По следам одной проверки: а было ли нецелевое использование бюджетных средств? (С. Валова, "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 7, июль 2012 г.)

По следам одной проверки: а было ли нецелевое использование бюджетных средств?

Тема проверок и выявляемых нарушений всегда являлась животрепещущей. Ревизор указывает на нарушение, проверяемое учреждение, в свою очередь, предъявляет доказательства обратного. Всегда ли контролером дается верная оценка действиям получателя бюджетных средств? Ответ на этот вопрос мы получим, рассмотрев Постановление ФАС СЗО от 26.05.2012 N А52-2340/2011.

Что следует понимать под нецелевым использованием бюджетных средств?

Согласно ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом в соответствии со ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета. Порядок отражения кассовых операций по кодам Классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) устанавливается Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утверждаемыми Минфином на соответствующий финансовый год. На 2012 год они утверждены Приказом Минфина РФ от 21.12.2011 N 180н.

Таким образом, исходя из норм бюджетного законодательства нецелевой характер будет иметь любая расходная операция:

- совершенная без правового основания;

- не предусмотренная сметой доходов и расходов учреждения;

- не соответствующая Указаниям о порядке применения бюджетной классификации РФ (при условии, что она приведена в данном документе и методических рекомендациях главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики);

- не подтвержденная документально (при проверках контролирующих органов будет квалифицирована как нецелевое использование бюджетных средств).

В своем последнем письме - от 27.02.2012 N 02-07-10/534 - Минфин указал, что при установлении неправильного отнесения получателем бюджетных средств расходов на статьи (подстатьи) КОСГУ после проведения указанного комплексного анализа нарушение не может рассматриваться в контексте ст. 289 БК РФ в случаях, если:

бюджетной сметой (обоснованиями к ней), документами о доведении лимитов бюджетных обязательств, а также плановыми документами, иными документами ГРБС обусловлены такие расходы с применением данных КОСГУ;

установлено, что получателем бюджетных средств ошибочные действия совершены неумышленно.

При проведении контрольных мероприятий контролирующий орган должен получить убедительные доказательства того, что получатель израсходовал бюджетные средства, не соблюдя их адресный характер.

Что явилось предметом спора, послужившего поводом для обращения в суд?

Государственный комитет Псковской области по здравоохранению и фармации (далее - Комитет) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании частично недействительным представления ТУ Росфиннадзора о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. По мнению контрольного органа, выплаты на санаторно-курортное лечение государственных служащих, предусмотренные Законом Псковской области N 491-ОЗ*(1), являются расходными обязательствами субъекта РФ, которые должны исполняться за счет средств субъекта РФ, а не за счет субвенций, выделенных из федерального бюджета.

Считая, что позиция ревизора, проводившего проверку, верна, Росфиннадзор привел в доказательство следующий аргумент. Постановлением Правительства РФ от 06.04.2009 N 302 "О порядке предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан" (далее - Постановление N 302) утверждена Методика распределения субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий РФ в области охраны здоровья граждан (далее - Методика). Нормы данного документа предусматривают только расходы на оплату труда работников, исчисленные в соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.2006 N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" (далее - Указ N 763), включая налоговые начисления. Методикой расходы на выплату компенсации за санаторно-курортное лечение государственных служащих не предусмотрены.

В целях устранения выявленных нарушений Росфиннадзор вынес в адрес проверяемой организации представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в котором было предложено принять меры к недопущению в дальнейшем нарушений законодательства РФ, в том числе нецелевого использования средств федерального бюджета.

Комитет не согласился выводами контрольного органа и обратился в арбитражный суд.

Для справки. В силу ч. 1 ст. 198 АПК РФ организация вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если она полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному ненормативному правовому акту и нарушает ее права и законные интересы в сфере предпринимательской или другой экономической деятельности. Из сказанного следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

Какое решение вынесли арбитры ФАС СЗО?

Суд, вынося решение, руководствовался следующим. В соответствии со ст. 14 БК РФ каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ.

В бюджетах субъектов РФ в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение их расходных обязательств, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам осуществления расходных обязательств субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с п. 1 ст. 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые им в целях финансового обеспечения их расходных обязательств и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

В силу п. 3 ст. 133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

В соответствии с абз. 6 п. 1 ст. 85 БК РФ расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий РФ.

Согласно п. 4 ст. 85 БК РФ обязательства субъекта РФ, возникшие при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий РФ, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета.

В случае если в субъекте РФ превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта РФ, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

В рассматриваемом случае на основании ст. 5.1 Федерального закона от 22.07.1993 N 5487-1 "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан"*(2) (далее - Закон N 5487-1) органам государственной власти субъектов РФ переданы отдельные полномочия РФ в области охраны здоровья граждан:

- лицензирование медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи);

- лицензирование фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения);

- лицензирование деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения).

Средства на осуществление переданных в соответствии с ч. 1 данной статьи полномочий предусмотрены в виде субвенций из федерального бюджета.

Законом Псковской области от 30.09.2009 N 903-ОЗ "О реализации отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан на территории Псковской области" переданные полномочия отнесены к полномочиям администрации области.

Постановлением администрации Псковской области от 02.10.2009 N 375 утверждено Положение о государственном комитете Псковской области по здравоохранению и фармации. Согласно п. 3.2 данного положения выполнение вышеуказанных полномочий возложено на Комитет.

В соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" бюджету Псковской области предоставлен межбюджетный трансферт в виде субвенции на осуществление переданных полномочий РФ в области охраны здоровья граждан.

Лимиты бюджетных средств в указанном размере на 2010 год доведены до Государственного комитета Псковской области по здравоохранению и фармации, в том числе по подстатьям 211 "Заработная плата" и 212 "Прочие выплаты" КОСГУ.

Данные суммы (с учетом уточнения суммы по подстатье 212 "Прочие выплаты" КОСГУ) утверждены в составе бюджетной сметы Комитета заместителем Губернатора Псковской области и согласованы с Главным государственным финансовым управлением Псковской области.

В уведомлении по расчетам между бюджетами по межбюджетным трансфертам на перечисление субвенции, сводной бюджетной росписи расходов областного бюджета усматривается, что межбюджетный трансферт в виде субвенции на осуществление переданных полномочий РФ в области охраны здоровья граждан предоставлен общей суммой без распределения по статьям КОСГУ и статьям расходов бюджета.

Как установлено судами, денежные средства, выделенные в виде субвенции, распределены по соответствующим кодам бюджетной классификации органом субъекта РФ, организующим исполнение бюджета, - Государственным финансовым управлением Псковской области и израсходованы Комитетом на цели, связанные с исполнением государственными служащими названных полномочий в пределах размера выделенной субвенции.

Кроме того, как следует из разъяснений, данных Пленумом ВАС в Постановлении от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей КОСГУ невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью КОСГУ участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи КОСГУ), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей КОСГУ, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Утвержденной Постановлением N 302 Методикой предусмотрена формула, по которой определяется размер субвенции исходя из численности сотрудников в соответствующем субъекте РФ и затрат на содержание одного работника.

При этом затраты на содержание одного работника включают в себя расходы на оплату труда работников, рассчитанные в соответствии с Указом N 763.

Как отметил суд, Методика не содержит указаний на статьи экономической классификации расходов, на которые должны быть направлены средства федерального бюджета, полученные в виде субвенции, а в Указе N 763 не приведен исчерпывающий перечень выплат, формирующих затраты на оплату труда федеральных государственных гражданских служащих.

Данным указом установлена выплата должностных окладов, окладов за классный чин, ежемесячных надбавок. Кроме того, п. 7 Указа N 763 определено, что федеральным государственным гражданским служащим производятся другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Перечень элементов фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих также не носит исчерпывающий характер, поскольку согласно п. 8 Указа N 763 фонд оплаты труда формируется за счет средств, направляемых для выплаты должностных окладов, окладов за классный чин и дополнительных выплат, в размерах (в расчете на год), предусмотренных Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ).

Согласно п. 5 ст. 53 Закона N 79-ФЗ гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных данным законом или иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ, может предоставляться право на иные (помимо установленных данной статьей) государственные гарантии.

Пунктом 6 ч. 1 ст. 39 Закона Псковской области N 491-ОЗ предусмотрено, что за счет средств областного бюджета производятся расходы, связанные с санаторно-курортным обслуживанием (лечением) за счет средств социального страхования либо средств областного бюджета в порядке и на условиях, устанавливаемых нормативным правовым актом администрации области.

Гражданскому служащему, не получившему по месту службы путевку на санаторно-курортное лечение за счет средств социального страхования либо средств областного бюджета, производится выплата на санаторно-курортное лечение один раз в год, размер которой определяется исходя из 50% средней стоимости дня пребывания в санаторно-курортном учреждении, расположенном на территории области, и количества дней ежегодного оплачиваемого отпуска гражданского служащего. Исчисление выплаты и установление порядка ее осуществления производятся на основании нормативного правового акта администрации области.

Закон Псковской области N 491-ОЗ не исключает применения положений Закона N 5487-1 и Закона N 79-ФЗ.

С учетом изложенного арбитрами сделан вывод, что осуществление выплат на санаторно-курортное лечение государственным служащим Комитета в связи с выполнением ими названных обязанностей может производиться за счет субвенций, поскольку средства бюджета Псковской области, предусмотренные для функционирования Комитета в части осуществления им переданных полномочий РФ в области охраны здоровья граждан, формируются за счет субвенций из федерального бюджета.

Ссылка Росфиннадзора на Письмо Росздравнадзора от 09.12.2011 N 04-16354/11, а также на письма Минфина РФ от 27.01.2011 N 14-01-07/060/60, Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы Минздравсоцразвития РФ от 18.01.2012 N 17-3/44 является необоснованной, поскольку указанные письма не обладают признаками нормативных актов. Учитывая вышеизложенное, Росфиннадзором доказательств нецелевого использования средств федерального бюджета, выделенных в виде субвенции, Комитету не представлено, в связи с чем суд признал представление ТУ Росфиннадзора в оспариваемой части не соответствующим законодательству.

* * *

Подводя итог вышесказанному, отметим: арбитры выносят решение исходя из конкретной ситуации. Не всегда рассмотрение в суде кажущегося на первый взгляд аналогичным нарушения имеет такой же итог, поэтому учреждению следует быть готовым и к обратному результату.

С. Валова,

эксперт журнала "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 7, июль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Закон Псковской области от 05.12.2005 N 491-ОЗ "О государственной гражданской службе Псковской области".

*(2) Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".