Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов как направление повышения эффективности комплексного межотраслевого противодействия преступности (А.Ю. Федоров, "Право и экономика", N 10, октябрь 2012 г.)

Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов как направление повышения эффективности комплексного межотраслевого противодействия преступности

Правоприменительная практика обнаружила необходимость осуществления целого ряда политических, организационных, социально-экономических, законодательных и иных мер, направленных на противодействие современным криминальным угрозам национальной безопасности Российской Федерации.

Полагаем, что эффективное решение проблемы противодействия современным видам преступности возможно лишь с одновременным комплексным межотраслевым совершенствованием национального законодательства, что связано с криминологическими особенностями практически всех видов и форм, ныне существующей преступной деятельности, в ходе которой используются пробелы, коллизии, противоречия и несогласованность в различных отраслях права.

Сказанное в полной мере относится к таким видам преступности, как экономическая и корпоративная [1]. Следует также учитывать такую особенность регламентации признаков преступлений в сфере корпоративных отношений, как учащенное использование приема бланкетности при конструировании диспозиций норм об ответственности за данные преступления. Данное обстоятельство предполагает при установлении признаков объективной стороны составов названных преступлений обращение и использование нормативных правовых актов, относящихся к другим отраслям права: предпринимательскому, хозяйственному, гражданскому, коммерческому, корпоративному, банковскому, маркетинговому, налоговому, финансовому, антимонопольному, административному и другому законодательству некриминального цикла. В частности, это относится к процедурам регистрации, вопросам банкротства, инвестиционной деятельности с точки зрения законопослушности инвесторов, разрешения проблем возврата долгов и кредитов, слияний и поглощений, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов и др. Поэтому, чтобы обеспечить соблюдение ст. 73 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) при расследовании корпоративных преступлений, необходимо найти и руководствоваться различными корпоративными правовыми актами (например, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и др.), а не только уголовным и уголовно-процессуальным законодательством.

В свою очередь, обращение к нормам других отраслей права создает ряд проблем, которые связаны с большим объемом нормативных актов законодательства некриминального цикла; их противоречивостью между собой и несогласованностью с уголовным законодательством; пробелами, неясностью и несовершенством самого уголовного законодательства с отсутствием разъяснений высшей судебной инстанции по вопросам судебной практики. Для решения данных проблем необходима разработка постановления Пленума Верховного Суда РФ "О судебной практике по делам о преступлениях в сфере корпоративных отношений".

В ходе проведенного исследования установлено, что среди причин, затрудняющих производство предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях, совершенных в сфере корпоративных отношений, 84% из числа опрошенных следователей назвали недостаточное знание особенностей совершения сделок с имуществом и ценными бумагами юридических лиц, 76% - недостаточное знание способов совершения захватов организаций (предприятий) с помощью различных подложных документов и механизма следообразования, 83% - отсутствие надлежащего опыта в расследовании данной категории дел [2]. Схожие эмпирические данные были приведены в работе [3].

Следствием является относительно низкий процент раскрытых преступлений от числа возбужденных. Кроме того, нередко следователи и дознаватели ограничиваются рамками расследования совершенного преступления, например, подделки документов, не принимая во внимание, что оно является приготовлением к совершению другого, более тяжкого преступления, например, мошенничества в особо крупном размере, т.е. представляет собой звено единой цепи действий, за которой стоят, порой, совсем другие физические лица.

Вместе с тем, рассматривая причины низкой эффективности работы правоохранительных органов в направлении борьбы с рейдерством и другими корпоративными преступлениями, будет неверным объяснять неудовлетворительные результаты работы лишь неквалифицированностью и коррумпированностью сотрудников МВД и Следственного комитета. Полагаем, что для повышения результативности работы необходимо дать правоохранительным органам надлежащий правовой механизм привлечения рейдеров к уголовной ответственности.

Названные обстоятельства, кроме того, подтверждают ранее сформулированный тезис о том, что в ходе совершения экономических и корпоративных преступлений используются пробелы и коллизии в различных отраслях права (гражданское, предпринимательское, коммерческое, корпоративное, налоговое, административное, уголовное, уголовно-процессуальное и др.). Поэтому противодействие данным преступлениям может быть эффективным только при условии одновременного комплексного согласованного совершенствования указанных отраслей права.

Двадцатилетний период глобальной трансформации экономических отношений в России серьезно изменил структуру и характер преступности. Анализ статистики свидетельствует о ежегодном возрастании количества преступлений корыстной направленности, паразитирующих на пробелах, коллизиях, несогласованности и противоречиях в различных отраслях права, их увеличившемся удельном весе в структуре преступности страны. "Преступность в России стала характеризоваться выраженной корыстной направленностью. Идет процесс относительного вытеснения из сферы корыстной преступности примитивного уголовного типа интеллектуальным и предприимчивым преступником с новыми, более изощренными способами и формами преступной деятельности, отвергающими любую мораль. Продолжается усиление криминальной направленности коммерческой деятельности" [4, c. 14].

Одним из проявлений неуклонно возрастающей интеллектуальной экономической преступности выступает тенденция значительного увеличения количества корпоративных конфликтов, криминализации сферы корпоративных отношений и распространения рейдерских поглощений хозяйствующих субъектов и их активов.

Серьезные негативные последствия приобрело применение в корпоративных конфликтах таких средств, как злоупотребление правом, использование руководителями некоторых юридических лиц известной неопределенности и противоречий в законодательстве в корыстных целях, так называемый корпоративный шантаж [4, с. 14; 5]. На наличие такого явления и его общественную опасность указал Президент РФ Д.А. Медведев*(1).

Корпоративный шантаж как раз основан на пробелах, несовершенстве и несогласованности гражданского, корпоративного и уголовного законодательства [6].

Имеются и другие примеры, свидетельствующие, с одной стороны, об использовании в преступной деятельности пробелов в различных отраслях права, с другой - об отсутствии согласованности в данных отраслях права, которые регулируют и охраняют одни и те же общественные отношения.

Красноречивым примером того, что законодатель в процессе правотворческой деятельности, внося изменения и дополнения в одну отрасль права, регулирующую определенные общественные отношения, не учитывает, что эти же общественные отношения являются объектом уголовно-правовой охраны другой отрасли права, является ситуация с конструированием уголовно-правовой нормы, предусматривающей уголовную ответственность за злоупотребления при эмиссии ценных бумаг.

Статья 185 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ; Уголовный кодекс) (ред. 2002-2009 гг.) предусматривала уголовную ответственность за внесение в проспект эмиссии ценных бумаг заведомо недостоверной информации, утверждение содержащего заведомо недостоверную информацию проспекта эмиссии или отчета об итогах выпуска ценных бумаг, а равно размещение ценных бумаг, выпуск которых не прошел государственную регистрацию (злоупотребления при эмиссии ценных бумаг).

После первого же прочтения данной нормы у специалистов фондового рынка возникали справедливые вопросы, касающиеся терминологии.

В Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон о рынке ценных бумаг) отсутствует такой термин, как "проспект эмиссии ценных бумаг". В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 декабря 2002 г. N 185-ФЗ, документ, содержащий информацию об эмитенте, его финансово-экономическом состоянии, размещаемых эмиссионных ценных бумагах и др., носит наименование "проспект ценных бумаг".

Очевидно, несоответствие в терминологии объяснялось тем, что после внесения изменений в Закон о рынке ценных бумаг Уголовный кодекс в соответствие с данным законом приведен не был и семь лет ст. 185 УК РФ вызывала справедливые нарекания [7-9], в части используемой терминологии и именно по этой причине законодатель наконец-то изменил текст уголовного закона*(2). Такая несогласованность гражданского и уголовного законодательства негативно отражалась на правоприменительной практике. Результат - крайне редкое применение ст. 185 УК РФ (в год в России выявляется не более шести преступлений). В то же время количество рейдерских захватов, использующих механизм проведения незаконной дополнительной эмиссии с целью "размывания" контрольного пакета акций, ежегодно исчисляется сотнями.

Поэтому принятие Федерального закона от 30 октября 2009 г. N 241-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" следует считать концептуально правильным решением законодателя.

В то же время поспешность законодателя в принятии "сырого" Федерального закона от 30 октября 2009 г. N 241-ФЗ без обсуждения его проекта в научном сообществе также стала предметом острой критики*(3).

Одним из недостатков принятого закона была его несогласованность с положениями гражданского законодательства. В ходе разработки и принятия данного нормативного правового акта не были учтены изменения и дополнения, внесенные в позитивное законодательство Федеральным законом от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Не были учтены и иные регулятивные нормы гражданского права. Очевидно, это также связано с отсутствием комплексного межотраслевого подхода в противодействии экономической преступности.

В целях устранения недостатков в редакции внесенных указанным законом уголовно-правовых норм потребовалось принятие двух федеральных законов *(4).

Другой пример - недостаточная эффективность действующего законодательства в части противодействия незаконной смене менеджмента юридического лица. В целях совершенствования уголовного закона в этой сфере в 2010 г. УК РФ был дополнен ст. 170.1 "Фальсификация единого государственного реестра юридических лиц, реестра владельцев ценных бумаг или системы депозитарного учета" и 285.3 "Внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений".

Дополнение УК РФ данными нормами имело повышенную актуальность. Однако законодателем было абсолютно проигнорировано то обстоятельство, что общественные отношения в указанной сфере регулируются нормами гражданского, корпоративного (например, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, федеральных законов "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью" и др.) и административного законодательства (ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)). Одновременное согласованное внесение изменений и дополнений в позитивное и административно-правовое законодательство позволило бы существенным образом повысить эффективность национального законодательства в сфере противодействия незаконной смене менеджмента юридического лица. Одно лишь дополнение УК РФ является весьма ограниченным отраслевым решением, не учитывающим комплексного межотраслевого регулирования указанных отношений. Данный просчет законодателя не позволит нейтрализовать угрозу внесения подложных сведений в Единый государственный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В связи с этим требуется незамедлительное совершенствование норм гражданского, корпоративного и административно права, внесение изменений и дополнений: в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", ст. 14.1. КоАП РФ и совместный приказ МВД России и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2009 г. N 495/ММ-7-2-347 "Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений" [12].

Примером противоречий норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства является в том числе распространение особого порядка возбуждения уголовного дела на преступления, входящие в гл. 23 УК РФ. Здесь обнаруживаются следующие недостатки: регламентирование порядка возбуждения уголовного дела как в УК РФ (примечание 2, 3 к ст. 201 УК РФ), так и в УПК РФ (ст. 23); разные субъекты подачи заявления и согласования возбуждения уголовного дела (в УК РФ - это организация, в УПК РФ - руководитель организации); согласование разных действий (в УК РФ - уголовного преследования, а в УПК РФ - возбуждения уголовного дела); ограничение действия принципа диспозитивности на некоммерческие организации в УК РФ; отсутствие основания отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела в УПК РФ, если нет заявления или согласия руководителя коммерческой или иной организации на возбуждение уголовного дела при обстоятельствах, указанных в ст. 23 УПК РФ; отсутствие оснований прекращения уголовного преследования, если нет заявления или согласия на привлечение к уголовному преследованию от руководителя коммерческой или иной организации при обстоятельствах, указанных в ст. 23 УПК РФ.

Естественно, что столь очевидные противоречия порождают трудности при возбуждении и расследовании преступлений против порядка управления [13].

Есть и другие примеры, которых бесчисленное множество.

Вышеперечисленные обстоятельства в своей совокупности подтверждают правильность тезиса о том, что воздействие частного и публичного права на регулирование рыночных экономических отношений оказывается эффективным только тогда, когда указанные отрасли права скоординированы и согласованы между собой [14].

Нельзя не согласиться с мнением, что отношения в сфере экономики нуждаются в комплексной защите с помощью не только административно-правовых, гражданско-правовых, но и уголовно-правовых средств и способов защиты. При этом для того чтобы были достигнуты цели и задачи уголовного законодательства, уголовно-правовые средства необходимо использовать правильно и в системе с указанными мерами правового воздействия, так как такой подход позволит уменьшить негативные последствия применения уголовного права, повысить эффективность правового регулирования данных отношений и обеспечить их надежную защиту [15].

Таким образом, в целях оптимизации государственной политики противодействия общеуголовной, экономической и другим видам преступности, повышения ее эффективности требуется внесение целого ряда изменений и дополнений в действующее законодательство, в том числе с учетом международных стандартов. Принципиально, что такие меры должны носить комплексный межотраслевой характер, учитывать регулятивные и охранительные возможности абсолютно всех отраслей отечественного права. Противодействие, скажем, такому виду преступной деятельности, как рейдерство будет эффективным лишь при одновременном согласованном совершенствовании уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, административно-правового и другого законодательства.

Как видим, существенной проблемой законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации является принятие политически ситуативных законов, нарушающих внутреннюю логику отраслей права, что приводит к снижению эффективности и авторитета законодательства в целом. Очевидно, что низкое качество российского законодательства является той проблемой, которую решить можно лишь при условии четкого взаимодействия всех ветвей власти и институтов гражданского общества на всех этапах законотворческого процесса и при наличии эффективного механизма юридической экспертизы законопроектов и последствий их принятия.

В современной России не выработана общая концепция законодательной работы, не определено, по какому плану развивается законодательство, в каких формах должны приниматься законодательные акты, не налажен систематический процесс кодификации российского законодательства, отсутствует эффективный механизм контроля над исполнением законов как со стороны государства, так и со стороны российского общества. Не определены систематизированные требования к подготовке законопроектов. Низкое качество многих из поступающих на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации проектов законов показывает, что участие в их разработке представителей юридической науки крайне незначительно. Более того, зачастую имеет место политическое неприятие со стороны членов законодательного органа научно-обоснованных правил законодательной техники и формальных требований к структуре и содержанию законопроектов.

Необходимость теоретического осмысления проблемы качества законодательных актов особенно велика в настоящее время также в связи с принятием Российской Федерацией ряда международно-правовых обязательств и вступлением в Совет Европы.

Криминологически обосновано, что одним из условий, создающих благоприятную почву для развития преступности, является несовершенство законодательства. Причем речь в данном случае может идти практически о любой его отрасли, затрагивающей те или иные общественные отношения. Известно, что криминологические (точнее, криминальные, требующие соответствующей криминологической оценки) последствия, как правило, образуются не только в случае каких-либо законодательных пробелов, но и в результате претворения в жизнь недоработанных или не учитывающих реальность наступления подобных последствий законов.

В юридической литературе различными авторами с тревогой отмечается, что с увеличением объема, глубины, интенсивности и сложности социально-экономических преобразований, осуществляемых в настоящее время в России, возрастает и вероятность принятия поспешных, нерациональных, а порой недальновидных правовых решений, реализация которых может нанести значительный ущерб личности, обществу и государству [16].

Несомненно, принятию законодателем решения об установлении или исключении уголовно-правового запрета должен предшествовать этап прогнозирования последствий криминализации и декриминализации, т.е. последствий целенаправленного дифференцированного воздействия на преступность в рамках существующей стратегии противодействия ей и связанных с организацией деятельности органов уголовной юстиции [17].

Именно уголовно-правовое прогнозирование дает возможность правильно определить цели, сформулировать как текущие, так и перспективные задачи, выделить из них главные, способствовать разработке механизма последовательного осуществления выработанных решений [18, с. 174-176].

Вывод: принятие решений о криминализации-декриминализации деяний требует продуманного, взвешенного, научно обоснованного подхода. В специальных исследованиях сформулированы рекомендации, выражающие закономерности законотворческого процесса [19]. К сожалению, в последние годы законодатель демонстрирует пренебрежение научными рекомендациями, которое порой граничит с правовым невежеством.

Это относится к упразднению повышенной уголовной ответственности за неоднократное совершение преступлений и специальный рецидив, отказу от такого вида наказания, как конфискация имущества.

"Проблемы реконструкции уголовного законодательства требуют своего разрешения с учетом некоторых положений, учитывающих содержательные особенности уголовно-правового регулирования. В частности, к ним относятся: введение более жестких критериев необходимости изменения норм УК РФ; концепции уголовно-правовой модели новой нормы или системы норм, строящихся с учетом тех противоречий и недостатков, которые существовали при применении прежних конструкций; необходимость формирования новой уголовно-правовой структуры с учетом возможности последующих изменений и дополнений; новый уголовный закон должен учитывать регулятивные и охранительные возможности иных отраслей права, его санкцию необходимо оптимально сбалансировать с иными мерами ответственности; судебная практика исчерпала карательные возможности действующих санкций отдельных уголовно-правовых норм; существенное развитие новой группы общественных отношений либо неблагоприятная динамика правонарушений требуют уголовно-правовой защиты ввиду высокой негативной социально-психологической реакции граждан и должностных лиц правоохранительных органов" [20].

По этому поводу было отмечено следующее: "Целесообразность декриминализации аргументируется возможностью осуществлять правовое регулирование явления иными - не уголовно-правовыми - средствами (административно-правовыми, гражданско-правовыми). Наконец, следует уточнить: не является ли общественная опасность деяния виртуальной, выражающей ложные представления участников законотворческого процесса... Процесс криминализации деяния имеет свои закономерности. Важно, во-первых, оценить реальную общественную опасность явления с точки зрения причинения ущерба общественным отношениям и социальных последствий (их широты, глубины, интенсивности и инерционности). Во-вторых, необходимо установить, в какой степени данное явление эксплуатируется криминалитетом, встроено в систему криминальных связей и организованной преступности. В-третьих, следует предвидеть восприятие нового уголовно-правового запрета массовым правосознанием. В-четвертых, целесообразно выявить различия профилей личности преступника и законопослушного гражданина. В-пятых, нужно учесть прогностические сценарии его применения на практике" [21].

Ничего этого не было сделано при подготовке Федерального закона от 8 декабря 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации". Более того, узнав о предстоящей реформе УК РФ, видные российские ученые обратились в законодательные органы с аргументированной критикой ряда предлагаемых изменений, но их мнение было проигнорировано [22].

В России на протяжении последних лет криминальная ситуация продолжает оставаться весьма сложной. Поиск мер эффективного воздействия на преступность продолжает, к сожалению, находиться в плоскости расширения мер правового регулирования и структурного реформирования отдельных элементов правоохранительной системы. Это во многом объясняется трудностями формирования институтов гражданского общества, корпоративные правила которых, выработанные в соответствии с законом, должны быть основой регулирования общественных отношений, а также сравнительно низким уровнем жизни в стране. По мере изменения ситуации в лучшую сторону степень криминализации в обществе должна снижаться, а степень декриминализации - расти.

Правильным представляется суждение Председателя Верховного суда РФ В.М. Лебедева о том, что: "За 15 лет с момента принятия действующего УК РФ в него было внесено более 3000 изменений и дополнений. Новые поправки вносятся в уголовный закон бессистемно и с многочисленными нарушениями. Необходимо принять меры по упорядочению и систематизации законотворческой деятельности. Сегодня мы наблюдаем множество нарушений процедуры принятия законов, например, в Госдуме. После первого, а то и после второго чтения закон возвращается с совершенно иной концепцией по сравнению с той, которую закладывали его авторы. Подобные радикальные изменения в законопроектах производятся без извещения субъекта законодательной инициативы, без проработки финансового обоснования. Все это приводит к неопределенности судебной практики, что оборачивается прямым ущемлением гражданских прав и свобод человека и гражданина. Главная причина такого положения - слабая научная проработка изменений в законе, и в этой связи особенно важно мнение судей и юристов-практиков"*(5). Следует добавить, что такая бессистемность законотворческой деятельности характерна не только для уголовного законодательства, но и для всех отраслей права.

Указанные выше обстоятельства актуализируют проблему юридической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов как направления повышения эффективности комплексного межотраслевого противодействия преступности и обеспечения общественной безопасности, обоснованно предопределяют необходимость всестороннего исследования и анализа подготавливаемых и действующих законов и иных нормативных правовых актов, способных вызывать и реально вызывающих различного рода криминогенные последствия. Такое мнение разделяют и ведущие ученые страны. Так, в ходе опроса 53 докторов юридических наук в области криминологии и уголовного права, проведенного в 2010-2011 гг. Саратовским центром по исследованию проблем организованной преступности и коррупции, 94,3% экспертов высказались за необходимость научной экспертизы каждого законопроекта [23].

Представляется, что обозначенный нами вид экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которому в настоящее время не уделено должного ни теоретического, ни практического внимания, должен быть незамедлительно внедрен в отечественный правотворческий процесс. Правовая экспертиза должна стать юридически закрепленной процедурой законодательного процесса.

В приоритетном порядке обязательной экспертизе должны подлежать проекты законодательных актов по вопросам обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации: правового статуса федеральных государственных органов, общественных объединений; государственного бюджета, налоговой системы, финансовых обязательств государства; экологической безопасности; противодействия преступлениям и правонарушениям.

Следует создать рабочую группу (или экспертную комиссию), в состав которой должны войти ведущие ученые юристы (представители всех отраслей отечественного права), сотрудники правоохранительных и других органов государственной власти и, возможно, институтов гражданского общества (например, члены Общественной палаты РФ). Необходимость создания такой рабочей группы обусловлена и тем, что существующая система анализа проектов нормативных правовых актов, предусмотренная гл. 12 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации*(6) (наличие заключения Правительства Российской Федерации и профильного комитета Государственной Думы), не обеспечивает должного межотраслевого согласования российского законодательства, о чем свидетельствуют вышеперечисленные примеры.

Вместе с тем Регламент Государственной Думы предусматривает возможность назначения соответствующего экспертного исследования на усмотрение субъекта назначения экспертизы. Главным отрицательным моментом здесь является положение, согласно которому результаты экспертизы используются по усмотрению субъекта назначения экспертизы. Данное негативное обстоятельство может быть устранено путем принятия федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", в котором следует указать, что проекты законов или иных нормативных правовых актов, внесенные в Государственной Думы и переданные на экспертизу, рассматриваются только при наличии заключения экспертов.

Необходимо нормативно урегулировать и правовые последствия отрицательного заключения такой экспертизы, включающие следующие возможные варианты: а) возврат законопроекта субъекту законодательной инициативы; б) уведомление законотворческого органа; в) опубликование результатов экспертизы в СМИ. Повторное проведение экспертизы должно осуществляться, в частности, если в процессе обсуждения и доработки законопроекта он был подвергнут существенным изменениям, если представленное заключение экспертизы не отвечает предъявляемым требованиям и т.п.

Здесь можно провести некоторую аналогию с антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов и их проектов*(7) и криминологической экспертизой законопроектов [24-26]. Возможно, разработка регламента работы рабочей группы по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов должна коррелировать с существующим механизмом их антикоррупционной экспертизы или быть логически встроена в последнюю.

В ходе юридической экспертизы проекты нормативных правовых актов должны быть оценены со следующих позиций: а) соответствия действующих нормативных правовых актов и их проектов социальным потребностям общества, в первую очередь в области обеспечения общественного порядка и общественной безопасности; б) допустимости принятия, изменения и реализации нормативных правовых актов с позиции вероятного влияния их регламентаций на преступность, детерминирующих ее причин, условий, факторов и обстоятельств, формирование криминогенных социальных свойств личности, состояние социально-правового контроля над преступностью; в) вероятных последствий антикриминогенного характера в результате принятия и применения указанных нормативных правовых актов.

В ходе подготовки и рассмотрения законопроектов должны быть учтены экономические, социально-политические, правовые и другие факторы развития определенной сферы жизнедеятельности общества, к которой относится предполагаемый законопроект. Это означает также, что принимаемый закон будет эффективно внедрен (интегрирован) в систему действующих или будущих, намеченных к разработке нормативных правовых актов. Изучению подлежит содержательная и формально-логическая сторона законопроекта, он должен быть свободен от неувязок и логических противоречий. Его нормы должны быть не только юридически и логически взаимосвязаны между собой, но и скоординированы с "сопряженными" нормами других, близких ему отраслевых нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов других отраслей права, регулирующих или охраняющих те же общественные отношения.

Требуется создать все необходимые условия для выработки юридически грамотных, корректных с точки зрения современных требований законодательной техники проектов законов, которые были бы к тому же "жизнеспособными", т.е. отвечали общественным потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений и содержали нормы, обеспечивающие механизм их реализации.

Полагаем, что порядок назначения, организации и проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов схематично может включать следующие этапы:

I этап - Принятие решения о назначении юридической экспертизы. Субъект назначения экспертизы - заказчик - принимает обоснованное решение о назначении экспертизы и передает задание субъекту организации экспертизы.

II этап - Заключение договора о проведении юридической экспертизы. Субъект организации экспертизы рассматривает поступившее задание. Соглашение об организации экспертизы оформляется договором об организации юридической экспертизы между заказчиком и субъектом организации экспертизы. Затем заказчик перечисляет средства на организацию и проведение экспертизы на счет субъекта организации юридической экспертизы, а также представляет субъекту организации необходимую документацию. Субъект организации экспертизы приглашает в качестве экспертов конкретных специалистов-криминологов.

III этап - Проведение экспертного исследования и составление экспертного заключения. Специалист-криминолог, получивший приглашение, знакомится с заданием, документацией, а затем сообщает субъекту организации экспертизы свое решение. После заключения договора о его проведении эксперт (или группа экспертов) проводит исследовательскую работу, оценивает полученные результаты и формулирует выводы (составляет экспертное заключение).

Следует отметить, что институт создания рабочей группы из числа депутатов, ученых, сотрудников правоохранительных и иных органов государственной власти и институтов гражданского общества по доработке конкретных законопроектов применялся в 2010-2011 гг. Это, например, относится к проекту Федерального закона "О полиции" и Федерального закона от 1 июля 2010 г. N 147-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации". Такая слаженная комплексная работа специалистов позволила в кратчайший срок подготовить качественные нормативные правовые акты. Однако это все же единичные случаи применения института рабочей группы. Полагаем, что такой положительный опыт должен быть распространен применительно ко всем проектам федеральных законов.

Альтернативными вариантами могут выступать: широкое Интернет-обсуждение проектов федеральных законов, как это было в случае с проектом Федерального закона "О полиции" (поступило несколько тысяч предложений по доработке проекта закона). В этих целях можно создать специальную рубрику на официальном сайте Государственной Думы, в которой размещать поступившие на рассмотрение законопроекты, предусмотрев возможность направления на эти проекты законов отзывов и предложений по их доработке. Другой альтернативный вариант - совершенствование механизма проведения экспертизы профильным комитетом Государственной Думы (получение заключения), с тем чтобы исключить случаи противоречий и несогласованности рекомендованных профильным комитетом для рассмотрения на заседании Государственной Думы законопроектов с положениями действующего российского законодательства.

Учитывая государственную значимость формирования и развития института юридической экспертизы в правотворческом процессе, требуется решение на законодательном уровне проблемы правового урегулирования порядка ее проведения. Для решения данной государственной задачи в российской правовой системе может быть успешно использован опыт развития правовых основ такой экспертизы стран СНГ.

В 2003 г. на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ был принят Модельный закон СНГ "О научной и научно-технической экспертизе". Несмотря на существование Модельного закона СНГ, государства - участники СНГ индивидуально подходят к вопросу регулирования научной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Что касается правовых основ регулирования подобной экспертизы, здесь несомненным лидером является Республика Беларусь, поскольку именно в этом государстве впервые на постсоветском пространстве в законодательном порядке были урегулированы наиболее общие вопросы криминологической экспертизы, являющейся неотъемлемым элементом юридической экспертизы. Правовое регулирование криминологической экспертизы в Республике Беларусь нашло свое отражение как на законодательном уровне, так и на уровне подзаконных нормативных правовых актов.

Правовые основы юридической и криминологической экспертиз в Республике Казахстан также достаточно разработаны. В еще в 1998 г. был принят Закон "О нормативных правовых актах", в котором предусмотрена возможность проведения юридической экспертизы как одного из видов научной экспертизы проекта нормативного правового акта. Необходимость введения юридической и криминологической экспертиз проектов нормативных правовых актов отражена и в концепции правовой политики Республики Казахстан, согласно которой они проводятся в целях выявления предпосылок, создающих условия для совершения преступлений [26].

Украина - еще одно государство СНГ, где стараются создать правовые основы криминологической экспертизы. Постановлением Верховного Совета Украины от 13 марта 2006 г. принят за основу законопроект "О криминологической экспертизе проектов нормативно-правовых актов".

Представляется, что сложившееся в Беларуси и Казахстане правовое регулирование юридической и криминологической экспертиз является наиболее целесообразным, поскольку проблему правового регулирования таких экспертиз необходимо рассматривать именно в ключе законодательного урегулирования данного механизма оптимизации нормативных правовых актов.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года*(8) в целях обеспечения государственной и общественной безопасности предусматривает создание единой государственной системы профилактики преступности, которая должна включать разработку и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений. В число данных специальных мер, по мнению автора, безусловно, должна входить и юридическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.

Перспективным направлением научного поиска должно стать определение места юридической экспертизы в нормотворческом процессе, а также целей, задач, принципов, объектов и субъектов назначения юридической экспертизы, способов урегулирования порядка и случаев проведения экспертизы нормативных правовых актов, а также время ее проведения. Полагаем, что реализация данных задач требует проведения самостоятельного монографического исследования.

Обозначенные предложения по преодолению проблемы бессистемности законотворческой деятельности не являются исчерпывающими и требуют своей дальнейшей научной проработки и широкого обсуждения.

Стратегическое значение имеет изучение генетических закономерностей межотраслевого взаимодействия законодательства. Следует подвергнуть проверке правильность утверждений о наличии или отсутствии безусловного приоритета одних самостоятельных отраслей над другими, основанных на мнении о производности одних норм и целых отраслей от других. Если же гипотеза о названном приоритете будет опровергнута, генетические взаимосвязи следует учитывать в том смысле, что новые положения законов должны опираться на анализ предписаний, действовавших ранее.

Требуется обобщение знаний о связях целей и задач, принципов, институтов и других структурных компонентов законодательства о противодействии преступности. Изучение отраслевых функциональных зависимостей также имеет чрезвычайную актуальность в контексте рассматриваемой проблематики.

Список литературы

1. Федоров А.Ю. Корпоративная преступность - введение в проблему. - Екатеринбург, 2011.

2. Федоров А.Ю. Правовая охрана корпоративных отношений: актуальные проблемы, противодействие современным криминальным угрозам, зарубежный опыт. - М., 2011.

3. Зенкин А.Н. Методика расследования преступлений, связанных с незаконным захватом ("недружественным поглощением") организаций с использованием подложных документов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. - С. 5.

4. Кашепов В.П. Корпоративный шантаж: квалификация, ответственность // Российская юстиция. - 2006. - N 10.

5. Лунеев В.В. О криминализации экономических преступлений предпринимателей // (дата обращения: 17.07.2011 г.).

6. Федоров А.Ю. Корпоративный шантаж: проблемы противодействия // Научный вестник Омской академии МВД России. - 2010. - N 2. - С. 33-38.

7. Лопашенко Н.А. Преступления в сфере экономики. Авторский комментарий к уголовному закону. - М., 2006.

8. Лопашенко Н. Рейдерство  // Законность. - 2007. - N 4. - С. 12.

9. Ставило С.П. Криминализация инсайдерской и рейдерской деятельности на рынке ценных бумаг // Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2008. - N 1. - С. 125-130.

10. Смирнов Г.К. Применение и совершенствование уголовного законодательства России в сфере противодействия рейдерству // Уголовный процесс. - 2009. - N 12. - С. 29-35.

11. Федоров А.Ю. Критический анализ "антирейдерских" изменений уголовного закона // Научный вестник Омской академии МВД России. - 2010. - N 4. - С. 8-13.

12. Федоров А.Ю. Незаконная смена менеджмента юридического лица // Банковское дело. - 2011. - N 11. - С. 46-50.

13. Федоров А.Ю. Актуальные проблемы, возникающие при расследовании корпоративных преступлений // Адвокат. - 2010. - N 12. - С. 7-12.

14. Цветков И.В. Российское законодательство и экономика: проблемы взаимодействия // СПС "Гарант эксперт".

15. Кравец Ю.П. Проблемы уголовно-правовой защиты отношений в сфере предпринимательской деятельности // Юридическая наука и практика. - 2011. - N 1. - С. 212.

16. Новичков В.Е. Комплексное прогнозирование борьбы с преступностью (проблемы теории и практики). - М., 2003. - С. 7.

17. Бородин С.В. Основные направления уголовной политики и формы их реализации (организационный аспект) // Проблемы уголовной политики и уголовного права: межвуз. сб. науч. тр. - М., 1994. - С. 26.

18. Клейменов М.П. Уголовно-правовое прогнозирование: дис. ... д-ра юрид. наук. - Омск, 1992.

19. Основания уголовно-правового запрета (криминализация и декриминализация). - М., 1982.

20. Кашепов В.П. Об особенностях современного уголовно-правового законотворчества // Журнал российского права. - 2005. - N 4. - С. 81.

21. Клейменов М.П. Криминология: учебник. - М., 2008. - С. 246, 248.

22. Кузнецова Н. Мнение ученых о реформе УК (или qui prodest?) // Уголовное право. - 2004. - N 1. - С. 26, 27.

23. Лопашенко Н.А., Кобзева Е.В. Концепция реформирования уголовного законодательства России до 2020 года: постановочный этап // http://sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=Explore/crimlawproject. htm.

24. Пинчук Л.В. Место криминологической экспертизы в федеральном законотворчестве // Российский криминологический взгляд. - 2010. - N 3.

25. Пинчук Л.В. Криминологическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: понятие и признаки // Российский криминологический взгляд - 2011. - N 2.

26. Пинчук Л.В. Криминологическая экспертиза законопроектов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011.

Аннотация

В статье констатируется отсутствие системного комплексного межотраслевого подхода при совершенствовании российского законодательства. Предлагается вариант решения данной проблемы посредством введения института юридической экспертизы законопроектов.

А.Ю. Федоров,

начальник учебного отдела Уральского юридического института МВД России,

майор милиции,

кандидат юридических наук,

специалист по проблемам государственной политики противодействия

преступлениям в сфере корпоративных правоотношений,

организации правоохранительной деятельности

"Право и экономика", N 10, октябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Заседание Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России // http://президент.рф/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8/10777 (дата обращения: 17.07.2011).

*(2) Федеральный закон от 30 октября 2009 г. N 241-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" // Российская газета. - 2009. - 3 ноября.

*(3) См.: Статья А. Бастрыкина о проблемах реформирования уголовного законодательства в свете модернизации экономики страны // http://www.sledcomproc.ru/blog/detail.php?ID=28574 (дата обращения: 17.07.2011); см. также [10, 11] и др.

*(4) Федеральный закон от 1 июля 2010 г. N 147-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" // Российская газета. - 2010. - 5 июля; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" // Российская газета. - 2010. - 30 июля.

*(5) Поправки в УК, которые уже введены, это только цветочки! Коллеги, готовьтесь! // http://www.crimpravo.ru/blog/news/1683.html.

*(6) См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утв. постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (в ред. от 11 апреля 2011 г. N 5110-5 ГД).

*(7) См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Российская газета. - 2010. - 22 июля.

*(8) См.: Указ Президента РФ "О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" от 12 мая 2009 г. N 537 // СЗ РФ. - 2009. - N 20. - Ст. 2444.