с Федеральной службой судебных приставов интерактивно.

Безусловно, практика применения Закона об исполнительном производстве подтвердила эффективность большинства законодательных нововведений. Об этом свидетельствуют статистические данные Федеральной службы судебных приставов. Приведем некоторые из них, наиболее ярко демонстрирующие положительную динамику деятельности ФССП России по принудительному исполнению актов судов, иных органов и должностных лиц.

Несмотря на своего рода стабилизацию количества исполнительных документов, ежегодно находящихся на исполнении в ФССП России (в последние годы оно составляло от 45 до 50 млн.)*(9), с каждым годом значительно увеличивается фактически взысканная судебными приставами сумма в пользу взыскателей. Так, если в 2008 г. было взыскано 203,3 млрд. руб., то в 2012 г. она составила уже 403,1 млрд. руб.

Особо следует отметить, что такое увеличение характерно для работы судебных приставов по исполнению требований судебных актов (2008 г. - 130,3 млрд. руб.; 2012 г.- 308,6 млрд. руб.).

Положительная динамика в работе Федеральной службы судебных приставов прослеживается и по взысканию денежных средств в консолидированный бюджет. Так, в 2008 г. судебными приставами перечислено в различного уровня бюджеты 85 млрд. руб., а в 2012 г. - уже 119 млрд. руб.

Сегодня ФССП России подведены итоги по реализации судебными приставами новых полномочий по исполнению судебных актов о принудительном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также по осуществлению розыска должника, его имущества, по розыску ребенка, которые возложены на Службу в связи с реформированием системы органов внутренних дел.

За 2012 г. силами судебных приставов за пределы Российской Федерации выдворено 15,9 тыс. лиц. Разыскано около 39 тыс. должников-граждан и 111 детей. Для сравнения: в 2011 г. по постановлениям судебных приставов-исполнителей органами внутренних дел (на тот момент выполняющими данную функцию) разысканы 21 тыс. должников-граждан и 11 детей. Наряду с этим судебными приставами за указанный период разыскано имущество должников на общую сумму 9,9 млрд. руб.

Особо хотелось бы отметить активное применение судебными приставами-исполнителями предоставленного им Законом права устанавливать должникам временное ограничение на выезд за пределы Российской Федерации. Так, в 2011 г. в Пограничную службу направлено более 530 тыс. постановлений судебных приставов-исполнителей, устанавливающих такое ограничение, в 2012 г. - более 620 тыс. В 2012 г. 7,5% (в 2011 г. - 5,7%) должников исполнили требования исполнительных документов только в связи с применением к ним данного ограничения. Почти 10 тыс. постановлений о временном ограничении на выезд из России в 2012 г. (в 2011 г. - 3,6 тыс.) вынесено судебными приставами-исполнителями в отношении должников по алиментным обязательствам, 6,7% из которых (в 2011 г. - 3,1%) побудило погасить задолженности по алиментам.

Вместе с тем, несмотря на значительные, на наш взгляд, успехи в обеспечении надлежащего исполнения требований судебных и иных юрисдикционных актов, на современном этапе развития российской системы принудительного исполнения еще имеются достаточно серьезные проблемы, требующие разрешения именно на законодательном уровне.

Все еще чрезмерно большим остается количество исполнительных документов, которые поступают в Федеральную службу судебных приставов для исполнения именно в принудительном порядке. Анализ категорий и содержания поступающих исполнительных документов свидетельствует о том, что значительную часть их составляют решения различных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования) на незначительные, а в некоторых случаях даже абсурдные (на 1 коп.) денежные суммы. К примеру, в 2012 г. количество исполнительных документов на незначительные суммы составило более 3,4 млн.

Исполнение подобного рода исполнительных документов ФССП России создает не оправданную результатом их исполнения нагрузку на судебных приставов-исполнителей. Расходы, связанные с исполнением исполнительных документов на незначительные суммы, зачастую существенно превышают суммы взыскания*(10), что ведет к необоснованным затратам средств федерального бюджета.

Поступление большого количества указанных исполнительных документов увеличивает нагрузку на судебных приставов-исполнителей*(11) и, в целом, оказывает негативное влияние на эффективность и результативность работы ФССП России по взысканию наиболее значительных сумм задолженности по другим категориям исполнительных документов, и прежде всего по судебным актам.

Ранее данная проблема была также характерна и для исполнительных документов судов, выдаваемых на основании принимаемых ими решений по заявлениям налоговых органов о взыскании различных налоговых платежей с граждан. Однако она была во многом решена с внесением в законодательство изменений, которые скорректировали правила обращения налоговых органов в суд с заявлением о взыскании налоговой задолженности с гражданина*(12).

В соответствии с действующей редакцией ст. 48 Налогового кодекса Российской Федерации заявление подается налоговым (таможенным) органом в суд, если сумма задолженности превышает 1500 руб. Данный механизм позволяет избежать неоправданных трудозатрат судов и судебных приставов, а также затрат средств бюджета на расходы на судебную деятельность и на осуществление исполнительного производства, зачастую в несколько раз превышающих сумму задолженности по уплате налога, пеней и штрафов. Реальным результатом реализации данных изменений в законодательстве стало сокращение в 2012 г. более чем на 1 млн. (с 1,8 млн. до 753 тыс.) поступлений в ФССП России судебных актов о взыскании небольших налоговых задолженностей с граждан.

Представляется целесообразным аналогичный подход на законодательном уровне применить и в отношении решений, принимаемых различными внебюджетными фондами по взысканию сумм задолженности по страховым взносам, налогам, сборам, пеням за счет иного имущества должника, что, на наш взгляд, серьезно повлияет как на оптимизацию работы самих фондов, так и существенным образом отразится на работе собственно судебных приставов.

Проводимый ФССП России мониторинг поступающих судебных актов и актов иных органов свидетельствует, что в нынешних социально-экономических условиях имеет место целый ряд факторов, в результате которых государственный механизм принудительного исполнения реализуется в отношении значительной части заведомо неисполнимых исполнительных документов.

Так, по причине отсутствия у должников денежных средств и имущества, на которое возможно обратить взыскание, а также прекращения ими финансово-хозяйственной деятельности только в 2012 г. окончено более 6,6 млн. исполнительных производств.

Значительные суммы не могут быть взысканы с должников по постановлениям Росфиннадзора (около 114 млрд. руб.; 18 млрд. руб. по судебным актам). Обусловлено это тем, что нарушителями правил валютного законодательства в большинстве случаев являются подставные фирмы, так называемые "фирмы-однодневки", которые к моменту вынесения органами Росфиннадзора постановлений никакой деятельности не ведут, что приводит к окончанию исполнительных производств в связи с невозможностью исполнения.

Судебными приставами-исполнителями принимается полный комплекс мер принудительного исполнения и по постановлениям налоговых органов, вынесенных в отношении юридических лиц, изначально имеющих определенные законом признаки недействующих. В 2012 г., к примеру, возбуждено 227,3 тыс. исполнительных производств по таких постановлениям, на сумму 34,5 млрд. руб. Окончено в связи с невозможностью взыскания с учетом остатка прошлых лет - 235,6 тыс. на сумму 27,7 млрд. руб. Кроме того, прогнозируется дальнейшее увеличение поступления в ФССП России постановлений налоговых органов в отношении недействующих юридических лиц.

Безусловно, обозначенные проблемы правоприменения свидетельствуют о необходимости принятия законодательных решений, которые бы исключали не столько возможность предъявления на принудительное исполнение судебных актов исполнительных документов в отношении отсутствующих должников - юридических лиц, сколько принятие судами и иными органами в отношении таких юридических лиц соответствующих решений (о взыскании налоговой задолженности, привлечении к административной ответственности и др.).

Оптимизация нагрузки судебных приставов-исполнителей в настоящее время невозможна без изменения отдельных законодательных подходов к вопросам организации взыскания штрафов, наложенных за административные правонарушения.

Сегодня постановления о взыскании административных штрафов составляют порядка 35% (более 17 млн., из них 10,7 млн. - постановления должностных лиц Госавтоинспекции) всех исполнительных документов, находящихся на исполнении в ФССП России.

Анализ, проведенный Федеральной службой судебных приставов, свидетельствует о том, что неисполнение данных исполнительных документов правонарушителями в добровольном порядке в большинстве случаев обусловлено наличием сокращенных сроков для добровольной уплаты штрафов, отсутствием разумных сроков направления постановления о наложении административного штрафа для исполнения судебному приставу-исполнителю.

В установленные Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) сроки уполномоченные органы фактически не успевают проверять информацию об уплате административного штрафа.

В 2012 г. из более чем 970 тыс. отмененных судебными приставами-исполнителями постановлений о возбуждении исполнительного производства, вынесенных ими на основании постановлений уполномоченных органов о взыскании административных штрафов, свыше 600 тыс. составили постановления должностных лиц органов Госавтоинспекции. При этом в 85% случаев основанием для такой отмены являлась уплата административных штрафов правонарушителями еще до возбуждения исполнительного производства, т.е. в добровольном порядке.

При этом значительная часть административных штрафов, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, уплачивается правонарушителями только на 55-60 день, т.е. по истечении установленного КоАП РФ 30-дневного срока добровольной уплаты. Данная ситуация является следствием того, что гражданин получает информацию о вынесенном постановлении об административном правонарушении фактически по истечении сроков для добровольной уплаты.

При указанных обстоятельствах фактически исключается использование мер превентивного характера в части мотивации добровольной уплаты штрафов вне рамок принудительного исполнения.

Кроме того, предусмотренные ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ сроки направления в ФССП России судьей, уполномоченными органами постановления о наложении административного штрафа (трое суток) практически неисполнимы, поскольку указанный 3-дневный срок носит технический характер и фактически не включает в себя время на проверку уплаты административного штрафа, рассмотрение административного дела и вынесение протокола по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

В этой связи представляется, что увеличение предусмотренных КоАП сроков добровольной уплаты административного штрафа до 60 суток, а также направление постановления о наложении административного штрафа для исполнения судебному приставу-исполнителю до 30 суток позволит не только мотивировать должника на добровольное исполнение обязательств, исключить излишнее администрирование, но и обеспечить фактическое применение административного наказания. При условии надлежащего функционирования данного механизма процедура принудительного исполнения будет носить исключительный характер.

Несмотря на то что в целом ФССП России достигнуты определенные показатели по реализации разыскной функции, что было отмечено выше, следует констатировать, что действующий инструментарий исполнительно-процессуального розыска не позволяет судебным приставам в полной мере осуществлять возложенные на них разыскные полномочия. Сегодня просто необходимо дальнейшее развитие института исполнительно-процессуального розыска, от применения которого в рамках исполнительного производства зачастую во многом зависит исход всего процесса принудительного исполнения судебного или иного акта.

Ввиду недостаточной урегулированности данного вопроса, неопределенности круга полномочий ФССП России при производстве розыска лиц в рамках исполнительного производства судебные приставы-исполнители сталкиваются с необоснованными отказами в предоставлении информации и рядом других проблем.

Так, к примеру, Законом об исполнительном производстве закреплено право судебного пристава-исполнителя проверять документы, удостоверяющие личность, только у лиц, участвующих в исполнительном производстве. Вместе с тем при осуществлении розыска возникает необходимость проверки документов, удостоверяющих личность, лиц, возможно и не являющихся участниками исполнительного производства, с целью их отождествления с разыскиваемыми лицами.

Аналогичные проблемы возникают и при применении других мер, направленных на отыскание лиц, объявленных в розыск. Сегодня, установив, что разыскиваемый ребенок или гражданин-ответчик находятся в определенном помещении, судебный пристав-исполнитель не вправе будет войти в такое помещение и произвести его осмотр, поскольку его полномочия в настоящее время ограничиваются только входом в помещения и хранилища, занимаемые должниками или принадлежащие им.

С целью повышения эффективности розыска должника, его имущества, розыска ребенка, осуществляемого сегодня ФССП России, по сути, самостоятельно, необходимо внести в законодательство изменения, определяющие разыскной инструментарий судебного пристава-исполнителя, дополнив его такими возможными действиями судебного пристава, осуществляющего розыск, как опрос, наведение справок, исследование предметов и документов, отождествление личности, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности.

Такие изменения способствовали бы, в том числе, и своевременному и надлежащему исполнению обязательств Российской Федерации, установленных Конвенцией о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей (вступила в силу для Российской Федерации с 11 октября 2011 г., заключена в г. Гааге 25 октября 1980 г.)*(13), в соответствии с которой розыск похищенных детей, подпадающих под ее действие, осуществляется судебными приставами.

В связи с осуществлением столь значимой категории розыска - розыска детей при его осуществлении в арсенале судебного пристава-исполнителя должны быть эффективные меры, позволяющие быстро защитить ребенка от любой дальнейшей опасности, включая риск его сокрытия.

Кроме того, с учетом экономической целесообразности для бюджета представляется необходимым установить минимальный порог суммы требований для проведения разыскных мероприятий также для исполнительных документов, содержащих требования о защите интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Дальнейшее развитие российского законодательства об исполнительном производстве, на наш взгляд, должно идти по пути создания серьезной системы мотивации сторон к урегулированию конфликта кредитора и должника без применения к последнему принудительных мер со стороны государства, развития и эффективной работы так называемых негосударственных, альтернативных форм исполнения судебных актов. Имеется в виду работа коллекторских агентств, медиаторов, нотариусов, частных детективов, адвокатов и иных посредников.

Необходимо создать возможность для урегулирования спора без обращения в службу судебных приставов. У взыскателя и должника должен быть выбор многообразных способов поведения, исключающих излишние административные процедуры. Это снизит и нагрузку на судебных приставов.

Однако какие-либо законодательные процессы по данной проблематике фактически не осуществляются. Так, к примеру, вопрос об организации коллекторской деятельности в России остается открытым и по сей день. Отсутствует законодательный акт, определяющий порядок оказания данного вида услуг, хотя де-факто такая услуга оказывается.

Безусловно, мотивация на урегулирование спора посредством медиации будет сильной только тогда, когда использование мер принудительного исполнения для должника будет заведомо невыгодным. Поэтому работа по созданию альтернативных форм исполнения судебных актов, на наш взгляд, должна проводиться наряду с совершенствованием мер государственного принуждения. Сегодня система принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов требует внедрения дополнительных превентивных механизмов, эффективно воздействующих на граждан и юридических лиц и, в конечном счете, побуждающих обязанных лиц к законному поведению и добровольному исполнению возложенных на них судом или иным органом обязательств.

В настоящее время довольно серьезно обсуждается вопрос о расширении видов личных ограничений должника по исполнительному производству, уклоняющегося от добровольного исполнения судебного или иного акта.

Некоторые предложения по совершенствованию законодательства в этой части уже реализованы в законодательной инициативе ряда сенаторов и депутатов Государственной Думы РФ*(14).

Данной законодательной инициативой предлагается с учетом особой значимости эффективного взыскания алиментных платежей и исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах, выданных судами по результатам разрешения споров, связанных с воспитанием детей, наделить судебного пристава-исполнителя правом применять в отношении должников по такой категории исполнительных документов ограничение права на управление транспортным средством (предоставление права управления транспортным средством).

В целях соблюдения баланса интересов сторон исполнительного производства законопроектом предусмотрено, что такое ограничение не может применяться, если его установление лишит должника по исполнительному производству его основного законного источника дохода, в случае если должник является лицом, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью либо на его иждивении находится лицо, признанное в установленном законодательством РФ порядке инвалидом I или II группы, ребенком-инвалидом, а также если сумма задолженности по алиментам не превышает 5000 руб.

С учетом эффективности применения аналогичной по своему характеру меры, применяемой к должнику в рамках исполнительного производства, - ограничение должнику права на выезд за пределы Российской Федерации, а также имеющейся зарубежной практики применения к должникам подобных ограничений - видится необходимым внесение в законодательство вышеуказанных изменений.

Вместе с тем представляется, что распространение данного института и на случаи принудительного исполнения иной категории судебных актов существенно повлияло бы на эффективность их исполнения. Так, например, в настоящее время арсенал мер, применяемых судебными приставами к должникам по исполнительным документам, обязывающим их совершить определенные действия либо воздержаться от совершения каких-либо действий, недостаточен, что вызывает проблемы с их исполнением на практике. Временное ограничение таких должников в правах на управление транспортным средством могло бы быть серьезным мотивирующим инструментом в руках органа принудительного исполнения.

Характерно, что российская система принудительного исполнения судебных и иных актов, во многом сегодня прогрессивная и передовая, до сих пор не применяет институт декларирования должником своего имущественного положения, который с большим успехом используется зарубежными органами принудительного исполнения и главным образом в целях не только быстрого составления полной "картины" имущественного положения должника, но и мотивации его к добровольному исполнению возложенных на него судом обязательств.

Рекомендация N Rec (2003) 17 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам "О принудительном исполнении"*(15) в качестве одного из руководящих принципов принудительного исполнения закрепляет следующее: "Обыски и конфискация имущества ответчиков должны проводиться насколько возможно эффективно и с учетом соответствующих прав человека и положений о защите информации. Сбор необходимой информации об имуществе ответчика должен осуществляться быстро и эффективно с доступом к регистрам и другим источникам, кроме того, ответчик может подать декларацию о своем имуществе".

Необходимо отметить, что принцип территориальности уже не распространяется на декларацию должника в соответствии с практикой в некоторых государствах - участниках Европейского Союза (особенно в Австрии, Германии и Англии). Обязательство должника предоставить аффидевит (т.е. письменное заявление, свидетельство) не ограничивается его внутренними активами - он обязан раскрыть информацию обо всех его активах, в том числе находящихся за рубежом.

Сегодня институт декларирования должником своего имущества существует и успешно применяется и в Израиле, США, Австрии, Финляндии, Португалии, Испании, Словении, Румынии, Болгарии, Чехии и др.

Необходимо отметить, что практически во всех странах Европейского Союза разрешен прямой допрос должника органами принудительного исполнения или судом в целях раскрытия его имущества или источников дохода. От должника может потребоваться обосновать декларации документальными доказательствами (свидетельствами) (большинство стран общего права, например, Англия, Уэльс, Ирландия, США) или представить официальные формы по установленным шаблонам (страны континентального права, например, Австрия, Германия, Румыния, Словения, Латвия, Литва, Эстония).

В связи с широким распространением декларирования должником своего имущества в качестве действенной меры установления имущественного положения должника в зарубежном законодательстве представляется целесообразным имплементировать данный правовой институт и в российское законодательство, дополнив круг полномочий судебного пристава-исполнителя соответствующим полномочием.

Вместе с тем в целях создания эффективного института "исполнительной декларации" необходимо одновременно устанавливать уголовную ответственность за непредставление такой декларации или включение в нее заведомо ложных сведений. При этом целесообразно предусмотреть некий порог размера имущественного требования по исполнительному документу для применения такой меры.

Закрепление уголовной ответственности за уклонение от представления исполнительной декларации либо за представление заведомо ложных сведений будет носить, в первую очередь, характер общей превенции, позволит решить актуальную в настоящее время проблему сокрытия должниками своего имущества, в том числе путем заключения мнимых сделок, будет способствовать оперативному установлению сведений об имуществе должника, исключению необходимости объявления его розыска и тем самым сокращению сроков исполнительного производства.

Актуальными сегодня являются также и отдельные процедурные вопросы исполнительного производства.

Скорейших изменений требует существующая система принудительной реализации арестованного имущества. В настоящее время выручается лишь 1/3 часть денежных средств от общей суммы стоимости имущества, переданного на принудительную реализацию. Это главным образом обусловлено отсутствием упрощенных способов реализации малоценного арестованного имущества должников, эффективных форм продажи имущества с аукционов. Действующая система принудительной реализации имущества должников по исполнительным производствам не учитывает возможности и преимущества электронных форм продажи.

Сегодня предоставление должнику права самому реализовать свое имущество, арестованное в рамках исполнительного производства, с незначительной стоимостью, а также закрепление в Законе права взыскателя принять такое имущество должника до передачи его на реализацию позволило бы сократить не только сроки обращения взыскания на имущество должника и как следствие принудительного исполнения требований исполнительных документов, но и расходы, связанные с продажей малоценного арестованного имущества.

В свою очередь введение электронных форм принудительной реализации арестованного имущества обеспечит не только привлечение более широкого круга потенциальных покупателей, но и открытость и прозрачность процедур продажи арестованного имущества в рамках исполнительного производства.

Учитывая динамично развивающееся отечественное законодательство, принятие Российской Федерацией все новых международных обязательств, активное развитие и внедрение информационных технологий в различные сферы деятельности, необходимо также дальнейшее совершенствование таких направлений исполнительного производства, как:

процедуры извещения сторон и иных лиц, участвующих в исполнительном производстве (в том числе возложения обязанности по получению информации о ходе исполнительного производства на стороны с одновременным внедрением различных форм (в том числе электронных) предоставления Федеральной службой судебных приставов информации о находящихся на исполнении исполнительных документах;

расширение информативности "Банка данных исполнительных производств" путем размещения в нем открытой информации об исполнительных производствах, которые окончены в связи с невозможностью взыскания ввиду неплатежеспособности должника и др.;

введение электронных форм исполнительных документов, постановлений, принимаемых судебным приставом-исполнителем в исполнительном производстве, а также расширение электронных форм взаимодействия Федеральной службы судебных приставов с судами, иными органами государственной власти, организациями, банками и др.

Представляется, что реализация на законодательном уровне предложений, рассмотренных в настоящей статье, позволит сделать еще один значительный шаг в развитии российской системы принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов, существенно повысить эффективность ее функционирования как важнейшего института по восстановлению нарушенных прав граждан, организаций, государства.

А.О. Парфенчиков,

Директор Федеральной службы судебных приставов -

Главный судебный пристав Российской Федерации,

Заслуженный юрист Российской Федерации

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 5, май 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" / под ред. М.К. Юкова. М., 1998. С. 5.

*(2) СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.

*(3) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положений подп. 7 п. 1 ст. 7, п. 1 ст. 77 и п. 1 ст. 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами арбитражного суда Воронежской области, арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез "Изыхский".

*(4) СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7352.

*(5) См.: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (п. 41 ч. 1 ст. 12) // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

*(6) См.: Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 531.

*(7) СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

*(8) См.: Статья 6.1 "Банк данных в исполнительном производстве" введена ФЗ от 11 июля 2011 г. N 196-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" и статью 8 Федерального закона "О судебных приставах" // СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4287.

*(9) Здесь и далее использованы статистические данные ФССП России // www.fssprus.ru.

*(10) Сегодня в среднем себестоимость одного исполнительного производства составляет от 513 до 540 руб.

*(11) Среднероссийский показатель нагрузки судебного пристава-исполнителя в 2012 г. составил 2097 исполнительных производств в год.

*(12) См.: Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 324-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6420.

*(13) См.: Федеральный закон от 31 мая 2011 г. N 102-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей" // СЗ РФ. 2011. N 23. Ст. 3242.

*(14) См.: Проект федерального закона N 171601-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

*(15) Принята 9 сентября 2003 г. на 851-м заседании представителей министров.