Глава I. Общие положения

Научно-практический постатейный комментарий к Федеральному закону от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"
(с изм. от 2 апреля 2012 г. N 228-ФЗ).
Предисловие, главы 1-5

С этого номера мы начинаем публикацию научно-практического постатейного комментария к Федеральному закону от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" с учётом изменений от 2 апреля 2012 г. N 28-ФЗ. Автор - доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, член-корреспондент Российской академии образования, главный редактор журнала "Право и жизнь" Юрий Альбертович Дмитриев.

Предисловие

История партийного строительства в России ненамного менее продолжительна, чем в развитых европейских государствах. Другое дело, что своё начало она берёт с тайных обществ (декабристы) и террористических подпольных организаций (социалисты-революционеры, большевики и др.), которые были более или менее оформлены организационно и идеологически, но не имели официально установленного юридического статуса и в силу этого не рассматриваются в данном комментарии. По этой же причине автор не относит к числу современных политических партий объединение, возглавляемое В.И. Новодворской, как не зарегистрированное в таком качестве. Хотя отказ её лидера от регистрации формально не противоречит действующей Конституции России.

Начало юридической истории партийного строительства в нашей стране было заложено Высочайшим манифестом от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка", которым император Николай II декларативно даровал населению "свободы совести, слова, собраний и союзов"*(1). Спустя полгода эта Декларация была воспроизведена в п. 80 Свода основных государственных законов от 23 апреля 1906 г., но уже тогда обрела ограничения в виде "целей, не противоречащих закону"*(2). И лишь 4 марта 1906 г. император подписал Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату "О Временных правилах об обществах и союзах", которые могли быть образуемы "без испрошения на то разрешения правительственной власти, с соблюдением правил, изложенных в нижеследующих статьях"*(3). Несмотря на то что создаваемые общества были поставлены под контроль Министерства внутренних дел, для Российской империи, относящейся к числу авторитарных деспотических государств, это был существенный прорыв к началам демократии. Самое главное, что эти Правила впервые в нашей стране ввели легальное определение политической партии как объединения, "не имеющего задачи на получение для себя прибыли", обязанного иметь устав и быть отличным от религиозного и учебного заведений. Всё это создало условия для образования в царской России по меньшей мере восьми крупных легальных политических партий, сыгравших значительную роль в её дальнейшей непродолжительной истории*(4).

Следует отметить, что несколько ранее, 16 декабря 1905 г., Совет Министров высочайше утвердил Положение "О воспрещении военнослужащим принимать участие в политических партиях и собрания"*(5). Несмотря на то что этот акт был издан в условиях вооружённого противостояния власти и значительной части революционно настроенного населения крупных городов и преследовал очевидную ситуативную цель, правомерность введения подобного ограничения даже в современных условиях мирного времени нельзя не признать разумным.

Но наибольшего расцвета в нашей стране свобода союзов достигла в короткий период нахождения у власти Временного правительства - 28 февраля - 25 октября (с.с.) 1917 г. 12 апреля 1917 г. им было утверждено постановление "О собраниях и союзах", в соответствии с которым все без исключения российские граждане получили "право, без особого на то разрешения, образовывать общества и союзы в целях, не противных уголовным законам"*(6), а право принудительного закрытия общества или союза было дано исключительно суду. Не случайно В.И. Ленин в работе "Апрельские тезисы" назвал тогдашнюю Россию самой свободной страной в мире.

Однако эта вольница закончилась с победой Октябрьской социалистической революции 25 октября (7 ноября) 1917 г.

Уже на другой день II Всероссийский съезд Советов постановил о переходе всей власти на местах Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, призванным обеспечить подлинный революционный порядок*(7). Уже первая Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. реализует классовый подход к осуществлению в стране свободы союзов. Так, ст. 16 этого нормативного правового акта гласила: "В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы союзов РСФСР оказывает рабочим и беднейшим крестьянам всяческое содействие, материальное и иное, для их объединения и организации"*(8). Любопытно, что сама по себе свобода союзов продолжала признаваться и действовать, однако из юридического лексикона органов государственной власти термин "политическая партия" (или "политическое объединение") исчез напрочь. Юридические акты о союзах и объединениях издавались и органами Советской власти*(9), однако все они должны были иметь неполитический характер.

Термин "политическая партия" был восстановлен в нормативном правовом акте после столь длительного перерыва в Конституции СССР от 5 декабря 1936 г. и только по отношению к одной партии - ВКП (б). Так, ст. 126 Основного Закона объявляла её "руководящим ядром всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных"*(10). Несмотря на юридическую неопределённость, данная формулировка не только действовала в течение длительного времени, но и воспроизводилась в конституциях союзных республик и иных нормативных правовых актах. Незначительная модификация политического режима привела только к перемещению данной статьи в Конституции СССР от 7 октября 1977 г. в главу "Политическая система" и переименованию партии в КПСС. Однако ст. 6 по-прежнему именовала её "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы"*(11). Не имея официального юридического статуса, оформленного в виде закона, КПСС активно вмешивалась во все сферы жизни советского общества, принимая различного рода решения, не имевшие официального юридического статуса. Для придания им такового даже была введена практика издания совместных постановлений ЦК КПСС, ВЦСПС и Совета Министров СССР*(12).

Поистине революционное решение было принято значительно позже, после провозглашения государственного суверенитета РСФСР*(13), когда 16 июня 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял решение, получившее в литературе неточное наименование "об отмене ст. 6 Конституции". На самом деле он изменил её редакцию, юридически восстановив в стране многопартийность после более чем 70-летнего перерыва*(14).

Справедливости ради необходимо отметить, что с некоторым запозданием аналогичные нормативные правовые акты принимались и в СССР. Новой редакцией союзной Конституции и Законом СССР от 9 октября 1990 г. "Об общественных объединениях" на этом уровне была восстановлена многопартийность*(15). Любопытно, что нормы этого Закона, касавшиеся статуса политических партий, продолжали действовать на территории России ещё в течение 10 лет после распада СССР и были отменены только комментируемым Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ*(16).

Следует также отметить, что новая государственная власть демократической России ещё в составе СССР начала процесс юридического оформления многопартийности актами текущего законодательства. В ряду таких нормативных правовых актов можно назвать подписанное последовательным оппонентом КПСС Б.Н. Ельциным постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 января 1991 г. "О порядке регистрации уставов политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений в РСФСР"*(17). Сразу же после избрания Президентом России Борис Николаевич подписал Указ от 20 июля 1991 г. "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"*(18). И уже после подавления попытки государственного переворота, вошедшего в историю как "путч ГКЧП", довершил разгром КПСС ещё двумя Указами: от 23 августа 1991 г. N 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 г. N 169 "О деятельности Коммунистической партии Советского Союза и Коммунистической партии РСФСР"*(19). Впоследствии эти Указы были обжалованы в Конституционном Суде Российской Федерации и получили не только юридическую защиту, но и развёрнутую правовую аргументацию в защиту введения принципа многопартийности в нашей стране*(20).

В завершение необходимо отметить, что помимо ряда технических поправок в комментируемый Закон внесены кардинальные изменения, якобы призванные упростить порядок регистрации политических партий и сделать его более демократичным*(21). Однако, по мнению автора настоящего комментария, за внешней либерализацией порядка создания и регистрации политических партий на самом деле скрывается серьёзный подвох. Уже через несколько месяцев после вступления в силу изменений в Федеральный закон "О политических партиях" в Министерстве юстиции было зарегистрировано 32 федеральные политические партии, что в восемь раз больше, чем при прежней его редакции. Очевидно, что всё это - оппозиционные партии. Причём перспектив для них попасть в так называемую "системную" оппозицию, иными словами, стать парламентскими партиями, не больше, чем прежде. Поскольку им необходимо "собрать" свой электорат и преодолеть с его помощью пусть и пониженный, но 5%-ый барьер. Дело в том, что особенность современной российской партийной системы состоит в том, что для большинства партий, за исключением, пожалуй, КПРФ, приход к власти - не средство, а цель политической деятельности, поскольку у них отсутствуют сколь-нибудь определённая идеология и программа действий, которая может быть предложена избирателям в качестве предвыборной.

К этому следует добавить абсолютное нежелание оппозиции с кем-либо объединяться, тем более что и действующее законодательство запрещает создание предвыборных блоков. Таким образом, вновь создаваемые партии "оттянут" на себя голоса избирателей из числа своих немногочисленных сторонников, но в Государственную Думу не пройдут.

Возможно, действующая власть предпримет попытки предоставить таким партиям полупроходной барьер, как это было при прежнем пороге в 7%: партия, набравшая 5% голосов, получала в Думе один мандат, а 6% - два (см. подробнее комментарий к ст. 5). Но, как справедливо заметил проф. В.Е. Чиркин, это было грубым нарушением самих принципов пропорциональной избирательной системы, поскольку партия, набравшая 7% голосов избирателей, получала, как минимум, 30 депутатских мандатов. Вывод: изменение в Закон о партиях не приведёт к существенному росту числа парламентских партий в стране.

К сказанному следует добавить, что с точки зрения реализации принципа многопартийности ст. 13 действующей Конституции России устанавливает практически идеальную модель (о чём подробнее сказано в комментарии к преамбуле Закона). Однако конституционный статус и роль политических партий в обществе вообще не получали отражения в этом нормативном правовом акте, что и позволяет достаточно "вольно" его толковать в текущем законодательстве, в частности в комментируемом Законе. Для сравнения к Комментарию приложен проект альтернативного Закона, предложенного автором последнему созыву Верховного Совета Российской Федерации и отклонённому им.

Преамбула

В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность. Исходя из этого конституционного принципа, государством гарантируется равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач.

Государством обеспечивается соблюдение прав и законных интересов политических партий.

По общему правилу, с точки зрения теории права преамбула Закона не имеет юридического значения, а преимущественно отражает политическое отношение к данному нормативному правовому акту. Однако современное российское законодательство всё чаще и чаще опровергает сложившийся подход. Так, и в рассматриваемом случае, на наш взгляд, преамбула комментируемого Закона акцентирует внимание правоприменителя на трёх конституционных принципах, лежащих в основе действия данного Закона.

1. Частный принцип в системе конституционных принципов, но важнейший для понимания всего комментируемого Закона и в силу этого поставленный на первое место - принцип политического многообразия, многопартийности. В первичном виде этот принцип закреплён в ст. 13 Конституции РФ и означает, по сути, следующее.

Любое развитое общество сильно разномыслием, т.е. различием в отношениях людей к себе, окружающему миру, обществу в целом. На основании соединения рациональных зёрен в этих различных позициях формируется мировоззрение: мораль, нравственность, общественное мнение, даже наука и иное объективное знание. Что же касается политической сферы, регламентируемой нормами данного Закона, т.е. сферы управления, то здесь формируются воззрения, называемые идеологией*(22). Однако при всём повышенном значении, которое традиционно придаётся идеологии в нашем обществе, она включает в себя лишь набор идей и социальных программ. Не случайно сам термин "идеология" далее не упоминается в статьях комментируемого Закона, хотя очевидно, что главный носитель идеологии в обществе - именно политические партии.

Для реализации той или иной идеологии, воплощения в жизнь объединённых в ней идей они должны обрести каких-то носителей в виде физических лиц - сторонников этой идеологии. Такие сторонники объединяются в политические партии. Как известно, партия (от лат. pars - часть) - часть общества (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 3). А вот понятие "многопартийность" ни Конституция, ни данный Закон в численном выражении не раскрывают. Отсюда и "шарахания" в законодательном регулировании этого вопроса, отражённые в различных редакция данного Закона.

По нашему мнению, "много" в отношении политических партий означает "неограниченное число". Очень точно такой показатель выражается заимствованным в татарском языке термином "тьма". Разумеется, в каждом обществе это число исторически определено какой-то разумной цифрой. Однако в современном российском обществе такой показатель пока ещё не сложился, поэтому будем исходить из обозначенного подхода. Иными словами, разумное число политических партий в демократическом обществе определяется в идеале тем, что каждый гражданин должен иметь возможность быть сторонником наиболее близкой ему по убеждениям политической партии. А каждая партия должна (опять же в идеале) иметь свой электорат, т.е. избирателей, поддерживающих на выборах выдвинутых ею кандидатов на выборные должности. В этом и состоит юридический смысл принципа многопартийности.

2. Второй принцип более общий, означающий равноправие. В первичном виде он закреплён в ст. 19 Конституции и применительно к политическим партиям означает гарантию равенства партий перед законом. На самом деле, с учётом своеобразной истории развития партийного строительства в нашей стране в предшествующие годы (см. подробнее предисловие), это - важнейший принцип для формирования современной многопартийной системы. В преамбуле особо подчёркнуто равенство партий перед законом "независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач". Иными словами, ни одна политическая партия не может быть провозглашена главенствующей, доминирующей, за исключением (по результатам выборов в соответствующий представительный орган власти), когда она в соответствии с общепринятой терминологией становится "правящей" на определённый избирательным законом срок.

Следует иметь в виду, что подход "независимо ни от чего" в праве всегда имеет определённые границы. Эти границы установлены действующим законом. Закон в отдельных случаях может быть несправедливым, но он обязателен к соблюдению и исполнению. Этому и посвящён следующий конституционный принцип, закреплённый в преамбуле.

3. Это - принцип гарантированности прав и интересов политических партий в Российской Федерации. Иными словами, любая политическая партия обладает неотъемлемой возможностью реализовать свои права и интересы, но только, как подчёркнуто в комментируемой норме, "законные", т.е соответствующие требованиям комментируемого Закона и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации и её субъектов. Но если эти интересы законны, то государство обязано создать все условия для реализации партий этих интересов, вплоть до судебной их защиты.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации.

Под предметом правового регулирования в теории государства и права понимается "качественно однородный вид общественных отношений, которые регулируются соответствующей отраслью права, их своебразие"*(23). Однако, как отмечалось ранее, практика всегда оказывается живее и даже шире теории. Бесспорно, в основе рассматриваемого предмета регулирования лежат общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью политических партий, урегулированные нормами конституционного права. Однако, как показано ниже, в регулирование этих отношений вступают и нормы административного, финансового, даже уголовного и других отраслей права. Это естественно, поскольку деление права на отрасли весьма условно и имеет учебно-научное назначение, а "живые" длящиеся общественные отношения могут одновременно подвергаться регулированию нормами различных отраслей права. Но одно бесспорно: предмет регулирования комментируемого Закона образуют две группы юридических отношений - собственно реализация права граждан на объединение в политические партии и отношения, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией последних.

Что касается первой группы общественных отношений, то они, безусловно, подпадают под предмет регулирования исключительно норм конституционного права и являются частным проявлением реализации конституционного права граждан на объединение. Это право в первичной форме гарантировано каждому ст. 30 Конституции РФ. Однако право на объединение в политические партии по сравнению с этим общим правом несёт в себе ряд ограничений. Первое: в политические партии, как это следует из наименования и содержания комментируемой статьи Закона, имеют право объединяться только граждане Российской Федерации. Из чего следуют, что иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права вступать в политические партии, зарегистрированные на территории Российской Федерации. Это ограничение атрибутивно связано со вторым ограничением - сферой деятельности политической партии, каковой в соответствии с Законом является политическая жизнь общества (см. подробнее комментарий к ст. 3). Однако это вовсе не означает, что политическая партия, её члены не могут участвовать в благотворительных, экологических, культурно-развлекательных и иных акциях (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 3). Однако основная сфера их деятельности, цель для которой они создаются, - участие в политических отношениях, т.е. в широком смысле - в управлении государством и обществом. Это - сфера отношений, к которым в нашей стране традиционно не допускаются иностранные граждане и лица без гражданства. Можно оспаривать целесообразность данных ограничений*(24), но это - предмет иного и не только правового исследования.

Третье ограничение - достижение возраста, с которого граждане приобретают право на объединение в политические партии. В начале 90-х годов XX в., когда только начало формироваться законодательство о политических партиях, шла оживлённая дискуссия по вопросу о приёме несовершеннолетних граждан в члены политических партий. Большинство исследователей придерживались мнения, что возраст членов партии необходимо ограничить достижением ими совершеннолетия, т.е. 18-ю годами. Это нашло отражение в формировавшемся в тот период законодательстве*(25), хотя были и противники, в обоснование своей позиции приводившие опыт прокоммунистических молодёжных организаций. В итоге поддержку получил первый подход. Эти же возрастные ограничения воспринял и комментируемый Закона (см. комментарий к ч. 2 ст. 23). Такое ограничение нельзя не признать обоснованным, поскольку достижение 18-летнего возраста является условием участия граждан России в выборах в органы публичной власти*(26). Получается, что член партии (при условии его приёма в неё), не достигший указанного возраста, лишается как член партии своего главного права, а именно: права на участие в реализации своей политической воли - формировании органов публичной власти.

Вторая группа общественных отношений, обозначенных комментируемой статьёй в качестве предмета Закона, - это создание, деятельность, реорганизация и ликвидация политических партий в Российской Федерации. Как следует из ст. 15 настоящего Закона, политические партии создаются и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц (см. подробнее комментарий). Как отмечалось выше (см. предисловие), в России предпринимались попытки создания партии без приобретения статуса юридического лица. Однако по смыслу настоящего Закона объединения, не имеющие такого статуса, политическими партиями не являются.

Общее определение юридического лица дано в ч. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ: "Юридическим лицом признаётся организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде"*(27).

При этом следует иметь в виду, что комментируемая норма акцентирует внимание правоприменителя на особенностях правового статуса политических партий. Такими особенностями являются, во-первых, способы создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, которые практически полностью определены не ГК РФ, а нормами настоящего Закона (см. подробнее комментарий к гл. 2, 3, 5, 9); во-вторых, как показывает практика, для реализации статуса политической партии наиболее важным является не принадлежащее ей имущество, а реальное право выступать истцом и ответчиком в суде.

Статья 2. Право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии

Право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из политической партии.

Комментируемая статья - прямое продолжение ст. 1 данного Закона, с той лишь особенностью, что раскрытию содержания второй группы общественных отношений, обозначенных ст. 1 в качестве предмета Закона (см. подробнее комментарий к ст. 1), по сути, посвящён весь Закон. А первой группе, т.е. механизму реализации гражданами России права на объединение в политические партии - только комментируемая статья. В этой связи она представляет важнейшее значение для раскрытия содержания прав гражданина в его взаимоотношениях с политическими партиями. По сути, это право включает в себя пять правомочий физического лица, требующих отдельного подробного рассмотрения.

1. Право создавать политические партии... Иными словами, любой гражданин Российской Федерации, достигший 18-летнего возраста, вправе выступать учредителем политической партии. Подробно порядок и последовательность действий гражданина в этом случае определён нормами гл. 2 Закона (см. подробнее комментарий). Забегая вперёд, отметим, что, в отличие от субъектов предпринимательской, хозяйственной и иного рода деятельности, направленной на извлечение прибыли, политическая партия не может быть создана единолично. Но не это главное, поскольку сама идея создания партии может принадлежать отдельному лицу, которое для практической её реализации должно собрать необходимое для учреждения партии число сторонников.

Важно другое - обеспечение двух необходимых условий. Первое - добровольность, т.е. участие в политической партии не должно осуществляться по принуждению либо из корыстных или иных мотивов, не совместимых с целями и задачами политической партии, определёнными ч. 4 ст. 3 (см. подробнее комментарий). Вообще, термин "добровольный" понимается как "совершаемый или действующий по собственному желанию, без принуждения"*(28).

Второе обязательное условие участия в создании политической партии - действие в соответствии "со своими убеждениями". В Толковом словаре убеждения трактуются как "твёрдое, непоколебимое мнение"*(29). Таким образом, убеждения отличают от иных мнений их устойчивость и постоянство, а применительно к целям создания политической партии - их нравственная чистота, законность, публичный характер и цели реализации. Конечно же, не любые убеждения могут стать целью и условием создания политической партии. Упомянутые выше, нравственная чистота и законность, получили конкретное отражение в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, которая прямо запрещает создание и деятельность общественных объединений (в число которых входят политические партии. - Ю.Д.), цели или действия которых "направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооружённых формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни"*(30). Разумеется, эти общие ограничения могут получить окончательную оценку в соответствии с ч. 7 ст. 15 Закона только в суде (см. подробнее комментарий).

2. Право вступать в политические партии... Речь идёт об уже существующих политических партиях, созданных ранее. На самом деле для большинства граждан выбор состоит не в том, создавать новые или вступать в действующие политические партии, а в том, вступать или не вступать в партию. Если речь идёт о вступлении, то очевидно, что в основе выбора политической партии для вступления в неё должна лежать общность убеждений. Здесь также нежелательны организационная общность или вступление "за компанию", руководство корыстными интересами, целями личной выгоды и т.д. Однако избежать этого полностью при наличии правящей парламентской партии, разумеется, невозможно. Таких людей, вступивших в партию не по убеждению, В.И. Ленин называл метким словом "попутчики" и призывал всячески от них избавляться. Думается, что этот наказ в нашей стране актуален и сегодня.

3. Воздерживаться от вступления в политические партии... По сути, отказ от вступления - одно из проявлений добровольности выбора политической партии. Основ для отказа по меньшей мере можно выделить три. Первое - отсутствие среди существующих политических партий той, чья идеология близка внутренним убеждениям человека и одновременно его нежелание или невозможность создавать партию, близкую своим убеждениям. Второе - профессиональное ограничение или самоограничение для человека на вступление в политическую партию. Комментируемый Закон не устанавливает каких-либо искусственных ограничений для членства в политических партиях, кроме добровольности, возраста, гражданства и единственного членства (см. подробнее комментарий к ст. 23). Даже судимость в прошлом или настоящем по Закону не является препятствием для вступления в партию. Однако такие ограничения сами партии вправе установить в своём уставе при условии, что они не могут противоречить Закону и служить ограничению прав человека (см. подробнее комментарий к ч. 10 ст. 23). Такие уставные ограничения могут быть обжалованы в суд.

Что же касается самоограничения - то это, как правило, собственные убеждения человека, основанные на профессиональной его принадлежности. Так, автор настоящего Комментария, не будучи аполитичным человеком, участвующий в выборах, не вступает в какую-либо партию, будучи убеждённым, что это не совместимо со статусом юриста и адвоката.

И наконец, третье основание для отказа от вступления в политическую партию - аполитичность, т.е. в той или иной мере осознанный отказ от участия в политической жизни страны. Для демократического государства такое состояние убеждений человека представляется естественным и объяснимым. Однако его не следует путать со вторым основанием для отказа.

4. Право участвовать в деятельности политических партий... Это право напрямую взаимосвязано с правом создания политической партии или вступлением в неё в соответствии со своими убеждениями. Если человек является членом партии, то он вправе участвовать в практической реализации её целей и задач, установленных ч. 4 ст. 3, её прав и обязанностей, установленных статьями гл. 5, а также в выборах и референдумах в формах, установленных нормами гл. 8 Закона (см. подробнее соответствующий комментарий). Закон никак не определяет порядок поведения члена партии, лишённого по тем или иным причинам этого права. Однако, очевидно, что тот вправе действовать в соответствии с уставом партии или обжаловать те или иные ограничения в суд.

5. Беспрепятственно выходить из политических партий... Еще одна из форм реализации принципа добровольного членства человека в политической партии. Причём если Закон детально не регламентирует порядок вступления гражданина в политическую партию, оставляя этот вопрос на усмотрение устава партии, то выход из неё юридически обусловлен условием беспрепятственности. Это исключает насильное или под каким-либо условием удержание гражданина в составе партии. Свободный выход из неё рассматривается Законом как несомненное условие реализации конституционного права на свободу выбора формы реализации права на объединение (ч. 2 ст. 30 Конституции РФ).

Статья 3. Понятие политической партии и её структура

1. Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления.

1. К сожалению, в комментируемом Законе отсутствует ставшая привычной для пользователей законами статья о терминах и понятиях. Видимо, его авторы не считают, что данный нормативный правовой акт изобилует понятиями, требующими отдельного толкования. Однако одно понятие они всё же были вынуждены пояснить. Это - сам термин "политическая партия", толкование которому дано в первой части комментируемой статьи. Однако с точки зрения формальной логики они выбрали не самый удачный способ толкования понятия через другое подобное понятие, также требующее толкования. Существуют различные определения политических партий. Одно из них приведено выше (см. подробнее комментарий к ст. 1). Но в данной норме политическая партия определяется как один из видов общественных объединений. Для понимания этого толкования обратимся к ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях": "Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения"*(31).

Таким образом, во-первых, можно сделать вывод, что в данном контексте Закон об общественных объединениях выступает родовым по отношению к специальному, как он именуется в ст. 12.2 названого нормативного правового акта, - Закону о политических партиях. Во-вторых, суммируя сказанное, можно выделить ключевые признаки политической партии: добровольность, самоуправляемость, некоммерческий характер, общность целей, устав и, добавим, программа (см. подробнее об этих документах комментарий к ст. 21, 22). Далее в ч. 1 комментируемой статьи определены признаки, отличающие политическую партию от иных типов общественных объединений. Они определены через толкование их целей, прежде всего это - обеспечение "участия граждан в политической жизни общества". Очевидно, что в современном российском обществе юридически является недопустимым, как в прежние годы, слияние партии и государства (хотя на практике такие рецидивы всё же встречаются). В этой связи возникает закономерный вопрос: в какую же часть российского общества входят политические партии? Вопрос не праздный, поскольку от чёткого ответа на него зависит характер самого общества. К сожалению, в тексте действующей Конституции России отсутствует такой важный раздел, как "Гражданское общество", изъятый из её проекта по указанию Б.Н. Ельцина. Зато он есть в так называемом "парламентском" ("румянцевском" - по имени секретаря Конституционной комиссии Верховного Совета РФ) проекте Конституции. Так вот, в этом тексте политические партии включены в соответствующую главу как объединения, "содействующие выражению политической воли гражданского общества"*(32). Примечательно, что подобная цель присутствует и в комментируемой норме, только "гражданское общество" заменено на самих "граждан", что всё же подтверждает преемственность в конституционном развитии нашей страны.

Следующая цель деятельности политических партий, по мысли авторов Закона, - "участие в общественных и политических акциях". Такое разделение, на наш взгляд, свидетельствует о том, что политические партии вправе участвовать, как отмечено выше (см. подробнее комментарий к ст. 1), и в неполитических акциях: благотворительных, экологических, культурно-просветительских и др., проводимых в рамках закона, что объединяет политические партии с иными субъектами гражданского общества.

Важнейшей целью политических партий из перечисленных в комментируемой статье является, на наш взгляд, "участие в выборах и референдумах". Согласно ст. 3 Конституции РФ эти формы народовластия названы "высшим непосредственным выражением власти народа", а целью их, в свою очередь, является "формирование органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделение полномочиями должностного лица"*(33). На наш взгляд, смысл этих понятий, несмотря на их очевидность, мог бы быть разъяснён в самом Законе, поэтому приходится делать это за его авторов.

Конечная цель выборов, а следовательно, и деятельности самой партии - "представление интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления". Таким образом, избранные посредством народного волеизъявления члены партии становятся частью государства, не утрачивая при этом своего членства в партии, а наоборот, формализуя его в виде фракций, образуемых в составе представительных органов государственной и муниципальной власти. К сожалению, в комментируемом Законе отсутствует упоминание об этих структурах, но суть от этого не меняется. После успеха на выборах политические партии становятся частью публичной власти. Отсюда, по мнению автора, спорным является отнесение их к структурам гражданского общества. Конечно, на практике отделение общества от государства приобретает условный характер. Тем не менее если и включать политические партии в структуру гражданского общества, то как "пограничные" образования, обеспечивающие связь между этим обществом и государством.

2. Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

а) политическая партия должна иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение политической партии*(34);

2. а) Вторая и последующие части комментируемой статьи подвергались неоднократным изменениям, особенно в последнее время, поэтому требуют сопоставления с первоначальным текстом.

Установленная в статье Закона минимальная численность региональных отделений политической партии, необходимых для её создания, - не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, на практике на сегодняшний день означает - минимум в 42 субъектах Федерации. Дело в том, что число субъектов Федерации - величина постоянно меняющаяся. В современных условиях она может меняться в случае укрупнения субъектов, объединения соседних субъектов в края, в сторону уменьшения. Хотя нельзя исключать и возможности её увеличения в случае разделения субъектов Федерации или вхождения в состав России новых политико-территориальных образований. Учитывая эти динамичные процессы, представляется излишним ограничение числа региональных отделений политических партий одним на каждый субъект. Особенно это сказывается на снижении эффективности деятельности региональных отделений партии в условиях резкого уменьшения минимального числа членов партии (см. подробнее комментарий к п. "б" ч. 2 настоящей статьи), необходимого для её создания, огромной территории некоторых субъектов Федерации и слабо развитой их внутренней инфраструктуры. Допустим, собрать полный состав членов конкретной политической партии в оптимальном количестве не менее 12 человек (среднее их число в соответствии с комментируемым Законом) в густонаселённых компактно расположенных Москве или Санкт-Петербурге - не проблема.

А вот проделать то же самое, например, в Красноярском крае, площадью 2366,8 тыс. кв. км со средней плотностью населения 2 человека на кв. км - это уже задача не из лёгких. Учитывая, что партийное строительство в нашей стране осуществляется в основном в крупных городах, а таковых в субъекте Федерации помимо столицы может быть ещё несколько, почему бы не оставить решение вопросов количества региональных отделений партии в субъекте Федерации на усмотрение самой партии? Такие формальные ограничения вряд ли будут способствовать созданию дееспособной, эффективно работающей политической партии.

б) в политической партии должно состоять не менее пятисот членов политической партии с учётом требований, которые предусмотрены пунктом 6 статьи 23 настоящего Федерального закона. Уставом политической партии могут быть установлены требования к минимальной численности членов политической партии в её региональных отделениях*(35);

2. б) В первоначальной редакции комментируемого Закона это минимальное число членов партии определялось в 50 тыс. человек. Затем Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических партий" был установлен "мягкий" график уменьшения числа членов партий: до 1 января 2010 г. - не менее 50 тыс. членов; с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г. - не менее 45 тыс.; с 1 января 2012 г. - не менее 40 тыс. членов*(36). Эти изменения были внесены в Закон в рамках реализации Послания Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собрания Российской Федерации от 5 ноября 2008 г.*(37)

Однако совершенно очевидно, что эти изменения не достигли своей цели: партии, ранее сформированные в соответствии с прежними требованиями к численности, продолжали действовать по старым правилам, а вновь формируемые - не могли выйти даже на слегка сниженные цифры. Поэтому в новой "демократической" редакции это уменьшение приобрело обвальный характер - в 80 раз по сравнению с контрольными цифрами, установленными ранее Законом, что вызвало естественное недовольство даже у оппозиционных депутатов парламентских партий. Критика проведённых преобразований изложена выше (см. подробнее предисловие). Здесь стоит только повториться, что цели этих преобразований - в размежевании и ослаблении роли оппозиционных партий, фактическом недопущении их к прохождению в нижнюю палату Парламента - Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Следует напомнить, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля 2005 г. N 1-П предлагал законодателю при определении минимальной численности членов политических партий руководствоваться "критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности"*(38). На наш взгляд, в комментируемой редакции Закона этот принцип оказался нарушен.

Ссылка на требования п. 6 ст. 23 Закона означает установление вполне разумного ограничения членства в политической партии правом гражданина быть членом только одной политической партии и входить в состав только одного её регионального отделения (см. подробнее комментарий). Что же касается права политической партии установить в своём уставе требования к минимальной численности членов партии в её региональных отделениях, то выше (см. подробнее комментарий к п. "а" ч. 2 настоящей статьи) приведена средняя арифметическая численность числа членов регионального отделения политической партии. Однако, на наш взгляд, оптимальная численность может быть определена в три человека. Трудно сказать, насколько эффективной в этом случае будет собственно политическая деятельность такой партии на местах, но для её создания и государственной регистрации этого числа будет достаточно при условии соблюдения минимальной общей численности числа членов партии, установленной комментируемой статьёй.

в) руководящие и иные органы политической партии, её региональные отделения и структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации;

Данную норму содержала ещё первоначальная редакция комментируемого Закона. Очевидно, её появление связано с отдельными эпизодами в истории нашей страны. Как известно, РСДРП 5 января 1912 г. провела за пределами России общепартийную конференцию, вошедшую в историю страны как "Пражская"*(39). Лидер большевиков В.И. Ленин также долгое время жил и руководил партией из-за рубежа. Видимо, дабы не повторять уроки "печального", по мнению авторов Закона, прошлого, в него и была внесена комментируемая норма.

3. Под региональным отделением политической партии в настоящем Федеральном законе понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению её уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации. В субъекте Российской Федерации, в состав которого входит (входят) автономный округ (автономные округа), может быть создано единое региональное отделение политической партии. Иные структурные подразделения политической партии (местные и первичные отделения) создаются в случаях и порядке, предусмотренных её уставом.

Выше уже отмечалось, что одним из дефектов комментируемого Закона является отсутствие в нём единой статьи "Термины и понятия" (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 3). В результате термины, толкуемые в понимании настоящего Закона, оказались "разбросаны" по тексту всего нормативного правового акта, с чём ещё не раз столкнутся читатели настоящего Комментария. Так произошло и с понятием "региональное отделение политической партии", под которым, по смыслу комментируемого Закона, понимается "структурное подразделение политической партии, созданное по решению её уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации".

В этом незамысловатом на первый взгляд определении заложено серьёзное внутреннее противоречие. С одной стороны, действительно, структурные подразделения политической партии создаются по решению её уполномоченного руководящего органа - съезда или иного органа текущего (оперативного) руководства, предусмотренного её уставом (см. подробнее комментарий к ст. 24). С другой - из данного определения следует, что региональное отделение создаётся в уже существующей политической партии согласно принципу "сверху - вниз". На самом деле организационно процесс происходит наоборот: сначала фактически создаются региональные отделения, а затем уже делегаты от последних на учредительном съезде создают саму партию (см. подробнее комментарий к ч. 2 ст. 11), т.е. "снизу - вверх". И только после учреждения партии на съезде статус региональных отделений официально оформляется как статус структурных подразделений партии. Думается, эта двуединая процедура могла бы получить отражение и в комментируемой формулировке.

Далее комментируемая норма регламентирует порядок создания региональных отделений политических партий в так называемых "матрёшечных" субъектах Федерации. Речь идёт об автономных округах, входящих в состав области или края и имеющих в нём сложную систему подчинения, неоднократно подвергавшуюся критике в печати*(40). Данная норма основана на весьма спорном, на наш взгляд, Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П, в котором Суд пытался объяснить необъяснимое: "вхождение автономного округа в состав края, области, по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции России, означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта - края или области"*(41). Думается, именно рассмотрение запроса в Конституционный Суд, ставшего причиной принятия этого странного решения, и породило так называемый процесс "укрупнения субъектов Федерации".

В комментируемой статье даже учтена особенность единственного субъекта Федерации - Тюменской области, включающего в свой состав два автономных образования. Однако с точки зрения партийного строительства эта норма имеет существенный, на наш взгляд, дефект. Она допускает возможность создания в таких комбинированных субъектах единого регионального отделения политической партии. С точки зрения упрощённого решения организационных вопросов это, может быть, и хорошо. Тем более что такие единые региональные отделения партии можно считать за два. В идеале таких может быть создано четыре (по числу автономных образований, входящих в состав края или области). Однако при таком подходе нарушаются две важнейшие конституционные составляющие федеративного устройства России. Первая - принцип самостоятельности и равноправия субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5 Основного Закона), вторая - гарантии прав коренных малочисленных народов (ст. 69), утрачивающих статус самостоятельного электората конкретной политической партии.

4. Цели и задачи политической партии излагаются в её уставе и программе.

К сожалению, несмотря на то что правовой статус устава и программы политической партии определены в самостоятельных статьях Закона (см. подробнее комментарий к ст. 21, 22), сам смысл этих понятий в данном нормативном правовом акте не раскрыт. Приходится восполнять этот пробел. Итак, устав - это свод правил, устанавливающий порядок исполнения и применение чего-либо*(42). Применительно к политической партии устав - это внутренний документ, определяющий её организационное устройство, права и обязанности её членов, руководящих органов и структурных подразделений. Соблюдение требований устава обязательно только для членов политической партии, связанных с ней юридически оформленными отношениями.

Программа - это документ, "определяющий принципы деятельности политической партии, её цели и задачи, а также методы реализации целей и решения задач" (ст. 22 - см. подробнее комментарий). В отличие от устава программа политической партии имеет целью внешнее воздействие и упорядочение общественных отношений в электорате, обществе в целом. Опосредованно программа оказывает воздействие на сторонников партии, предполагает их следование её принципам и предписаниям. Строго говоря, именно в ней и сформулировано большинство целей и задач партии, подробный анализ которых изложен ниже.

Основными целями политической партии являются:

формирование общественного мнения;

Наличие общественного мнения - один из показателей, отличающих человеческое общество от объединений иных живых существ. Однако это мнение формируется под воздействием различного рода факторов, в том числе негативных и стихийно складывающихся в обществе. На наш взгляд, общественное мнение, сформировавшееся в нём в тот или иной момент под влиянием политических партий, отличается от иных подобного рода проявлений рядом признаков:

- оно во всех случаях касается преобразований в политической сфере общественной жизни, сфере управления обществом и государством;

- оно обязательно имеет программно-целевой характер, не всегда направленный на конструктивные преобразования, но обязательно связанный с исправлением сегодняшнего положения дел;

- в идеале это мнение должно соответствовать требованиям закона, чего нельзя в абсолюте требовать от иных источников общественного мнения, в противном случае это чревато для сформировавшей их политической партии негативными последствиями (см. подробнее комментарий к ст. 39, 41).

политическое образование и воспитание граждан;

Образование в повседневной жизни воспринимается как процесс усвоения знаний; обучение, просвещение. Во всех случаях это - целенаправленный процесс, преследующий определённые цели: приведение представлений граждан в какое-то искомое состояние. Поскольку в данном случае речь идёт о политическом характере образования, то, очевидно, руководство политической партии именно в этом направлении и организует образование членов партии и своих сторонников, цель которого - усвоение основных положений программы партии и поддержка её в общественном мнении.

Что же касается воспитания, то под ним понимается процесс систематического целенаправленного развития личности в целях обучения, развития навыков поведения в обществе, формирование характера и отдельных его черт. Несмотря на близость рассматриваемых понятий, думается, у реализаторов этих целей в руководстве партии разные объекты воздействия. В первом случае - это взрослая часть населения, среди которой необходимо вести политическое просвещение, а во втором - это молодёжь, требующая более широкого воздействия политического воспитания, формирования в ней активной жизненной позиции. Хотя на практике возможно соединение этих целей в едином процессе.

выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

Данная цель деятельности политической партии распадается на несколько взаимосвязанных задач. Первая - выражение мнений граждан по вопросам общественной жизни. Несмотря на кажущуюся простоту, эта задача, в свою очередь, распадается на несколько составляющих. При этом необходимо сознавать, что мнение большинства граждан, тем более по вопросам общественной жизни, формируется на подсознательном уровне в форме недовольства чем-либо или кем-либо. Недовольство существующей властью и собственным положением - атрибутивное свойство человеческой личности. Существует несколько способов выведения личности из этого состояния. Наиболее распространённые: уход в иррациональный мир, чаще всего в религию или иные верования; забытьё в виде пьянства или наркотического опьянения; превращение в конструктивные формы в виде предложений о путях изменения окружающего мира. Как раз последнюю задачу и призвана решать наряду с иными общественными силами политическая партия. Таким образом, "выражение мнений" (по смыслу комментируемой нормы) сводится к формированию или преобразованию этого мнения в практическую политическую цель, в идеале совпадающую с долгосрочной или краткосрочной (предвыборной) программой партии.

Вторая задача, как гласит комментируемая статья, - "доведение этих мнений до сведения широкой общественности". Есть различные способы решения этой задачи: через средства массовой информации и социальные сети Интернет; обнародование в ходе публичных мероприятий (собраний, митингов, шествий, пикетов и др.); в виде устной и письменной пропаганды среди сторонников данной политической партии и в иных формах. В конечном счете цель этих действий - формирование общественного мнения, основанного на программно-целевых установках политической партии.

Третья, конечная, задача - "доведение этих сведений до органов государственной власти". Не ясно, почему в число заинтересованных органов публичной власти авторы Закона не включили органы местного самоуправления. Но так или иначе речь идёт о тех органах публичной власти, от которых зависят воплощение в практическую жизнь этих чаяний народных масс, выполнение пожеланий сторонников программы, целей и задач деятельности данной политической партии.

выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц органов местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов*(43).

Редакция данной нормы Закона была изменена в ходе очередной реформы избирательного законодательства: введение 100%-ной пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы перед формированием 5-го её созыва. Данная цель также распадается на несколько задач. Первая - выдвижение кандидатов на все выборные должности в органы публичной власти. К сожалению, итогом этой и последующих реформ избирательного законодательства стало превращение политических партий в единственный субъект права выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы, кандидатов в президенты и губернаторы, последних наряду с самовыдвижением, доминирование политических партий при выдвижении депутатов законодательных собраний субъектов Федерации, а также муниципальных органов власти. Несмотря на стремление Конституционного Суда России уравнять в правах членов и нечленов политических партий, выдвигаемых ими на выборах, обозначенное им в Постановлении от 9 ноября 2009 г. N 16-П*(44), нам ещё предстоит по достоинству оценить все негативные последствия этого политического шага.

Вторая задача, решаемая политическими партиями в ходе реализации цели, установленной комментируемой нормой, - это "участие в указанных выборах". Более подробно правомочия партий в решении этой задачи определены ст. 36 Закона (см. подробнее комментарий). Необходимо отметить, что участие в выборах для политической партии есть не только право, но и обязанность. Неучастие той или иной политической партии в выборах в течение семи лет подряд влечёт её ликвидацию в порядке, предусмотренном ст. 41 Закона (см. подробнее комментарий).

И наконец, третья задача - "участие в работе избранных органов". Следует иметь в виду, что участие партии в работе указанных органов не сводится только к работе самих избранных в органы публичной власти её членов. Политические партии, их руководящие органы и общие собрания членов вправе в соответствии с уставами партий воздействовать на избранных членов партии, давать им обязывающие поручения и др. Депутаты представительных органов публичной власти, избранные по спискам, выдвинутым данной партией, образуют в этом органе депутатские фракции, в рамках которых принимают общие решения по мотивам и режиму голосования, как правило, обязательные для исполнения всеми членами этих фракций.

5. Под политической партией, представленной в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, в настоящем Федеральном законе понимается политическая партия, федеральный список которой допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации*(45).

При комментировании данной части статьи Закона приходится вновь констатировать отсутствие в нём единой статьи о терминах и понятиях. Тем не менее, по смыслу данной статьи, речь идёт о парламентской партии, действующей в рамках Государственной Думы. Однако авторы поправок к Закону ограничились лишь формальной характеристикой особенностей статуса этих партий, не вдаваясь в существо их содержательной деятельности, которая сводится, на наш взгляд, к реализации предвыборной программы данной партии в практической деятельности Государственной Думы, в принимаемых ею решениях (законах, обращениях и постановлениях).

Ограничившись толкованием того признака, который дан в её определении комментируемой нормой, отметим, что ранее в данной части статьи была представлена иная норма, основанная на положениях Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(46). В соответствии с указанной нормой политическая партия, преодолевшая действовавший на тот момент заградительный барьер в 7%, получала не менее 30 депутатских мандатов в Думе, 6%-ный барьер - два мандата, а 5%-ный - один мандат. Мало того, что, во-первых, барьер в 7% представляется излишним, поскольку отсекает от реального участия в выборах до 8 млн. избирателей (при идеальной их явке в 100%), во-вторых, его преодоление столь неуклюжим способом, как показано в комментируемой норме, нарушает основные принципы действия пропорциональной избирательной системы.

В современных условиях эти негативные последствия преодолены. Федеральным законом от 20 октября 2011 г. N 287-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" минимальный порог голосов избирателей, поданных за список кандидатов, вновь понижен до 5%, а нелегитимное распределение мандатов для "полупроходных" партий отменено. Новая редакция данной статьи Закона введена в действие с 1 января 2013 г. Однако нельзя полностью исключить возможности возврата в той или иной форме к прежней схеме, поскольку, к сожалению, порядок формирования палат парламента в России конституционно не закреплён.

Под политической партией, представленной в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, в настоящем Федеральном законе понимается политическая партия, список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, или политическая партия, списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, предусмотренном пунктом 17 статьи 35 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(47).

В отношении определения понятия "региональное отделение политической партии" применён всё тот же способ выделения её формальных признаков в виде допуска к распределению депутатских мандатов в законодательном собрании субъекта Федерации. Вместе с тем эта характеристика обременена отсылкой к п. 17 ст. 35 Федерального закона от 12 июня 2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(48), в действительности внесённым в этот нормативный правовой акт гораздо позже - Законом от 22 апреля 2010 г. N 63-ФЗ*(49), вступившим в силу с 27 мая 2010 г.

По сути, в этой норме применён всё тот же нелегитимный приём распределения депутатских мандатов полупроходным партиям. Если законом субъекта Федерации установлен заградительный барьер при формировании законодательного собрания выше 5%, то партии, набравшие более 5% голосов избирателей, допускаются к распределению депутатских мандатов в нём. К сожалению, число субъектов Федерации, избирательный порог на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти которых превышает 5%, не единично. Так, например, порог в 7% установлен в Московской, Пензенской, Брянской, Тульской, Калужской, Ленинградской областях и некоторых других субъектах Федерации. Поэтому нельзя исключать наличия "полупроходных" партий на выборах этого уровня.

Статья 4. Законодательство Российской Федерации о политических партиях

Деятельность политических партий основывается на Конституции Российской Федерации и регулируется федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Комментируемая статья является неотъемлемой составной частью любого подобного рода нормативного правового акта и определяет источники правового регулирования общественных отношений данного типа. Первым источником такого рода названа Конституция Российской Федерации. Действительно, Конституция содержит целый ряд норм, регулирующих статус, права и обязанности политических партий и граждан, участвующих в их деятельности.

1. Прежде всего, это - ключевая для характеристики статуса политических партий и всего общественно-политического режима России норма о политическом многоообразии и многопартийности (ч. 3 ст. 13).

2. Принцип равенства общественных объединений (включая политические партии) перед законом (ч. 4 ст. 13) и судом (ч. 1 ст. 19).

3. Прямой запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооружённых формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13).

4. Гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 19).

5. Гарантии свободы мысли и слова (ч. 1 ст. 29) (см. подробнее комментарий к п. "а" ст. 26 комментируемого Закона).

6. Гарантии свободы массовой (в том числе исходящей от политической партии) информации (ч. 5 ст. 29) (см. подробнее п. "ж" ст. 26 Закона).

7. Гарантии права каждого на объединение (ч. 1 ст. 30).

8. Запрет принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нём (ч. 2 ст. 30).

9. Право собираться мирно без оружия (ст. 31) (см. подробнее п. "д" ст. 26 Закона).

10. Право на участие в выборах и референдуме (ч. 2 ст. 32) (см. подробнее п. "в" ст. 26 Закона).

11. Право на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) (см. подробнее п. "и" ст. 26 Закона).

12. Право на занятие предпринимательской и иной не запрещённой законом деятельностью (ч. 1 ст. 34) (см. подробнее п. "л" ст. 26 Закона).

13. Право коллективной собственности (ч. 2 ст. 8 и ч. 2 ст. 35).

4. Гарантии обеспечения права на образование (ч. 1 ст. 43) (см. подробнее п. "е" ст. 26 Закона в части создания образовательных учреждений дополнительного образования для взрослых).

15. Право на судебную защиту своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46).

16. Гарантии права на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48).

17. Право на возмещение государством вреда, причинённого незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами (ст. 53).

18. Право на участие в организации местного самоуправления путём организации референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130).

Как видно из приведённого перечня, значительное число норм Конституции России в прямой или косвенной форме наделяют политические партии и их членов различными правами и свободами, а также гарантиями их реализации. Причём многие нормы Основного Закона, как показано выше, получили развитие в положениях комментируемого нормативного правового акта.

Следующую группу источников законодательства о политических партиях образуют федеральные конституционные законы. Из обширного перечня уже действующих законов данного типа к источникам законодательства о политических партиях относятся лишь несколько. Так, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(50) причисляется к категории позитивных регуляторов рассматриваемых отношений. Об этом свидетельствует ст. 2 названного Закона, которая закрепляет собственную характеристику политической партии как объединения, имеющего право участвовать в референдуме, а ст. 36 наделяет партии правом назначать наблюдателей за порядком его проведения. В отличие от Закона о референдуме, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(51) выступает в роли негативного регулятора, поскольку п. "в" ст. 12 Закона предусматривает возможность приостановления на территории, на которой введено чрезвычайное положение, деятельности не всех политических партий, а только тех из них, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. Аналогичные ограничения вводятся Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(52), с той лишь разницей, что п. 5 ст. 7 этого Закона предусматривает возможность приостановления деятельности всех без исключения политических партий на территории, на которой введено военное положение. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека Российской Федерации"*(53) также может рассматриваться в качестве косвенного источника законодательства о политических партиях, поскольку п. 2 ст. 23 наделяет Уполномоченного по правам человека правом безотлагательного приёма руководителями общественных объединений одним из типов которых, как отмечено выше (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 3), являются политические партии. Остальные действующие в стране федеральные конституционные законы не касаются вопросов регулирования статуса и деятельности политических партий.

При этом автор настоящего Комментария придерживается мнения, что федеральные конституционные законы могут издаваться не только по вопросам, прямо предусмотренным текстом Конституции России, как считает часть российских учёных-юристов, но по любому вопросу, самостоятельно определённому законодателем. В перспективе эта группа источников законодательства о политических партиях может пополниться новыми нормативными правовыми актами.

Следующую по юридической силе группу источников законодательства о политических партиях образуют федеральные законы. Прежде всего атрибутивно связанные с комментируемым Законом родовые Федеральные законы: от 18 мая 1995 г. N 82-ФЗ (с послед. изм. от 1 июля 2011 г.) "Об общественных объединениях"*(54) и от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (с послед. изм. от 28 июля 2012 г.) "О некоммерческих объединениях"*(55). Отдельную подгруппу этой группы источников законодательства о политических партиях образуют четыре закона о выборах: от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (с послед. изм. от 16 октября 2012 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(56); от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ (с послед. изм. от 2 мая 2012 г.) "О выборах Президента Российской Федерации"*(57); от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ (с послед. изм. от 2 мая 2012 г.) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(58) и от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с послед. изм. от 2 мая 2012 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(59). К этой же подгруппе источников можно отнести Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с послед. изм. от 16 октября 2012 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, допускающей к участию в муниципальных выборах кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (п. 3.1 ст. 23, п. 19 ст. 35)*(60).

Несколько особняком в этой группе источников законодательства о политических партиях стоит Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (с послед. изм. от 8 декабря 2011 г.) "Об обороне", ограничивающей ст. 24 деятельность политических партий в Вооружённых Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах*(61). К числу источников законодательства о политических партиях можно причислить также и Гражданский кодекс РФ в части отнесения общественных объединений (включая политические партии) к числу некоммерческих организаций (ст. 117) и допускающего возможность объединения их в ассоциации и союзы (ст. 121)*(62). Учитывая, что система федеральных законов постоянно пополняется новыми нормативными правовыми актами, нельзя считать перечень источников этой группы окончательным.

Продолжая анализ законодательства о политических партиях, необходимо отметить, что авторы комментируемого Закона в данной статье используют понятие "законодательство" в узком значении этого термина - как перечень федеральных законов, включая в их число Конституцию и федеральные конституционные законы. В то время как под "законодательством" в широком смысле этого термина обычно понимается совокупность законов и подзаконных актов как федерального, так и регионального уровней, а также решения высших судов Российской Федерации.

В качестве примера подзаконных актов, являющихся источниками законодательства о политических партиях, на федеральном уровне можно указать следующие нормативные правовые акты. Так, Президент Российской Федерации Указом от 13 апреля 2010 г. N 460 предложил политическим партиям "проводить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению"*(63). Хотя, на наш взгляд, правомерность такого указания главы государства сомнительна, тем не менее речь идёт о действующем источнике права.

В свою очередь, Правительство Российской Федерации в Положении о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций, возложенном на Министерство юстиции России Постановлением от 11 июля 2012 г. N 705, обязало этот орган исполнительной власти осуществлять проверку соблюдения политическими партиями, региональными отделениями и иными структурными подразделениями политических партий законодательства России и соответствия их деятельности целям и задачам, предусмотренным их уставами*(64). Представители политических партий также обязаны входить в состав Экспертного совета при Правительстве России, созданного на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 г. N 774*(65).

Причём наличие в числе источников законодательства о политических партиях не следует считать случайным. Во-первых, отечественные законы всё больше утрачивают свою роль нормативных правовых актов прямого действия и требуют издания подобных подзаконных установлений. Во-вторых, необходимость издания этого типа нормативных правовых актов прямо предусмотрено ст. 48 настоящего Закона (см. подробнее комментарий). Странно, что авторы комментируемого Закона допустили такую внутреннюю коллизию его норм.

И совсем уж не понятно, почему авторы Закона не включили в число источников законодательства, регулирующего рассматриваемые отношения, международные договоры, ратифицированные в установленном порядке Российской Федерацией. Речь идет прежде всего о Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.*(66); ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.*(67); Конвенции Международной организации труда о свободе ассоциаций и защите права на организацию 1948 г. N 87*(68) и др.

Следующую группу источников законодательства о политических партиях, также не указанную в комментируемой статье, образуют решения высших судов Российской Федерации. Применительно к рассматриваемым отношениям - Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. В отличие от многих специалистов по теории судебной власти, автор настоящего Комментария полагает, что в нашей стране в практику правового регулирования активно внедряются элементы прецедентного права в виде решений названных судов. Однако (в отличие от классического англосаксонского права) прецеденты играют роль не судебных решений, принимаемых по аналогии, а восполняют пробелы в низкого качества нормативных правовых актах, принимаемых органами публичной власти, прежде всего парламентами различного уровня. С этой точки зрения такие судебные решения приобретают юридическую силу, равную тем законам, пробелы в которых они восполняют.

Основную часть источников этой группы образуют решения (постановления и определения) Конституционного Суда РФ. В настоящем Комментарии перечислены не все решения этого Суда, а лишь их часть, принятых после вступления в силу комментируемого Закона. Автор не считает для себя возможным расставлять их по юридическим приоритетам, поэтому излагает их в хронологическом порядке. Положения, имеющие, с нашей точки зрения, значение для развития законодательства о политических партиях, выделены подчёркиванием. Среди важнейших необходимо назвать следующие нормативные правовые акты Конституционного Суда РФ.

1. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 18-П отмечается, что Конституция РФ непосредственно не закрепляет право граждан на объединение в политические партии. Однако по её смыслу во взаимосвязи со ст. 1, 13, 15 (ч. 4), 17 и 32 в России названное право, включающее право создания политической партии и право участия в её деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений гарантируется;

возможность для граждан свободно объединяться в политическую партию, образовать партию как юридическое лицо с тем, чтобы действовать коллективно в области реализации и защиты своих политических интересов, - одна из необходимых и наиболее важных составляющих права на объединение, без чего данное право лишилось бы смысла; поэтому Конституция России защищает не только свободу деятельности политических партий, но и свободу их создания*(69).

2. Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П установлено, что политические партии - это особый вид общественных объединений. Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти. Они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности. При этом федеральный законодатель, регламентируя деятельность политических партий, должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности*(70).

3. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. N 11-П отмечается, что Конституция России, провозглашая политический плюрализм и гарантируя равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач, а также возлагая на государство обязанность обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических партий, вместе с тем не определяет особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, как не устанавливает и условия и порядок реализации гражданами России прав на объединение в политические партии, чем обусловливаются необходимость соответствующего правового регулирования и допустимость установления федеральным законодателем, действующим в соответствии с Конституцией и в пределах имеющейся у него дискреции (собственного усмотрения), требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий*(71).

4. В Постановлении от 9 ноября 2009 г. N 16-П Конституционный Суд РФ констатировал, что деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти; политические партии включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы всего государства*(72).

5. Постановлением от 28 февраля 2012 г. N 4-П Конституционный Суд РФ признал не соответствующей Конституции РФ возможность исключения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации из фракции, в которой он состоит, и досрочное прекращение его депутатских полномочий вследствие выхода его из политической партии, по спискам кандидатов которой он был избран депутатом*(73).

Не меньшее значение с точки зрения восполнения пробелов в законодательстве о политических партиях представляют такие его источники, как решения Верховного Суда РФ. Приведём лишь отдельные примеры.

1. Определение Верховного Суда РФ от 25 апреля 2012 г. N 53-АПГ 12-1. В удовлетворении заявлений об отмене решения избирательной комиссии о передаче вакантных мандатов депутатов отказано правомерно, так как комиссией соблюдена процедура распределения вакантных депутатских мандатов; кроме того в данном случае оспаривается решение руководящего органа политической партии, проверка законности которого осуществляется в установленном законом порядке*(74).

2. Определение Верховного Суда РФ от 6 марта 2012 г. N АПЛ 12-54. В принятии заявления об оспаривании постановления избирательной комиссии о результатах выборов отказано правомерно, так как оспариваемое постановление, которым выборы депутатов признаны состоявшимися и действительными, затрагивает права политических партий при распределении между ними депутатских мандатов, но не избирательные права граждан, как ошибочно полагает заявитель*(75).

Наибольший интерес в этих нормативных правовых актах представляет собой не резолютивная часть, а её аргументация, изложенная в решении. Она успешно восполняет пробелы действующего законодательства, может быть самостоятельно исследована заинтересованным читателем при помощи Интернета и позволяет включить эти решения в число источников законодательства о политических партиях.

В завершение комментария к настоящей статье необходимо рассмотреть ещё одну группу источников законодательства о политических партиях, также по непонятным причинам не названную авторами Закона, - региональное законодательство. Ниже сказано, что законодатель в комментируемом нормативном правовом акте регламентирует порядок создания и деятельности только федеральных политических партий (см. подробнее комментарий к ст. 5). Однако это не лишает органы государственной власти субъектов Федерации возможности издавать собственные акты локального регулирования, действующие в этой сфере общественных отношений. В качестве примеров такого нормативного правового регулирования можно назвать:

1. Закон г. Москвы от 15 сентября 2010 г. N 39 "О гарантиях равенства политических партий, представленных в Московской городской Думе, при освещении их деятельности региональными телеканалом и радиоканалом"*(76).

2. Закон Ленинградской области от 15 марта 2012 г. N 20-оз "О муниципальных выборах в Ленинградской области", ст. 71 которого регламентирует порядок выдвижения членов партии на выборы в составе муниципальных списков кандидатов*(77).

3. Закон г. Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. N 252-35 (с изм. от 14 сентября 2011 г.) "О выборах депутатов Законодательного собрания г. Санкт-Петербург", ст. 20 которого устанавливает гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами политических партий*(78).

Здесь приведены примеры наиболее доступных региональных нормативных правовых актов. В действительности их гораздо больше, что позволяет сделать вывод о большом объёме источников законодательства о политических партиях, образующих эту группу.

Статья 5. Территориальная сфера деятельности политической партии

Политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации.

Начнём с того, что комментируемая статья названа крайне неудачно. Когда речь идёт о сфере действия нормы права, закона, то, как правило, имеется в виду регулируемая сфера общественных отношений, но отнюдь не территория действия нормы права. На наш взгляд, корректнее было бы озаглавить статью "Территория деятельности политических партий". Что же касается её содержания, то в категоричной форме комментируемая норма объявляет территорией деятельности любой - политической партии всю территорию Российской Федерации.

По нашему мнению, это противоречит основным положениям выступающего родовым по отношению к комментируемому нормативному правовому акту - Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", поскольку ст. 14 названного Закона предусматривает возможность создания не только общероссийских, но и межрегиональных, региональных и даже местных общественных объединений*(79).

К сожалению, многие юристы, учёные и практики партийного строительства утверждают, ссылаясь на данную статью, что комментируемый Закон запрещает создание региональных политических партий, т.е. партий, учреждённых и действующих на территории только одного субъекта Федерации. С нашей точки зрения, это не верно. То, что данный Закон не использует понятия "региональная политическая партия", вовсе не означает запрета на возможность их создания, тем более что прямого запрета Закон и не устанавливает. Причина - в другом: Федеральный закон регламентирует статус и порядок деятельности исключительно федеральных политических партий. Что же касается партий региональных, то они вполне могут создаваться на основе регионального законодательства: соответствующих конституции (устава) субъекта Федерации и закона субъекта Федерации. Тем более что отдельным регионам просто необходимо создание такого рода партий. Например, неблагополучные в экологическом отношении регионы остро нуждаются, на наш взгляд, в создании партий "зелёных", пока отсутствующих на федеральном уровне.

В этой связи ещё более странным выглядит заявление Председателя Конституционного Суда РФ, проф. В.Д. Зорькина на Международной конференции "Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации", проходившей 27-28 сентября 2012 г. в Санкт-Петербурге, где он "категорически отверг возможность появления региональных или религиозных партий, указав, что в наших условиях такие структуры могут стать "спусковым крючком" для религиозно-этнических конфликтов вплоть до гражданской войны"*(80). Во-первых, возникает вопрос: что общего у региональных и религиозных партий? Почему столь авторитетный юрист ставит между ними знак равенства? Во-вторых, почему именно региональные, а не федеральные партии могут стать "спусковым крючком гражданской войны" в России?

Приведённые аргументы, на наш взгляд, отнюдь не служат основанием для отказа от возможности создания региональных политических партий.

Статья 6. Наименование политической партии

1. В наименовании политической партии, как полном, так и сокращённом, не допускается использование наименований иных существующих в Российской Федерации политических партий и других общественных объединений, наименований, схожих с этими наименованиями до степени смешения, либо наименований политических партий, прекративших свою деятельность вследствие ликвидации в связи с нарушением пункта 1 статьи 9 настоящего Федерального закона*(81).

1. Комментируемая норма в основном состоит из установления запретов. В целом такой приём нормативного регулирования по принципу "ex of fitzio" (всё кроме) мог бы иметь право на существование, если бы авторы Закона ранее в статье о терминах и понятиях раскрыли бы позитивное содержание понятия "наименование партии". Тем более что действующие более общие Законы, выступающие родовыми по отношению к рассматриваемому специальному Закону, иначе решают этот вопрос. Так, п. 1 ст. 54 ГК РФ*(82) и п. 1 ст. 4 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организация"*(83) устанавливают общее правило: название организации должно содержать указание на её организационно-правовую форму и характер деятельности, т.е. в названии партии, как минимум, должно присутствовать само слово "партия", а также должна быть отражена цель её деятельности. Авторы комментируемого Закона игнорируют это очевидное требование. Приходится в комментарии восполнять этот пробел. Наименование политической партии - это её название, адекватно отражающее содержание её идейной позиции и программных целей. К сожалению, наименования большинства зарегистрированных в нашей стране политических партий: "коммунистическая", "социалистическая", "республиканская", "либеральная" и т.д. не отвечают этому требованию.

Возвращаясь к комментируемой норме, отметим два существенных ограничения на выбор наименования политической партии, установленных ч. 1 ст. 6. Первое - использование наименований иных существующих юридических лиц, схожих с данным наименованием "до степени смешения" (уточнённая редакция нормы). Эта формулировка, получившая в последнее время широкое распространение в действующем законодательстве, на наш взгляд, в данном случае означает следующее: избиратели, не посвящённые в тонкости партийной борьбы, должны однозначно узнавать каждую политическую партию не только по имени и фотографии её лидера, как это происходило до недавнего времени, но и по её названию и/или, добавим, символике (см. подробнее комментарий к ст. 7).

Второе ограничение касается использования наименований политических партий, "прекративших свою деятельность вследствие ликвидации в связи с нарушением пункта 1 статьи 9 Закона". Забегая вперёд, отметим, что речь идёт о партиях, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности (см. подробнее комментарий). В целом логика авторов Закона понятна: они пытаются таким способом не допустить возможности возрождения экстремистских партий с новыми учредительными документами, но под прежним наименованием. Однако в этом случае, с нашей точки зрения, необходимо более чётко установить временные и содержательные границы данного ограничения. Поясним на конкретном примере: в определённом историческом периоде, подробнее описанном в предисловии к настоящему Комментарию, коммунистическая партия конкретного периода была объявлена террористической. По логике комментируемой статьи в современных условиях не могут быть созданы политические партии, в названии которых присутствует указание на аналогичную идеологическую направленность. Или возрождённая 28 сентября 2012 г. в новом составе, но с прежним наименованием партия "Родина" также не может быть зарегистрирована?

2. В наименовании политической партии не допускается использование наименований органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имени и (или) фамилии гражданина.

2. Переходя к комментарию ч. 2 ст. 6 настоящего Закона, следует отметить, что данная норма производна от родового Федерального закона "Об общественных объединениях", редакция от 19 мая 2010 г. N 88-ФЗ которого запрещает общественным объединениям, включая политические партии, использовать в своём наименовании аналогичные названия органов публичной власти "до степени смешения"*(84). Иными словами, несмотря на близость к органам власти, политические партии не вправе в своей деятельности их подменять, присваивать себе принадлежащие им полномочия, тем более путём введения граждан в заблуждение. При этом ч. 2 ст. 28 этого Закона предоставляет партиям эксклюзивное право на использование в своём названии слов "политическая", "партия" и образованные на их основе слова и словосочетания. Остаётся только гадать, почему это важное законоположение не вошло в текст комментируемой нормы.

Что же касается второго ограничения - запрета на использование имени и (или) фамилии гражданина, то оно представляет собой в определённой форме отказ от исторической традиции. В недавнем прошлом в нашей стране и других странах прокоммунистической ориентации существовали политические организации имени В.И. Ленина, Хосе Марти, Эрнесто Чегевары, Фиделя Кастро и т.д. Ничего предосудительного, по нашему мнению, эта традиция не порождала. Тем более что этот запрет касается только политических партий и не распространяется на иные виды общественных объединений (ч. 3 ст. 28 Закона об общественных объединениях). Другое дело - соблюдение установленного порядка оформления этих действий. Ещё Н.К. Крупская (жена В.И. Ленина), по словам В.В. Маяковского, требовала: "Уберите Ленина с денег!". Современное законодательство позволяет легально оформить подобный запрет: ст. 1267 ГК РФ разрешает автору присвоить своё имя созданному им произведению*(85). Это право подлежит охране и после смерти автора. Возникает вопрос: почему в нашей стране со столь устойчивой вождистской традицией члены партии лишены права присвоить имя ушедшего из жизни лидера созданной им политической партии по аналогии с авторским правом? С учётом этого подхода ограничение права на использование имени собственного в названии политической партии представляется излишним.

3. Региональные отделения и иные структурные подразделения политической партии используют наименование этой политической партии с указанием своей территориальной принадлежности.

3. Комментируемая норма на практике реализует правило: структурные подразделения политической партии, создаваемые в соответствии с её уставом по решению руководящих органов партии, входят в состав данной партии. Это вхождение в структуру партии подтверждается использованием наименования партии в их названиях. В данной части статьи особо подчёркивается обязанность региональных подразделений партии использовать в своей деятельности её наименование. Это объясняется тем, что эти отделения выступают в качестве самостоятельных субъектов региональных выборов, имеют право от своего имени выдвигать кандидатов на выборные должности органов государственной власти субъектов Федерации. Такая обязанность - своеобразный "бренд" регионального отделения и всей политической партии в целом. Например, наименование "Московское городское отделение Либерально-демократической партии России" означает, что это отделение названной политической партии действует на всей территории субъекта Федерации - г. Москвы - и обладает на ней всеми полномочиями, установленными уставом данной партии.

Если конкретная политическая партия в соответствии со своим уставом выдвигает кандидатов на выборные должности в муниципальные органы власти, то такую же роль наименование партии играет в названиях её местных отделений. Например, "Ленинское районное отделение московского областного отделения политической партии "Единая Россия" обозначает наименование местного отделения данной политической партии. Для всех остальных структурных подразделений партии единое наименование подчёркивает их органическую связь со всей партией, их обязанность следовать уставу, программе и иным решениям руководящих органов данной политической партии.

4. Политическая партия может использовать в своём наименовании слова "Россия", "Российская Федерация" и образованные на их основе слова и словосочетания.

4. Проблема использования в наименовании юридического лица слов "Россия", "Российская Федерация", "федеральный" и производных от них имеет своеобразную историю. Дело в том, что после распада СССР и обретения Российской Федерацией статуса суверенного государства, официальная власть, дабы повысить статус использования названия государства, издала постановление Верховного Совета Российской Федерации от 14 февраля 1992 г. N 2355-I "О порядке использования наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе словосочетаний в названиях организаций и других структур"*(86). Во исполнение этого нормативного правового акта Постановлением Правительства России от 18 мая 1992 г. N 334 был введён ряд ограничений на использование этих слов в виде постоянно менявшегося в размере отдельного регистрационного сбора*(87).

В дальнейшем с принятием четвертой части Гражданского кодекса РФ в п. 4 ст. 1473 этого акта появилась норма о том, что использование этих слов допускается по разрешению Правительства Российской Федерации*(88). В конечном счёте Постановлением Правительства РФ от 26 января 2010 г. N 30 все эти ограничения были отменены*(89). Таким образом, политические партии, действующие в соответствии со ст. 5 Закона на всей территории Российской Федерации (см. подробнее комментарий), имеют право использовать указанные слова и словосочетания автоматически с момента их государственной регистрации в порядке, предусмотренном ст. 15 настоящего Закона (см. подробнее комментарий), без каких-либо дополнительных разрешений. А комментируемая норма Закона фактически утратила свой смысл.

5. Наименование политической партии должно соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) авторского права. Запрещается использовать наименование политической партии, оскорбляющее расовые, национальные или религиозные чувства.

5. Приходится в очередной раз констатировать, что серьёзный недостаток комментируемого Закона заключается в том, что в нём не раскрывается содержание используемых в нём терминов и понятий. Так произошло и в рассматриваемом случае с интеллектуальной собственностью. Постараемся восполнить этот пробел. Как известно, классическое право собственности означает абсолютную власть собственника над вещью: владение, пользование и распоряжение ею, т.е. в изначальном виде это право над неким предметом материального мира. Однако такая разновидность собственности, как интеллектуальная означает, что источником (создателем) объектов собственности является человеческий интеллект, т.е. мыслительная способность человека. Продукт такой деятельности вовсе не обязательно должен иметь материальные (осязаемые) формы. Конечно, этот продукт должен быть закреплён на каком-то материальном носителе: бумаге, магнитной записи, в памяти компьютера, на сайте в сети Интернет и т.д. Но может находиться в памяти человека, передаваться вербальным и иным способом, исключающим материальный носитель. Не случайно в самую современную из существующих частей ГК РФ, четвертую часть, включена ст. 1227, устанавливающая: "Интеллектуальные права не зависят от права собственности на материальный носитель (вещь), в котором выражены соответствующие результат интеллектуальной деятельности или средство индивидуализации"*(90).

Что касается законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности, то оно состоит из нескольких нормативных правовых актов. Это прежде всего ч. 1 ст. 44 Конституции РФ, гарантирующая охрану законом интеллектуальной собственности*(91). Упомянутый Закон в действующем законодательстве закреплён в ст. 1226 ГК РФ, включающей в содержание интеллектуальных прав "исключительное право, являющееся имущественным правом, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, также личные неимущественные права и иные права (право следования, право доступа и другие)".

Возвращаясь к комментируемой норме, отметим, что в ней речь идёт только о таком объекте интеллектуальной собственности, как наименование партии, т.е. неимущественном объекте, на который, исходя из изложенного выше, распространяются право следования, право доступа и иные исключительные права, закреплённые ст. 1229 ГК РФ.

Комментируемая статья также обязывает создателей наименования политической партии следовать требованиям охраны авторских прав. В свою очередь, это право в соответствии со ст. 1255 ГК РФ включает в себя: исключительное право на произведение; право авторства; право автора на имя; право на неприкосновенность произведения; право на обнародование произведения. Поскольку речь в комментируемой норме идёт о наименовании политической партии, действие авторского права в данном случае имеет, на наш взгляд, несколько особенностей. Во-первых, преимущественно наименование партии - это результат коллективного творчества, получающий закрепление на учредительном съезде (общем собрании) этой партии (см. подробнее комментарий к ст. 14). Следовательно, у этого наименования нет персонального автора, а значит, и его права на имя (во всяком случае юридически закреплённого). Во-вторых, юридическое закрепление наименования политической партии происходит путём её государственной регистрации (см. подробнее комментарий к ст. 15). Только с этого момента возникают авторские права на это наименование и их законодательная защита.

В завершение комментируемая часть ст. 6 Закона запрещает использовать наименования политической партии, "оскорбляющие расовые, национальные или религиозные чувства" (очевидно, граждан. - Ю.Д.). Данная норма является частным проявлением реализации положения ч. 2 ст. 29 Конституции РФ, не допускающей пропаганду или агитацию, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также запрещающей пропаганду превосходства по этим основаниям. В более широком смысле по этим же признакам Закон не допускает создания политических партий (см. подробнее комментарий к ч. 3 ст. 9).

Единственная форма наказания политической партии в этом случае - отказ в её государственной регистрации (см. подробнее комментарий к п. "б" ст. 20).

6. Общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не могут использовать в своём наименовании слово "партия".

6. Комментируемая часть ст. 6 Закона является механическим воспроизведением ч. 2 ст. 28 родового Федерального закона "Об общественных объединениях"*(92), а также проявлением более общего правила: "Определитесь с терминами, - и вы избавите себя от огромного количества споров". Применительно к рассматриваемой ситуации дело обстоит так: чтобы не спорить по вопросу, обладает данное общественное объединение признаками политической партии или нет, надо исходить из соблюдения формального требования: если в названии объединения присутствует слова "партия" и оно прошло государственную регистрацию, значит - это партия. Если это слово в названии отсутствует, значит - не партия.

Статья 7. Символика политической партии

1. Политическая партия может иметь свои эмблему и иные символы, точное описание которых должно содержаться в уставе политической партии. Символика политической партии не должна совпадать с государственной символикой Российской Федерации, государственной символикой субъектов Российской Федерации, символикой муниципальных образований, а также государственной символикой иностранных государств.

Комментируемая норма является производной от соответствующих положений родовых Федеральных законов "Об общественных объединениях" (ч. 1 ст. 24) и "О некоммерческих организациях" (п. 4 ст. 3)*(93). Задача эмблем и иных символов (флагов, гербов, гимнов, слоганов и иных геральдических знаков) обеспечить узнаваемость представителей, документов, кандидатов на выборные должности сторонниками данной партии и иными гражданами. Символы политических партий преимущественно используются при проведении публичных мероприятий: собраний, митингов, уличных шествий, благотворительных акций и др. Особое значение имеет использование символики политическими партиями в ходе избирательной кампании и на самих выборах. Право представить свою эмблему для опубликования в избирательном бюллетене предоставлено политическим партиям п. 12 ст. 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(94).

Условием легитимации символики политических партий в соответствии с комментируемой частью статьи Закона является точное её описание, содержащееся в уставе партии. В свою очередь, помимо государственной регистрации партии вместе с её уставом (см. подробнее комментарий к ст. 15) Министерство юстиции Российской Федерации в порядке, установленном Административным регламентом от 31 марта 2009 г. (Приказ N 97), отдельно регистрирует символику некоммерческих организаций и общественных объединений*(95).

Основным ограничением для выбора политической партией своей символики служит условие о том, что она "не должна совпадать с государственной символикой Российской Федерации, символикой субъектов Российской Федерации, символикой муниципальных образований, а также государственной символикой иностранных государств". Для более чёткого отграничения этих символик, отметим, что государственные символы Российской Федерации - флаг, герб и гимн - установлены Федеральными конституционными закона от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ, 2-ФКЗ, 3-ФКЗ *(96); символика субъектов Федерации - конституцией (уставом) субъекта Федерации, принимаемым на основании ст. 5 Конституции РФ в порядке, определённом п. 1 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с послед. изм. от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(97); символика муниципальных образований закрепляется в их уставах, принимаемых в соответствии со ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с послед. изм. от 10 июля 2012 г. N 110-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(98).

Что же касается символики иностранных государств, то она защищена международными нормативными правовыми актами и двусторонними соглашениями Российской Федерации и зарубежных государств, а также многочисленными консульскими конвенциями.

Нарушение перечисленных ограничений для политических партий чревато отказом в государственной их регистрации (п. "а" ч. 1 ст. 20 настоящего Закона). Любопытно, что иные некоммерческие организации на практике нарушают установленный запрет без видимых для них последствий. Так, на первой странице "Российской газеты" от 2 октября 2012 г. опубликован герб московской школы N 157, включающий в себя изображения государственных флагов Российской Федерации и Азербайджанской Республики*(99), что является прямым нарушением ст. 10 и п. 4 ст. 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях"*(100).

2. В качестве эмблемы и иных символов политической партии не могут быть использованы эмблемы и иные символы существующих в Российской Федерации политических партий и других общероссийских общественных объединений, а также эмблемы и иные символы организаций, деятельность которых на территории Российской Федерации запрещена.

2. Комментируемая норма также является текстуальным воспроизведением аналогичной нормы, закреплённой ч. 3 ст. 24 родового Федерального закона, действующего в редакции от 19 мая 2010 г. N 88-ФЗ, "Об общественных объединениях". В ней обозначены две группы запретов. Первая - распространяется на использование эмблем и иных символов уже существующих в России объединений, поскольку это есть не только покушение на авторские права этих объединений, но и введение в заблуждение сторонников как существующих, так и вновь создаваемых объединений, а также злоупотребление теми политическими и иными дивидендами, которые ранее существующие объединения заработали для себя. Фактически это - интеллектуальная кража.

Вторая группа запретов касается использования эмблем и символов организаций, деятельность которых на территории Российской Федерации запрещена. Наиболее очевидный пример такого нарушения - использование в качестве символа легальной политической партии свастики.

3. Символика политической партии должна соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) авторского права. Запрещается использовать символику, оскорбляющую или порочащую Государственный флаг Российской Федерации, Государственный герб Российской Федерации, Государственный гимн Российской Федерации, флаги, гербы, гимны субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных государств, религиозные символы, а также символы, оскорбляющие расовые, национальные или религиозные чувства.

3. Комментируемая часть ст. 7 Закона устанавливает требования, которым должна соответствовать символика политической партии, которые условно можно разделить на пять групп. Начнём с анализа первой группы. Как уже отмечалось выше (см. подробнее комментарий к ст. 1), в содержании настоящего Закона происходит смешение публичного и частного начал правового регулирования. Так, в комментируемой норме, несмотря на прямое указание на необходимость соответствия символики политической партии требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) авторского права, родовой Закон, регламентирующий эти отношения, - четвертая часть ГК РФ - не содержит подходящей нормы, адекватно регулирующей эти отношения применительно к символике политической партии. Если условно допустить, что результат деятельности политической партии можно рассматривать как товар, то наиболее близки к предмету регулирования рассматриваемых отношений ст. 1510 "Право на коллективный знак" и ст. 1511 "Государственная регистрация коллективного знака"*(101). Примером превращения символики отечественных партий в товарный знак служит выпуск бутылок водки с названиями "Путинка", "Медведевка", "Жириновский" и др., прямо не связанных с действиями одноимённых физических лиц. К счастью, пока ещё отсутствуют попытки выпуска аналогичного популярного в нашей стране напитка с этикетками "КПРФ", "ЛДПР" или "Единая Россия". Однако полностью исключать такую перспективу нельзя. Думается, с расширением отечественной партийной системы, вызванным применением изменённых норм настоящего Закона (см. подробнее комментарий к ч. 2 ст. 3), требования о защите авторского права и интеллектуальной собственности применительно к символике политических партий потребуют более чёткой регламентации.

Вторую группу требований образуют условия, запрещающие использовать символику, оскорбляющую государственные символы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. При этом следует иметь в виду, что (в отличие от европейских государств, США, Израиля и др.) под действия, оскорбляющие государственные символы России, подпадают демонстрация и исполнение этих символов, нарушающие установленный порядок их использования. В связи с чем в указанное выше законодательство об этих символах (см. подробнее комментарий к ч. 1 настоящей статьи) в процессе их использования вносились многочисленные поправки и изменения. Так, Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" действует с последними изменениями от 28 декабря 2010 г. N 8-ФКЗ *(102); Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" - с последними поправками от 28 декабря 2010 г. N 8-ФКЗ *(103); Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" - с новым текстом гимна (в ред. от 22 марта 2001 г. N 2-ФКЗ)*(104), но с прежними процессуальными дефектами. Речь идёт об исполнении Государственного гимна "во время иных торжественных мероприятий... негосударственными организациями"*(105). Возникает вопрос: является ли учредительное собрание политической партии торжественным мероприятием и можно ли в зале для его проведения вывешивать государственные флаг и герб? Можно ли эти действия считать основанием для отказа в государственной регистрации оппозиционной действующей власти федеральной политической партии?

Разумеется, нельзя исключать и иных форм использования государственных символов, оскорбляющих и порочащих их. Так, надругательство (осквернение) Государственного флага понимается как умышленное его уничтожение или повреждение*(106). Причём подобные действия квалифицируются в отношении только государственных флага и герба и наказываются в соответствии со ст. 329 УК РФ*(107). При этом возникает ряд закономерных вопросов. Во-первых, почему адекватная уголовная ответственность не предусмотрена за надругательство над Государственным гимном? Очевидно, что его исполнение, скажем, с ругательствами в тексте вполне может рассматриваться как его осквернение. Во-вторых, в нашей стране до сих пор отсутствует уголовная ответственность юридических лиц*(108). Следовательно, если руководитель политической партии поручил на общем собрании одному из членов той же партии надругаться над Государственным флагом России, то ответственность наступит только в отношении последнего лица, а не всей партии или её лидера. Ответственность за подобные правонарушения для юридических лиц предусмотрена только ст. 17.10 КоАП РФ*(109).

Третью группу требований к символике политической партии образуют запреты на использование символики, оскорбляющей или порочащей флаги, гербы, гимны субъектов Федерации и муниципальных образований. Примечательно, что уголовной ответственности за подобные деяния в отношении региональной и местной символики вообще не предусмотрено. В то же время региональными актами установлена административная ответственность граждан и должностных лиц за использование указанной символики в нарушение установленных правил*(110). В комментарии к данному нормативному правовому акту определены формы действий, подпадающих под данное наказание:

- использование символики неправомочными лицами;

- использование символики с нарушением установленных требований к формам, способам, месту, времени или процедуре использования*(111), т.е. к различного рода публичным акциям, проводимым политическими партиями. Правда, данный нормативный правовой акт не предусматривал ответственности за подобные деяния для юридических лиц. Этот недостаток был устранён в следующем акте данного типа*(112). Подобные нормативные правовые акты приняты на основании п. "к" ст. 72 Конституции РФ и в некоторых других субъектах Федерации.

Четвёртую группу требований к символике политических партий образуют запреты на использование символов иностранных государств и религиозных символов. Эта группа ограничений получила наименьшую защиту в действующем законодательстве нашей страны. Что касается оскорбления религиозных символов, то за это в ст. 5.26 установлена ответственность только граждан*(113), исключая из числа виновных юридические лица, в том числе политические партии. Что касается символов иностранных государств, то порядок их использования вообще не имеет в России какой-либо специальной юридической защиты.

И наконец, последнюю, пятую, группу требований к партийной символике составляет запрет на использование символов, оскорбляющих расовые, национальные или религиозные чувства граждан. Это наиболее спорная группа ограничений, поскольку настоящий Закон устанавливает только такую меру наказания для политических партий, как приостановление или ликвидация (см. подробнее комментарий к ст. 40 и 41 Закона), а карательные нормативные правовые акты вообще не содержат прямого указания на наказание политических партий, даже административного предупреждения. Правда, ст. 130 об оскорблении исключена из УК РФ и перенесена в КоАП в формах ст. 5.61 "Оскорбление" и ст. 5.62 "Дискриминация"*(114). При этом данный Закон установил ответственность для физических, должностных и юридических лиц. Однако ответственность за возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства по-прежнему предусмотрена только в УК РФ - ст. 282 - и только для физических лиц*(115).

Статья 8. Основные принципы деятельности политических партий

1. Деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

1. Закреплённые в комментируемой норме принципы деятельности политических партий не вполне однозначны, поэтому требуют, на наш взгляд, некоторых пояснений.

Принцип добровольности означает свободу воли гражданина в случае принятия им решения об учреждении партии, выборе её наименования, символики или вступления и выхода из уже существующих политических партий. Что же касается добровольного участия, как сказано в комментируемой части ст. 8, в "деятельности политических партий", то, очевидно, речь идёт о мероприятиях, проводимых конкретным отделением политической партии в соответствии с её уставом и программой. В этом случае свобода воли гражданина - члена данной партии ограничена требованиями этих локальных актов. Неподчинение этим требованиям для члена партии чревато различного рода порицанием, предусмотренным тем же уставом данной партии, вплоть до исключения. Подобного рода негативные действия со стороны руководящих органов партии согласно ст. 19 Конституции РФ не порождают негативных юридических последствий для гражданина, как это было в нашей стране в недалёком прошлом. Но всё же выступают фактором, морально ограничивающим свободу его воли.

Принцип равноправия означает юридический запрет на установление каких-либо привилегий для отдельных членов партии: лидеров, руководителей, ветеранов и т.п. Даже если такие привилегии установлены уставом партии, они признаются юридически ничтожными. Иными словами, все члены партии должны быть уравнены в своих правах, чего нельзя сказать об их обязанностях, вытекающих из служебного положения внутри партии. При следовании данному принципу необходимо также руководствоваться Определением Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 255-О о том, что положение ст. 19 (ч. 1) Конституции РФ "все равны перед законом и судом" означает, что при равных условиях субъекты должны находиться в равном положении; если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе установить для них различный правовой статус*(116). Применительно к рассматриваемым отношениям речь идёт о том, что член политической партии, скажем, избранный депутатом Государственной Думы ФС РФ, приобретает дополнительные по сравнению с иными членами данной партии гарантии своих прав в виде депутатской неприкосновенности (ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации)"*(117). В свою очередь, член партии, вошедший в депутатскую фракцию данной партии в Государственной Думе, может, например, в соответствии со ст. 8 Регламента быть избран на пост Председателя Государственной Думы или его Заместителя*(118) и получить ряд привилегий по сравнению с иными членами фракции.

Принцип самоуправления означает юридическое совпадение объекта и субъекта управления. На практике действие этого принципа означает, что члены партии сами принимают коллективные решения и после их утверждения в установленном уставом партии порядке прилагают максимум собственных усилий для их реализации. При этом решение вышестоящих руководящих органов партии является обязательным для исполнения нижестоящими, всеми членами партии, кого это касается.

Принцип законности юридически означает точное и единообразное выполнение всеми участниками правовых отношений всех требований закона и иных подзаконных нормативных правовых актов. Применительно к политической партии и её членам действие этого принципа означает: если решение руководящего органа или лица противоречит или нарушает какое-либо действующее юридическое предписание, оно не должно исполняться членами данной партии. В противном случае они понесут юридическую ответственность за свои неправомерные действия (бездействие).

Принцип гласности. Прежде чем перейти к характеристике этого принципа деятельности политических партий, необходимы некоторые общие пояснения. С отказом от принципов и традиций советского права на отечественное законодательство обрушилась целая экспансия иноязычных терминов и понятий. Есть случаи, когда это действительно необходимо и без этого не обойтись: при отсутствии в отечественном законодательстве русскоязычных аналогов, таких как лизинг, франчайзинг, ипотека и других, используемых в законодательстве в целях экономии времени правоприменителя. В других случаях отечественные синонимы имеются, однако необходимо, чтобы они были понятны нашим коллегам в развитых демократических государствах. Тогда в ход идут такие "интернациональные" термины, как "парламент", "президент", "премьер-министр" и др.

Однако есть случаи злоупотребления иноязычными заимствованиями, искажающими юридический смысл регулируемых общественных отношений. К их числу, на наш взгляд, относится термин "гласность", введённый в российский юридический язык в период перестройки, постепенно вытесняемый в современных условиях термином "транспарентность". В обоих случаях эти термины переводятся как прозрачность, что вряд ли подходит к регулированию рассматриваемых отношений. К деятельности политических партий больше подходит понятие "открытость", поскольку эта их характеристика предполагает и "закрытость", т.е. проведение в установленных уставом случаях закрытых заседаний для решения кадровых вопросов, определения тактики предвыборной борьбы и в иных не запрещённых законом случаях.

Причём проведение закрытых заседаний присуще не только КПРФ, унаследовавшей традиции террористической организации, каковой официальный политический режим считал РСДРП, но и иным политическим партиям, включая зарубежные. Не секрет, что утечка информации о проведении кандидатом в президенты США М. Ромни встречи со своими соратниками по партии, на которой он назвал большинство своих избирателей лодырями, не пытающимися изменить свою судьбу, стоила ему кресла в Белом доме.

Таким образом, по смыслу комментируемого Закона, принцип гласности в деятельности политических партий должен означать открытость их решений и действий, за исключением случаев, предусмотренных уставом данной партии, не противоречащим требованиям настоящего Закона.

Согласно комментируемой норме вне сферы действия перечисленных в ней принципов политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, а также форм и методов деятельности. Единственным юридическим ограничением этой свободы служат нормы данного Закона.

2. Деятельность политических партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации.

2. В основе ограничений деятельности политических партий, предусмотренных комментируемой частью ст. 8, лежит ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, в соответствии с которой осуществление прав и свобод одного человека не должно нарушать права и свободы других лиц. Применительно к рассматриваемым отношениям речь идёт о том, что реализация прав любого числа граждан, обеспечивающих создание и деятельность политической партии, не должна нарушать гарантированные Конституцией и законом права даже одного человека. При этом под правами и свободами человека и гражданина, гарантированными Основным Законом, имеются в виду не только те 56 прав и свобод, которые прямо закреплены в его нормах, но согласно ч. 1 ст. 55 Конституции и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая закреплённые в международных нормативных правовых актах, а также в международных договорах Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции являются составной частью правовой системы Российской Федерации (см. подробнее комментарий к ст. 4 Закона).

3. Политические партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах является общедоступной.

3. Учитывая изложенную выше (см. комментарий к ч. 2 настоящей статьи) критику действия принципа гласности применительно к политическим партиям, отметим, что данные субъекты правовых отношений в Российской Федерации действуют в соответствии с принципом открытости. Принцип открытости информации об их деятельности касается прежде всего учредительных и программных документов. Режим этой открытости предметно регламентируется целым рядом нормативных правовых актов, в основе которых лежит Конституция РФ. Так, ч. 4 ст. 29 этого акта гласит: каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом*(119). В соответствии с решением Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П это право в равной степени распространяется как на граждан, сторонников или противников конкретной политической партии, так и на сами политические партии, являющиеся юридическими лицами*(120).

Следующий нормативный правовой акт общего характера, входящий в группу юридического обеспечения принципа открытости деятельности политических партий, - Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(121). Статья 7 этого Закона вводит понятие "режим общедоступной информации", к которой относит "общеизвестные сведения и иную информацию, доступ к которой не ограничен". Что же касается конкретно политических партий, то комментируемый Закон не устанавливает их обязанности публиковать свои учредительные и программные документы даже во время проведения учредительного съезда и после их государственной регистрации (см. комментарий к ст. 14 и 15). В то же время Закон обязывает "Российскую газету" безвозмездно публиковать сведения о месте и дате проведения учредительного съезда общероссийской партии (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 14).

При этом необходимо учитывать, что важнейшую часть своей деятельности политические партии осуществляют в период избирательной кампании. Не случайно более конкретно в части обеспечения принципа открытости деятельности политических партий выступает именно избирательное законодательство. Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в ст. 51 и 52, действующих с последними изменениями от 19 июля 2009 г. N 203-ФЗ*(122), подробно регулирует условия проведения избирательными объединениями, в роли которых выступают политические партии, предвыборной агитации на телевидении, радио и в периодических печатных изданиях. И только ст. 59 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливает конкретное право политических партий, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов и региональные группы кандидатов, "на предоставление им бесплатной печатной площади, соответственно, в общероссийских государственных периодических печатных изданиях и региональных государственных периодических печатных изданиях, выходящих не реже одного раза в неделю"*(123). Примечательно, что ст. 58 того же Закона, регламентирующая условия проведения предвыборной агитации на телевидении и радио, не гарантирует реализацию подобного права политическими партиями в электронных СМИ.

И совсем уже нелепо выглядит гл. "Политические партии" Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", действующая в редакции от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, которая подробно регламентирует порядок участия политических партий и их представителей в выборах Президента Российской Федерации, но не содержит права и/или обязанности партии опубликовать предвыборную программу своего кандидата на этот пост*(124), что лишний раз доказывает отсутствие в нашей политической практике фактической связи между кандидатом в президенты и выдвинувшей его политической партией.

4. Политические партии должны создавать мужчинам и женщинам, гражданам Российской Федерации разных национальностей, являющимся членами политической партии, равные возможности для представительства в руководящих органах политической партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

4. Комментируемая часть ст. 8 Закона представляет собой частное проявление и механизм реализации более общих принципов, закреплённых иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и настоящим Законом. Это прежде всего ст. 19 Конституции РФ, гарантирующая равенство прав граждан независимо от пола, расы, национальности (ч. 2), а также равенство прав, свобод и возможностей для их реализации для мужчин и женщин (ч. 3). В рассматриваемом правовом механизме также получает реализацию принцип равного избирательного права, закреплённый в ст. 5 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(125). И наконец, в ч. 1 комментируемой статьи принцип равноправия закреплён как основополагающий принцип, на котором основана деятельность политических партий (см. подробнее комментарий).

В данной норме принцип равноправия мужчин и женщин, граждан разных национальностей, являющихся членами партий, находит реализацию в двух аспектах: при выборах в руководящие органы партий и при выдвижении их на выборные должности в различные органы публичной власти. Подчеркнём последний аспект: именно при выдвижении на выборные должности, поскольку на этом этапе избирательной кампании исчерпываются возможности партий в обеспечении равного представительства своих членов в органах публичной власти. Окончательный успех в процессе избрания того или иного члена партии на выборную должность зависит от его собственного умения и предпочтений избирателей. Иными словами, гендерный и интернациональный подход партии при выдвижении кандидатов вовсе не гарантирует равномерного распределения мужчин и женщин, представителей различных национальностей в органах публичной власти.

И ещё один момент, требующий внимания. Комментируемая норма устанавливает закрытый перечень действий политических партий, которыми обеспечивается реализация принципа равноправия. Примечательно, что этот подход не распространяется на приём в партию новых членов, распределение между ними организационных, политических и иных функций при проведении партией публичных мероприятий. Думается, более корректным было бы завершить данную норму словами "и в иных не противоречащих настоящему Федеральному закону случаях".

Статья 9. Ограничения на создание и деятельность политических партий

1. Запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности*(126).

1. На самом деле комментируемая норма является частным проявлением более общей нормы, закреплённой в ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общественных объединениях", действующей в редакции от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ *(127), появление которой, в свою очередь, порождено вступлением в силу Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности"*(128). Однако и после вступления в силу Закона законодателю понадобилось ещё пять лет для того, чтобы дать определение понятию "экстремистская деятельность (экстремизм)", под которым понимается:

- насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России;

- публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность;

- возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной деятельности;

- пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;

- нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;

- воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединённые с насилием или угрозой его применения;

- воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединённое с насилием либо угрозой его применения;

- совершение преступлений по мотивам, указанным в п. "е" ч. 1 ст. 63 УК РФ (совершение преступления по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы)*(129);

- пропаганда и публичная демонстрация нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;

- публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо ложных экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения;

- публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должности субъекта Российской Федерации в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в данной статье и являющихся преступлением;

- организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению;

- финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путём предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг*(130).

С одной стороны, достоинство названного Закона проявляется в том, что им закреплён исчерпывающий перечень действий, подпадающих под определение экстремистских, в том числе прямо запрещённых Конституцией РФ для политических партий (сравнить: п. 5 ст. 13 Конституции и п. 1 приведённого перечня). С другой - его недостаток в том, что Закон даёт определение понятия "экстремизм" через другое понятие - "терроризм", которое, в свою очередь, определено в ст. 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ как "идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий"*(131). Там же дано определение понятия "террористическая деятельность". Любопытно, что в одном случае в Законе о противодействии экстремизму дана прямая ссылка на соответствующую статью УК РФ, а данная норма необходимой ссылки не содержит, что свидетельствует о слабом владении авторами Закона приёмами законодательной техники.

Возвращаясь к комментируемой норме, следует подчеркнуть, что она запрещает "создание и деятельность" политических партий, а также их "цели или действия". На практике, на наш взгляд, это означает следующее. Если на учредительном съезде создана политическая партия, цели которой подпадают под приведённый выше перечень, то ей может быть отказано в государственной регистрации в соответствии с п. "а" ч. 1 ст. 20 настоящего Закона (см. подробнее комментарий). А если в деятельности или действиях уже зарегистрированной политической партии будут обнаружена деятельность или действия, противоречащие ч. 1 комментируемой статьи, то её деятельность может быть приостановлена в порядке, предусмотренном ч. 1.1 ст. 20 настоящего Закона (см. подробнее комментарий).

2. Включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни.

2. Причина появления в комментируемом Законе столь странной на первый взгляд нормы имеет своё логическое объяснение. Возникает вопрос: почему именно социальная справедливость, а не социальное равенство или межнациональная и межэтническая гармония либо экономическое равенство приобрела специальную юридическую защиту в рассматриваемой норме? Причина, на наш взгляд, кроется в провозглашении России социальным государством (ст. 7 Конституции РФ), "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Именно провозглашение как некое конституционное пожелание, сверхзадача, требующая своего решения в будущем. Как известно, только один нормативный правовой акт - конституция способен не только регулировать уже фактически и исторически сложившиеся общественные отношения, но и прогнозировать их развитие, в чём, собственно, и реализуется её учредительная функция.

Разумеется, никто не собирается Россию с её низкой производительностью труда, нищенской зарплатой большинства населения, резкой поляризацией нищеты и богатства и т.д. объявлять фактически существующим государством. Однако такая цель, провозглашённая в Основном Законе, требует для её достижения консолидации усилий всех заинтересованных лиц: государства, его органов, всех структур гражданского общества, прежде всего политических партий, предпринимательских кругов, бизнеса, всего общества и его граждан в целом. Таким образом, борьба за социальную справедливость официально объявлена юридически значимой задачей. А политические партии, провозгласившие борьбу за её достижение в своих программах, - действующими в рамках Закона.

Дальнейшее развитие указанная норма Конституции приобретает в ч. 2 ст. 16 Федерального закона "Об общественных объединениях" и п. 1 ст. 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ)*(132). В этих актах сказано, что не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости. И лишь затем это установление получило отражение в комментируемой норме как императивное требование к уставам и программам политических партий.

3. Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.

Под признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности в настоящем Федеральном законе понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии.

Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.

3. Комментируемая часть ст. 9 Закона затрагивает непростые вопросы, которые не могут не стать предметом деятельности политических партий на конкретных этапах развития той или иной территории, всего общества в целом. Поэтому данная норма в абзаце втором сужает и конкретизирует установленные ею ограничения. Перечисленные в абзаце первом признаки не должны указываться в уставе и программе партии как основные цели её деятельности. Подробнее рассмотрим каждый из указанных в статье признаков.

Профессиональная принадлежность означает принадлежность членов данной партии к лицам одной профессии. Во-первых, построение политической партии по данному признаку означает объявление привилегии одной профессии в ущерб другим. Такая привилегия будет означать защиту партией профессиональных интересов представителей именно этой профессии и разрушать целевое предназначение партии - защищать интересы всего общества в целом. Во-вторых, защиту профессиональных интересов граждан осуществляют иные структуры гражданского общества - профессиональные союзы, право на создание которых гарантировано каждому ст. 30 Конституции РФ "для защиты своих интересов", а статус и порядок создания профессиональных союзов определён Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"*(133).

Примечательно, что профсоюзы - единственный тип общественных объединений (помимо политических партий) прямо поименован в Конституции. Только эти объединения вправе в соответствии с указанным Законом создаваться в уведомительном порядке и действовать легально с момента проведения учредительного собрания. Причина их привилегированного в этой части положения объясняется тем, что они в своей работе противостоят работодателю, бизнесу, а в отдельных случаях, прямо предусмотренных Законом, отстаивают права трудящихся в борьбе с государством. Соединение этой деятельности с борьбой за власть в форме политических партий поставило бы такие объединения в неравное положение с другими политическими партиями.

В этой связи необходимо обратить внимание на содержание последнего абзаца ч. 3 ст. 9, запрещающего создавать политические партии из лиц одной профессии. Кстати, речь идёт о всей партии, которые в нашей стране создаются, к сожалению, только как федеральные (см. подробнее комментарий к ст. 5). Дело в том, что обойти это ограничение в моногородах, состоящих из населения преимущественно одной градообразующей профессиональной принадлежности, или в военных городках, населённых в основном военнослужащими и членами их семей (не путать с запретом на создание политических партий в Вооружённых Силах - см. подробнее комментарий к ч. 4 настоящей статьи). Однако в данной норме речь идёт о всей партии в целом, а установленный ею запрет не распространяется на структурные подразделения политической партии.

Расовая, национальная принадлежность означает преимущественную принадлежность всех или большинства членов данной партии к одной расе или национальности. Дело в том, что в Российской Федерации, согласно данным последней переписи населения 2011 г., проживают 193 национальности. В одной только Республике Дагестан их число равно 39-ти. По этой причине образование партии по этническому признаку будет означать разжигание национальной розни. При этом следует иметь в виду ещё одно обстоятельство. Несмотря на национальное многообразие, в России проживает одна государствообразующая нация - русские. Поэтому даже теоретически трудно избежать возможности создания политической партии, преимущественно состоящей из русских. Речь идёт о другом: о защите интересов малых наций и народов, населяющих Российскую Федерацию. Когда ч. 2 ст. 19 Конституции РФ гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы и национальности, она имеет в виду (применительно к рассматриваемым отношениям) равенство прав всех граждан на свободное вступление в политическую партию, членство в ней, участие в проводимых ею мероприятиях и свободный выход из неё. Что же касается защиты прав, свобод и законных интересов малых народов, населяющих нашу многонациональную страну, то этим успешно занимаются иные структуры гражданского общества - национальные диаспоры (от греч. diaspora - рассеяние, часть народа (этнической общности), живущего вне страны его происхождения на положении национально-культурного меньшинства), создаваемые в установленном Законом порядке. К тому же в условиях конституционно установленной свободы указания каждым гражданином своей национальности (ст. 26 Основного Закона), создание партии по национальному принципу лишены юридических оснований.

В этой связи необходимо прокомментировать попытку создания казачьей партии, учредительный съезд которой назначен на 24 ноября 2012 г.*(134) С учётом обострения политического внимания к этой социальной группе со стороны официальных властей представляется необходимым дать юридическую оценку этому факту. Как известно, казаки - это этносословные группы в составе русского и некоторых других народов, а само казачество - военное сословие*(135). Практическое подтверждение эти определения получили в Указе Президента Российской Федерации от 9 февраля 2010 г. N 168, в котором казачьи общества поименованы "войсковыми"*(136). Применительно к рассматриваемому вопросу: в случае успешного проведения съезда в России будет создана политическая партия по этническому или профессиональному признаку, приём в которую физических лиц, не принадлежащих к данному этносу или профессиональному сообществу, очевидно, будет запрещён, что является, на наш взгляд, грубым нарушением ч. 3 ст. 9 комментируемого Закона, поскольку эта норма прямо указывает: "Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии".

Религиозная принадлежность означает создание политической партии по признакам единства веры, т.е. состоящей из числа сторонников одного вероучения. В зарубежных государствах существует практика создания политических партий подобного типа (например, партия Христианских демократов в ФРГ и др.). Однако эти партии создаются в иных национальных, политических и конфессиональных условиях. Во-первых, ФРГ - не светское, как Россия, а клерикальное государство. Это значит, что в этом государстве признаётся политеизм (многобожие), однако существует и конституционно поддерживается одна из религий - католицизм. Во-вторых, исторически идеология Христианско-демократической партии давно уже не связана собственно с верой в Христа, а представляет собой программу строительства демократического, поликонфессионального государства.

В России ситуация принципиально иная. Во-первых, она конституционно провозглашена светским государством, что юридически означает: "никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной" (ч. 1 ст. 14 Основного Закона). Во-вторых, Россия - многоконфессиональное государство, ст. 28 Конституции РФ её гражданам гарантирована свобода совести, означающая право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой. Следовательно, создание политической партии, объединяющей сторонников только одной веры, есть нарушение этих конституционных норм, включая самую главную - об отделении церкви от государства (ч. 2 ст. 14). В силу этого партия, созданная по религиозному признаку, лишена права бороться за власть законными способами.

В завершение этого пространного комментария отметим, что Конституционный Суд РФ Постановлением от 15 декабря 2004 г. N 18-П признал комментируемую норму Закона не противоречащей Конституции России*(137).

4. Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооружённый Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях.

4. Комментируемая часть ст. 9 Закона во многом повторяется в тексте ч. 5 настоящей статьи. Очевидно, это объясняется тем, что эта часть внесена в Закон позже, без учёта первоначального его текста. Однако основная цель ч. 4 этой статьи, на наш взгляд, - установление запрета на использование во внутреннем устройстве политических партий так называемого территориально-производственного принципа, столь распространённого в нашей стране в недавнем прошлом. Особенность действия этого принципа состояла в том, что по территориальному принципу создавались только вышестоящие руководящие органы КПСС - райкомы, горкомы, обкомы и Центральный комитет, а все первичные организации - на базе хозяйственных организаций, включая учреждения науки, культуры, образования и самое главное - в органах государственной власти. Такая структура позволяла первичным и вышестоящим партийным организациям вмешиваться в оперативную и производственно-хозяйственную деятельность всех без исключения организаций в стране, обеспечивая, таким образом, практическое осуществление руководящей и направляющей роли единственной политической партии, действующей в стране и фактически осуществляющей государственно-политическую власть (см. подробнее предисловие).

В современном российском обществе политическим партиям прямо запрещено вмешиваться в оперативную, организационную и производственно-хозяйственную деятельность любых организаций, независимо от форм собственности, а также осуществления государственно-властных полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных Законом (см. подробнее комментарий к ч. 5 настоящей статьи). Более подробно эти вопросы урегулированы в следующей части комментируемой статьи, за исключением создания структурных подразделений политических партий в негосударственных организациях. Подробнее об этом сказано ниже.

5. Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооружённых Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений*(138).

5. Комментируемая часть ст. 9 Закона устанавливает несколько категорий юридических лиц, в которых прямо запрещаются создание и деятельность политических партий и их структурных подразделений. Основная причина введения такого запрета заключается в том, что политические партии и их структурные подразделения в случае создания в этих организациях могут оказать негативное воздействие на результат деятельности этих организаций, привести к принятию их работниками необъективных и необоснованных решений.

Первую группу таких юридических лиц образуют органы государственной власти и местного самоуправления. Исключение составляют только представительные органы публичной власти при условии формирования в них депутатских фракций (от фр. fraction - разламывание), в общепринятом смысле: организованная группа членов политической партии - депутатов парламента, проводящая её политику в органах власти*(139), о чём прямо сказано в перечисленных ниже Законах. Это прежде всего ч. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ (в ред. от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", действующая в ред. от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ *(140) В указанной статье дано отличное от общеупотребительного понятие "фракция", применительное к содержанию данной нормы: "фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе". Данная статья в действующей редакции предусматривает сложный порядок передачи освободившегося депутатского мандата следующему по списку члену партии, а также возможность его вхождения или выхода из депутатской фракции и др. Кстати, в действующем составе Государственной Думы 6-го созыва, избранной полностью по партийным спискам, имеется уже пять депутатов, не входящих в состав ни одной из думских фракций, но не утративших членство в соответствующих политических партиях и образовавшие согласно ч. 4 ст. 16 Регламента Государственной Думы ФС РФ*(141) депутатскую группу. В целом эти детали не имеют прямого отношения к комментируемой норме и являются предметом иного самостоятельного комментария.

Закон о статусе... не запрещает членам политических партий входить в состав Совета Федерации на правах его членов (в просторечье именуемых "сенаторами"). Однако ч. 3 ст. 3 Регламента верхней палаты Парламента от 30 января 2002 г. N 33-СФ (в ред. от 18 июня 2008 г.)*(142) прямо запрещает создание и деятельность в этом представительном органе государственной власти депутатских фракций и иных подразделений политических партий, а также ведение любой деятельности в интересах политических партий.

Следующий нормативный правовой акт, регламентирующий возможность и порядок создания депутатских фракций в представительных органах публичной власти, - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации*(143). Статья 4.1 (в ред. от 4 июня 2010 г. N 118-ФЗ)*(144) так же как и вышеназванный Закон о статусе... определяет, что фракция в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерация образуется из числа депутатов, включённых в список данной политической партии и допущенных к распределению мандатов, с той лишь разницей, что в большинстве субъектов Федерации, в отличие от Государственной Думы, действует смешанная избирательная система и в депутатскую фракцию могут войти депутаты - члены данной партии, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Конкретная деятельность таких фракций определяется законом субъекта Федерации и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Так, ст. 45, 46, 48, 69.1, 105, 108, 109, 111 и 118 Регламента Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. N 320 (с послед. изм. от 26 сентября 2012 г. N 215)*(145) определяют порядок создания и деятельности депутатских фракций данного органа государственной власти.

Последний нормативный правовой акт, регламентирующий порядок создания и деятельности депутатских фракций в представительных органах публичной власти, - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", редакция от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ которого включает ст. 35.1, регламентирующую статус и порядок деятельности фракций в представительном органе муниципального образования*(146). Конкретный порядок деятельности депутатских фракций в этом органе определяется нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Так, ст. 41 Закона Омской области от 14 декабря 1995 г. N 37-ОЗ "О местном самоуправлении в Омской области"*(147) предусматривает возможность создания в этих органах депутатских объединений. Учитывая, что на выборах в Омский городской совет 4 марта 2012 г. региональными отделениями политических партий выдвигались списки кандидатов в депутаты, очевидно, они после прохождения в состав Совета образовали в нём депутатские фракции.

В завершение анализа органов публичной власти, образующих первую группу рассматриваемых юридических лиц, необходимо отдельно остановиться на рассмотрении одного принципиального вопроса: о взаимоотношениях политических партий с депутатскими фракциями, образованными из числа кандидатов, выдвинутых конкретной партией. Перечисленные выше, а также комментируемый законы никак не решают этот вопрос, видимо, оставляя его на усмотрение самих политических партий и принимаемых ими уставов. В то же время вопрос этот не праздный. Автор аналогичного комментария к.ю.н. В.В. Григорьев утверждает: "Фракции политических партий не являются структурными подразделениями политических партий"*(148). Однако автор настоящего Комментария не разделяет столь категорического суждения. Комментируемый Закон и иные рассмотренные в данном разделе нормативные правовые акты не содержат прямого запрета на присвоение депутатской фракции Государственной Думы и иных коллегиальных выборных органов публичной власти статуса структурного подразделения политической партии. Более того, настоящий Закон оставляет вопрос создания иных структурных подразделений политической партии (местных и первичных) на регулирование уставом политической партии (см. подробнее комментарий к ч. 3 ст. 3 Закона). Значит, после создания депутатской фракции в Государственной Думе и иных парламентах страны им может быть присвоен статус структурного подразделения соответствующей политической партии на основании устава партии и решения её руководящих органов, при условии, что эти решения не будут нарушать порядок, снижать эффективность деятельности соответствующего представительного органа публичной власти и противоречить законодательству Российской Федерации.

Дополнение этой группы органов публичной власти составляют аппараты представительных органов власти. Комментируемая статья прямо запрещает деятельность политических партий и их структурных подразделений в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти. Речь, как видно из названной нормы, идёт об аппаратах законодательных собраний субъектов Федерации. На наш взгляд, это ограничение вполне обосновано и состоит в прямой связи с изложенными выше аргументами в пользу независимости и объективности деятельности органов публичной власти данного типа. Остаётся только выразить удивление по поводу отсутствия подобного законодательного ограничения в отношении аппаратов представительных органов местного самоуправления. Как известно, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако это вовсе не означает, что представительные органы местного самоуправления обходятся без вспомогательного аппарата муниципальных служащих, обеспечивающих их деятельность. В крупных городах, выполняющих роль столиц субъектов Федерации, такой аппарат весьма многочислен. Думается, запрет на деятельность политических партий в этих структурных подразделениях органов местного самоуправления также весьма актуален, как и в иных муниципальных органах: аппарате главы местного самоуправления и в органах исполнительной власти муниципальных образований. В известной мере этот недостаток комментируемого Закона восполняет п. 13 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"*(149). Однако формально инициаторы создания структурных подразделений политических партий в муниципальных органах могут и не состоять на муниципальной службе и избежать ответственности за подобные действия.

Вторую группу юридических лиц, в которых запрещена деятельность политических партий и их структурных подразделений, образуют Вооружённые Силы Российской Федерации и федеральные правоохранительные органы. Этот запрет в дальнейшем получает конкретную реализацию в отраслевых нормативных правовых актах. Так, п. 1 ст. 24 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"*(150) запрещает деятельность политических партий, а также других общественных объединений, преследующих политические цели, а также образование их структур в Вооружённых Силах России, других войсках, воинских формированиях и органах. При этом в России, как и в любой другой стране, считающейся демократической, военнослужащие имеют право быть членами политических партий и участвовать в выборах, однако при этом ведение политической пропаганды и агитации, в том числе предвыборной, п. 2 названной статьи в воинских формированиях запрещает. Что касается правоохранительных органов, то аналогичные запреты содержатся в ч. 6 ст. 2 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (в ред. от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ), "О Федеральной службе безопасности"*(151), пп. 11 п. 2 ст. 7 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114 "О службе в таможенных органах Российской Федерации"*(152), п. 4 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. (в ред. от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ). Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"*(153) не только запрещает создание и деятельность в органах и учреждениях прокуратуры общественных объединений, преследующих политические цели, но и членство прокурорских работников в таких объединениях. А вот новый Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. "О полиции"*(154), в отличие от действовавшего ранее Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции"*(155), не содержит прямого запрета на создание таких объединений в органах внутренних дел и членство сотрудников полиции в них, а распространяет на них общие ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе"*(156). Такое различие в подходах к решению рассматриваемого вопроса содержат и другие законы о правоохранительных органах. Благо, общее их число в России составляет 28 организаций. Думается, что относительное единство в этом вопросе будет положено с принятием давно разрабатываемого проекта федерального закона "О государственной правоохранительной службе". При этом, на наш взгляд, он должен по примеру Закона о прокуратуре не только запретить в этих органах создание подразделений политических партий, но и запретить сотрудникам этих органов вступать в них. Думается, те же запреты необходимо распространить и на военнослужащих.

Что касается третьей группы лиц, которую образуют государственные и муниципальные гражданские служащие, то упомянутые выше законы запрещают создание отделений политических партий в государственных организациях, но не запрещают их служащим вступать в политические партии (см. подробнее комментарий к ст. 23).

Четвёртую группу юридических лиц, в которых запрещается создание подразделений политических партий, по версии ч. 4 настоящей статьи образуют негосударственные организации. Правда, эта норма не получила подтверждения в комментируемой ч. 5 данной статьи. Однако, если следовать логике дальнейшего изложения этой части статьи, возможно, авторы Закона имели в виду некоммерческие организации, создаваемые в формах и порядке, предусмотренных гл. 4 первой части ГК РФ*(157). Если моё предположение верно, то один вид этих организаций в комментируемой статье назван образовательные учреждения, в учебный процесс которых запрещается вмешательство политических партий. Действительно, данная норма всего лишь воспроизводит содержание Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-I, действующего в новой редакции от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ, "Об образовании"*(158). Этот же Закон (п. 15 ст. 50) также запрещает принуждение обучающихся и воспитанников к вступлению в общественные, общественно политические организации (объединения), движения и партии, а также принудительное привлечение их к деятельности этих организаций и участию в агитационных кампаниях и политических акциях. Хотя этот запрет, на наш взгляд, не вполне согласуется с содержанием ч. 2 ст. 23 комментируемого Закона (см. подробнее соответствующий комментарий).

Тем не менее возникает вопрос: а как быть с научными исследованиями, репертуарной политикой учреждений культуры, музейным делом и другими сферами культурной жизни общества, вмешательство в которые руководящих органов политических партий, как показывает наш исторический опыт, чревато разрушительными последствиями?

6. Создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий не допускается.

6. Хотя рассматриваемый Закон не устанавливает принципа обязательной национальной принадлежности действующих в России политических партий (см. подробнее комментарий к ст. 8), однако закреплённый в комментируемой части ст. 9 запрет на деятельность политических партий иностранных государств на территории нашей страны вполне согласуется с зарубежными опытом и международным правом. Дело в том, что, как известно, основная цель деятельности любой политической партии - овладение законным путём государственной (политической) властью (см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 3). Таким образом, подобные действия и даже намерения иностранных политических партий подпадают под состав преступления, предусмотренного ст. 278 УК РФ "Насильственный захват власти в нарушение Конституции Российской Федерации"*(159).

7. В случае введения на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях чрезвычайного или военного положения деятельность политических партий осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом о чрезвычайном или военном положении.

7. Комментируемая норма, а также механизм её реализации основаны на целой серии нормативных правовых актов Российской Федерации, принимаемых и действующих в рассматриваемой сфере. В её основе лежат ст. 56 и 87 Конституции РФ, определяющие правовые основы чрезвычайного и военного положений. В обоих случаях это - Федеральные конституционные законы: от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(160) и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(161). При этом следует иметь в виду, что первый Закон применялся на территории нашей страны ограниченное число раз, а второй, к счастью, не применялся ни разу. Все войны, проходившие на территории нашего государства, не имели под собой какой-либо правовой основы. В этой связи необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что введение этих специальных правовых режимов в значительной мере зависит от конкретных обстоятельств, обусловивших их введение. Подчеркнём, что названные Законы не предусматривают введения обязательного тотального запрета на деятельность политических партий даже в той местности, где они введены. Законодатель при формулировании необходимых правовых норм использовал сослагательное наклонение: "приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения" (п. "в" ст. 12 Закона о чрезвычайном положении). Примерно такая же норма включена в текст Закона о военном положении: "приостановление деятельности политических партий..., подрывающих в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации" (п. 5 ч. 2 ст. 7). На основании сказанного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, указанные специальные режимы не обязательно вводятся на всей территории Российской Федерации. При этом на той части её территории, которая свободна от введения указанных режимов, политические партии продолжают действовать в прежнем режиме. Если же они действуют на той территории, где этот режим введён, то и в этом случае запрет на деятельность всех политических партий не обязательно должен быть наложен, он касается только тех партий, которые допускают перечисленные выше деструктивные действия. Однако и для их деятельности законодательство предусмотрело определённые гарантии. Суть их заключается в том, что режимы чрезвычайного и военного положения в каждом конкретном случае вводятся на территории России или её части указами Президента (ч. 2 ст. 87 и ст. 88 Конституции РФ), подлежащими обязательному утверждению Советом Федерации (п. "б" и "в" ст. 102 Основного Закона). Верхняя палата Парламента обладает правом не утвердить такие указы Президента страны в том случае, если они не имеют целью защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

Таким образом, на наш взгляд, комментируемый Закон в этой норме создаёт эффективную систему защиты интересов политических партий от незаконных ограничений их деятельности, преследующих конъюнктурные цели, не основанные на Законе.

Статья 10. Государство и политические партии

1. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается.

1. Комментируемая часть ст. 10 данного Закона текстуально воспроизводит положение ч. 1 ст. 17 родового Федерального закона "Об общественных объединениях", устанавливающее паритет в отношениях между государством и политическими партиями, своеобразный пакт о ненападении, запрещающий взаимное вмешательство обеих сторон общественных отношений в дела друг друга. Любопытно, что данная норма даже получила подтверждение в судебной практике. Так, гр-н В.Б. Дедегкаев обжаловал исключение его из рядов регионального отделения КПРФ сначала в районный суд общей юрисдикции, а затем в Конституционный Суд РФ и в обеих инстанциях получил отказ, мотивированный именно наличием запрета для государства, его органов вмешиваться в деятельность политических партий*(162). При этом примерно в эти же сроки Конституционный Суд Постановлением от 16 июля 2007 г., наоборот, удовлетворил жалобу других коммунистов на отказ о включении срока работы в партийных органах в трудовой стаж работника по мотивам грубого нарушения прав человека*(163).

2. Вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними.

2. Данная часть ст. 10, как и рассмотренная выше, представляет собой кальку с соответствующего положения, изложенного в ч. 3 ст. 17 все того же Федерального закона "Об общественных объединениях". Причём до недавнего времени, как справедливо отмечает автор аналогичного комментария В.В. Григорьев, эти нормы "носили декларативный характер"*(164). Однако протестные выступления оппозиции в период между декабрьскими 2011 г. и мартовскими 2012 г. выборами, организованные непарламентскими партиями, заставили федеральные власти изменить отношение к ним. Так, в Государственной Думе сформирован Общественный консультативный совет политических партий при Председателе Государственной Думы С.Е. Нарышкине*(165), в который вошли руководители официально зарегистрированных политических партий, не допущенных к распределению депутатских мандатов в нижней палате Парламента. Несколько ранее, в 2010 г., аналогичный Совет был создан при Председателе Московской городской Думы В.М. Платонове*(166).

3. Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов муниципальных образований, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей*(167).

3. Ключевым словосочетанием для правильного понимания данной нормы является оборот "использование преимуществ должностного или служебного положения", содержание которого исчерпывающим образом в виде закрытого списка запрещённых действий раскрывается в ч. 5 ст. 40 (в ред. от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(168). Итак, государственным и муниципальным служащим запрещается использовать своё служебное положение в интересах политических партий, а именно:

а) привлекать лиц, находящихся в подчинении или иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов (действием этого ограничения объясняется тот факт, что митинги, собрания, конференции и иные мероприятия политические партии проводят в нерабочие дни. - Ю.Д.);

б) использовать помещения, занимаемые государственными или муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями (на законных основаниях. - Ю.Д.), для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, если иным кандидатам, избирательным объединениям не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях (частное проявление действия принципа открытости деятельности политических партий - см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 8 Закона о партиях. - Ю.Д.);

в) использовать телефонную, факсимильную и иные виды связи (включая мобильную. - Ю.Д.), оргтехнику и информационные услуги, обеспечивающие функционирование государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда;

г) использовать на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортные средства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов. Данный запрет не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной охране*(169);

д) собирать подписи избирателей, вести предвыборную агитацию лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности (на ясно, почему этот запрет не касается назначаемых на должности муниципальных служащих? - Ю.Д.) либо находящимся на государственной или муниципальной службе, либо являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членам органов, осуществляющим руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счёт средств соответствующей организации) командировок;

е) обеспечивать доступ к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации, если иным кандидатам для этих же целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с названным Законом, иным законом (частное проявление принципа равноправия - см. подробнее комментарий к ч. 1 ст. 8 Закона о политических партиях. - Ю.Д.);

ж) агитационные выступления в период избирательной кампании, кампании при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;

з) обнародовать в период избирательной кампании в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах (любопытно, как распространить этот запрет на социальные сети и Интернет? - Ю.Д.) отчёты о проделанной работе, распространять от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.

Помимо перечисленных ограничений комментируемая норма устанавливает, что лица, замещающие государственные или муниципальные должности, а также находящиеся на государственной или муниципальной службе, не могут при исполнении своих служебных обязанностей быть связаны (руководствоваться) решениями политических партий. Однако это правило в соответствии с ч. 5 ст. 9 Закона о политических партиях (см. подробнее комментарий) не распространяется на депутатов органов публичной власти всех уровней.

Этот запрет воспроизведён в целом ряде отраслевых нормативных правовых актов, изданных до вступления в силу комментируемого Закона о партиях. Например, ч. 7 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"*(170), ч. 4 ст. 19 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране"*(171), ч. 5 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"*(172) и др.

Однако указанный запрет дублируют и отдельные нормативные правовые акты, принятые уже после вступления в силу комментируемого Закона. Например, п. 13 ч. 1 ст. 17, п. 7 ч. 1 и ч. 2 ст. 18 Федерального закона 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе"*(173), п. 12 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации"*(174) и ч. 1 ст. 16 (в ред. от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ) Федерального закона "О Федеральной службе безопасности"*(175). Показательно, что в прямой постановке этот запрет отсутствует в новейшем Федеральном законе от 2 февраля 2011 г. "О полиции"*(176), хотя действовавший ранее Закон РФ "О милиции" ч. 6 ст. 20, действовавшей в редакции от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ, устанавливал этот запрет*(177).

4. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать своё членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий.

4. Прежде чем комментировать данную норму, необходимо напомнить, что действовавший ранее единственный в истории нашей страны Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. "О Президенте РСФСР" в рассматриваемом вопросе был более категоричен. Статья 1 этого нормативного правового акта в императивной форме предписывала: "На время выполнения своих полномочий Президент РСФСР приостанавливает своё членство в политических партиях и общественных объединениях"*(178).

После вступления в силу действующей Конституции РФ, существенно изменившей статус Президента страны, аналогичный Закон о Президенте не принимался ни разу, хотя автор настоящего Комментария убеждён в его необходимости, в том числе и для решения такого частного вопроса, как установление правомерности его членства в политических партиях. Правда, настоящий Закон оставляет возможность приостановления членства в политических партиях для отдельных категорий граждан, регламентируемую федеральными конституционными и федеральными законами (см. подробнее комментарий к ч. 10 ст. 23).

Однако в действующей редакции комментируемая норма представляется бессмысленной. Если Президент страны вправе по своему усмотрению решить вопрос о пребывании в политической партии, - то нет нужды решать этот вопрос с помощью Закона.