Трудовая миграция в рамках стран СНГ: проблемы теории и практики (В. Сойфер, А. Касумов, "Вопросы трудового права", N 7, июль 2012 г.)

Трудовая миграция в рамках стран СНГ: проблемы теории и практики

Согласно ТК РФ все отношения по регистрации иностранных работников с участием работодателей регламентируются подзаконными (ведомственными) актами, которые не всегда совпадают с нормами и принципами трудового права, с защитой интересов работодателя и работника.

Правовое регулирование отношений, связанных с миграцией рабочей силы, снятие формальных препятствий на пути к приглашению, регистрации и оформлению иностранных работников, принятие эффективных решений по управлению персоналом с участием иностранных граждан являются важной народно-хозяйственной задачей России и стран СНГ. Цели, задачи и приоритетные направления государственной политики по развитию рынка труда и содействию занятости населения на 2011-2015 годы включают создание условий для интеграции в российскую экономику иностранной рабочей силы.

Миграция иностранцев включает Россию и другие страны СНГ в мировые миграционные потоки, которые приобретают массовый характер на рубеже веков и в первом десятилетии XXI века. Эволюция человечества, прогресс каждого народа становятся возможным только в результате включения в общественный процесс развития, который во все большей мере основывается на транснациональных началах, вызываемых глобализацией. Под глобализацией в экономической науке обычно понимают свободное движение между странами товаров и факторов производства: труда, капитала, знаний и пр. Такое движение становится возможным в результате международного разделения труда, кооперации, телекоммуникаций, совершенствования технологий финансовых операций, смещения структуры производства в пользу продукции с высокой долей инноваций.

Направление миграционных потоков на постсоветском пространстве постепенно меняется. Формируются новые векторы движения мигрантов: стал возрастать приток рабочей силы из Китая, Вьетнама, Средней Азии. Это может привести к усилению конкуренции за трудовые ресурсы и обострит ситуацию с трудоустройством в регионе. Так, приток китайских мигрантов становится все заметнее в России, Казахстане, Азербайджане и других странах СНГ.

Нельзя не видеть негативные явления, сопровождающие трудовую миграцию. Для стран въезда - это деформация рынка труда вследствие нарушения спроса и предложения рабочей силы в отдельных регионах; распространение нерегистрируемой занятости и теневой формы трудоустройства мигрантов. Для страны выезда - это образование дефицита трудовых ресурсов в ряде секторов экономики; отток квалифицированных кадров, разрушение традиционных устоев. Основной причиной негативных последствий является неэффективное межгосударственное сотрудничество в миграционной сфере: спустя два десятилетия после распада СССР миграционные потоки носят преимущественно неорганизованный характер. Доминирующей формой миграционного движения между странами СНГ остается нелегальная миграция и нерегистрируемая занятость иностранных работников - мигрантов. В результате большинство трудовых мигрантов вынуждено жить и работать вне рамок правового поля*(1).

Применительно к России трудовая миграция будет возрастать. Это связано с демографической характеристикой развития рынка труда, где идет процесс достаточно быстрого старения населения, т.е. увеличения доли лиц пожилого возраста и уменьшения доли лиц в трудоспособном и детском возрастах. Согласно прогнозу Росстата (2009 г.), если численность населения в России в 2025 году по сравнению с 2010 годом сократится всего на 1 млн. человек, то численность трудоспособного населения уменьшится за этот период на 11 млн. По ряду других прогнозов эта цифра может составить 15-17 млн. [1] *(2). Таким образом, проблему трудовой миграции нам придется решать как в экономическом, так и в правовом аспекте, ориентируясь на население постсоветской территории.

По данным Всемирного банка, объем ежегодной трудовой миграции между странами СНГ составляет более 10 млн. человек. Большая часть этого потока приходится на Россию. Денежные переводы физических лиц из России в страны СНГ по данным Центрального банка России в 2011 году составили порядка 16 млрд. долл. США.

Особое место в международно-правовом регулировании труда мигрантов занимают акты: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Конвенция МОТ N 143 о трудящихся-мигрантах (1975 г.); Рекомендация МОТ N 151 о трудящихся-мигрантах (1975 г.) и др. Принципиальные положения, касающиеся трудовой миграции и прав работников-мигрантов, были закреплены в учредительных документах ЕС и прежде всего в Римском договоре 1957 г. Один из признаков европейской интеграции закрепляет свободу передвижения работников в пределах Сообщества без дискриминации и нарушения прав граждан государств - членов ЕС в отношении занятости, заработной платы, охраны труда и пр.

В содержании права на трудовую миграцию Римский договор включает возможность любого иностранного гражданина принять сделанное предложение поступить на предприятие (в организацию) любого государства - члена ЕС, свободно перемещаться по его территории и работать на тех же условиях, которые установлены для местных (коренных) работников. Провозглашенные в документах ЕС общие положения о трудовой миграции были конкретизированы в различных международных нормативных актах, охватывающих широкий спектр вопросов миграции: свободно переезжать в государство с семьей; находиться и свободно перемещаться по его территории; регистрироваться в установленном законодательством страны порядке; устраиваться на работу и пр. Право свободного передвижения граждан стран - членов ЕС содержит правомочие обращаться и получать помощь от службы занятости, заключать трудовой договор с работодателем данного государства.

Работники-мигранты пользуются защитой профсоюзов, в руководящие органы которого они могут быть избраны. Трудовой договор, устанавливающий дискриминационные условия труда для работников-мигрантов, признается недействительным. Ряд документов ЕС содержит положения о распространении на работников-мигрантов законодательства принимающей стороны о социальном обеспечении, суммировании трудового стажа, а также иных периодов трудовой деятельности, учитываемых при получении пособия по безработице.

Словом, движение рабочей силы между странами регламентируется детально системой международных актов и документов (рекомендаций), которые сохраняют силу и приоритет при разработке и принятии норм, подчеркивающих национальные особенности труда принимаемых на работу иностранцев. Будучи источником трудового права, нормы международных организаций требуют разработки определенного механизма их применения на ниве действия национального трудового законодательства, особенно если имеют место противоречия сходных по назначению нормативных актов, наличие однотипных отношений, требующих адекватного правового решения.

В ближайшей перспективе предстоит разработать процедуру последовательного применения международных норм и правил, прежде всего к таким межгосударственным процессам, как движение рабочей силы между государствами, трудоустройство граждан, высвобождение работников с ликвидируемых предприятий и их перераспределение между производством, регионами и странами СНГ. Согласно Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда, работники-мигранты определены в преамбуле как категория лиц, которые нуждаются в особой защите.

Динамика трудовых правоотношений с участием иностранных работников весьма интересна. Кодексы законов о труде РСФСР и других республик, входивших в СССР, труд иностранцев обходили молчанием по простой причине - их просто не было в достаточном количестве среди советских рабочих и служащих. Долгое время правовой статус приезжавших в СССР иностранцев определялся законом СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24.06.1981 г. После распада СССР основным правовым актом, регулирующим отношения по вопросам применения иностранной рабочей силы, стал Указ президента РФ "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы" от 16.12.1993 г.*(3) и утвержденное им Положение*(4). В Положении был закреплен разрешительный порядок допуска иностранных граждан на национальный рынок труда; предусматривалась довольно сложная процедура получения разрешения на привлечение иностранных работников.

В России интенсивность труда иностранных работников резко возрастает с выходом Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25.07.2002 г. N 115-ФЗ*(5). Закон определяет правовое положение иностранцев в России и регулирует отношения между ними и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов. В дополнение к этому закону постановлением Правительства РФ от 30.12.2002 г. было утверждено Положение о порядке выдачи иностранным лицам и лицам без гражданства разрешения на работу*(6).

На территории России и стран СНГ трудовые кодексы регламентируют труд иностранцев в соответствии с нормами международного права. Однако имеются расхождения, которые носят, главным образом, процедурный характер. Так, в отличие от законодательства западных стран, трудовые кодексы государств - участников СНГ предусматривают обязательную письменную форму трудового договора.

Исключение составляет Трудовой кодекс Таджикистана, допускающий заключение трудового договора как в письменной, так и устной форме. Если ТК РФ не содержит исчерпывающего перечня оснований необоснованного отказа в приеме на работу иностранного гражданина, то Трудовой кодекс Республики Беларусь предусматривает конкретный перечень таких оснований, что не мешает признать трудовой договор, заключаемый с иностранцем, основным источником возникновения трудового правоотношения.

Как отмечалось на IV Международном форуме "Миграция в России: сотрудничество и безопасность" (Москва, апрель, 2012 г.), привлечение иностранной рабочей силы становится все более значимым фактором экономического развития России. Но организационно-правовое обеспечение этого процесса резко отстает. Так, несмотря на принимаемые государством меры по совершенствованию миграционного законодательства, сохраняются административные барьеры на пути легализации трудовых мигрантов, поборы и коррупция в миграционной сфере. Численность нелегальных мигрантов, занятых в секторе экономики, по оценкам экспертов, колеблется от 3-4 до 10-12 млн. человек. Отмечается низкий уровень профессиональной компетенции работников Федеральной миграционной службы РФ и сотрудников полиции в вопросах миграционного и трудового законодательства, что часто выражается в необоснованных решениях выдворении (депортации) иностранных работников.

Трудовой кодекс РФ не содержит специальной нормы, посвященной правовому регулированию труда иностранных работников. Статья 11 ТК РФ упоминает иностранных граждан в контексте с другими субъектами, на которых распространяется (не распространяется) действие трудового законодательства. Некоторые трудовые кодексы стран СНГ, напротив, содержат специальные нормы, посвященные регулированию труда иностранных граждан.

Так, Трудовой кодекс Азербайджанской Республики (ТК АР) включает статью 13 - "Регулирование трудового права иностранцев и лиц без гражданства": она закрепляет общие положения, что, если законом или международным договором, стороной которых является Азербайджанская Республика (АР), не предусмотренное иное, иностранцы и лица без гражданства при нахождении в АР могут пользоваться всеми трудовыми правами наравне с гражданами АР и в соответствии с этими правами имеют обязанности.

В большинстве случаев с иностранцами заключается срочный трудовой договор. Это объясняется временным пребыванием иностранного гражданина на территории страны и, собственно, временным характером выполнения работы. При продолжительном пребывании иностранного гражданина на территории страны возможно заключение бессрочного договора. В странах ближнего зарубежья распространена практика продления срочных трудовых договоров с иностранцами по инициативе работодателя.

Заключению трудового договора и возникновению правоотношения с иностранными работниками предшествует процедура регистрации - получения разрешения на пребывание в стране. В Азербайджанской Республике, например, такой факт определен Трудовым кодексом: работодатели могут привлекать иностранцев и лиц без гражданства к работе после предоставления им индивидуального разрешения на осуществление оплачиваемой трудовой деятельности на территории республики АР (ч. 4 ст. 13 ТК АР). В ТК РФ такой статьи нет; все отношения по регистрации иностранных работников с участием работодателей регламентируются подзаконными (ведомственными) актами, которые не всегда совпадают с нормами и принципами трудового права, с защитой интересов работодателя и работника.

Появление на пути заключения трудового договора с иностранным гражданином такой формальной "преграды", как получение разрешения на регистрацию, создают проблемы, связанные с возникновением трудностей при заключении и расторжении трудового договора, защитой трудовых прав и интересов работодателя и работника. Работодатель здесь включается в информационные отношения с потенциальным работником еще до его прибытия в страну, представляет в органы ФМС РФ проект (макет) трудового договора, который собираются заключить. Возникшие к моменту заключения договора изменения в условиях труда, отсутствие документов, подтверждающих квалификацию приглашенного на работу, и др. приводят к трудовому спору или предложению другой (подходящей) работы, включая смену работодателя. В нашем трудовом законодательстве отсутствует механизм разрешения подобных конфликтов, возникающих между работодателем и органами миграционной службы.

Особенно это видно на стадии прекращения трудового отношения с иностранным работником по причине, не зависящей от воли сторон трудового договора. Напомним, нарушение иностранным работником миграционных правил влечет за собой применение административных мер воздействия, включая административное выдвижение. Но выдворение из страны как основание, влекущее прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, не находится в числе таких оснований, предусмотренных ст. 83 ТК РФ. Не рассматривает такой случай в качестве основания для прекращения трудового правоотношения и статья 74 Трудового кодекса Азербайджанской Республики, которая содержит исчерпывающий перечень оснований расторжения трудового договора по инициативе третьих лиц.

На наш взгляд, процедура принятия решения о выдворении из страны иностранного работника по причине нарушения правил пребывания (регистрации) не может проходить без работодателя - непосредственного участника приглашения гражданина на работу, стороны трудового договора. Представляется, что работодатель должен быть поставлен в известность о нарушении его работником конкретных норм административного права и принятом по этому вопросу компетентными органами решении. Работодатель должен указать в приказе причину увольнения, которая небезразлична работнику (запись в трудовой книжке, получение гарантированных выплат, повторный приезд на работу и т.п.). Трудовой кодекс РФ, равно как и сравниваемые кодексы стран СНГ, не содержит четких решений на этот счет.

Вопросы выдворения иностранного работника могут быть предметом спора и судебного разбирательства с участием работодателя, если последний заинтересован в сохранении трудовых правоотношений. Вполне возможна и допустима ответственность работодателя, когда организация им труда иностранца способствовала правонарушению. К тому же работодатель до истечения срока трудового договора остается обязательной стороной не только в области трудовых отношений, но и в вопросах выполнения комплекса обязательств социально-бытового характера: предоставление жилья, обучение, страхование, оплата расходов по отправке работника домой и др. Если процесс выдворения работника по каким-то причинам совпадает с интересами работодателя, то необходим социально-правовой механизм защищающий интересы приглашенного в страну работника.

Учитывая тенденции развития миграционных отношений, привлечения иностранной рабочей силы в национальную экономику, а также то внимание, которое оказывают международные конвенции трудящимся-мигрантам, уместно подумать о самостоятельном основании прекращения трудового договора по такому обстоятельству, как выдворение работника (депортация) за нарушения порядка пребывания (регистрации) в данной стране. Такое основание не совпадает по своему характеру и содержанию (методу использования) с иными обстоятельствами, не зависящими от воли и желания сторон (дисквалификация, наступление чрезвычайных обстоятельств и др.).

Специфика данного вида административного наказания, влекущего за собой прекращение трудового правоотношения иностранного работника с работодателем по воле третьей стороны, представляется нам самостоятельным основанием, отличающимся от иных оснований прекращения трудового договора, предусматриваемых ст. 77 ТК РФ. В начальной редакции Трудового кодекса (до 2006 г.) эта статья содержала возможность расторжения трудового договора по "другим основаниям", если они предусматривались Кодексом и иными федеральными законами. В новой редакции эта часть п. 11 ст. 77 ТК РФ утратила силу, а в ст. 84 ТК РФ появилось дополнение о возможности прекращения трудового договора "в других случаях, предусмотренных федеральными законами". Сегодня ни один федеральный закон не предусматривает расторжение трудового договора по данному или близкому по содержанию и назначению основанию. К тому же ст. 84 ТК РФ по своему назначению посвящена основаниям прекращения трудовых договоров, которые имели погрешность на стадии заключения, как то: заключение договора при отсутствии документов; в нарушение постановления судьи, органа дознания и пр. Следовательно, рассматриваемый случай разрыва трудового отношения может быть включен в качестве дополнительного основания прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, в статью 83 ТК РФ.

Весьма просто, по-современному подобные проблемы решаются Трудовым кодексом Азербайджана. Перечисляя основания расторжения трудового договора, кодекс, конечно, не предусматривает рассматриваемую нами причину разрыва трудовых отношений в случаях, не зависящих от воли сторон, но предлагает участникам трудового договора самостоятельно определить, как его расторгать в подобных случаях (п. е ст. 68 ТК АР). Иными словами, любое новое основание, вызывающее прекращение трудового договора, прямо не предусмотренное Трудовым кодексом, должно связываться не с "иными федеральными законами", содержащими процедуру правового регулирования, а с соглашением сторон, которые еще на стадии заключения трудового договора могут договориться о возможных его негативных последствиях и способах их локализации, устранения.

В заключение отметим следующее. 28.10.2010 года в Санкт-Петербурге состоялось 35 пленарное заседание Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ, где был принят Модельный закон "О деятельности частных агентств занятости". В документе подчеркивается, что объем рынка услуг для работодателей и соискателей вакансий, как в сфере трудовой миграции, так и на внутреннем рынке труда, настолько велик, что эффективно решать такие масштабные задачи можно только путем активного привлечения и использования частной инициативы в рамках частно-государственного партнерства.

В статьях 10-11 названного закона зафиксированы права и обязанности работодателей и граждан (соискателей вакансий), обращающихся в частные агентства занятости за получением услуг в сфере трудовой миграции и занятости населения. В частности, работодатель (предприятие-пользователь) обязан обеспечить работнику условия труда, его оплату, социальные, жилищно-бытовые и иные условия, указанные в заключенном с ним трудовом договоре, а также незамедлительно информировать частное агентство занятости (подобравшему работу иностранному гражданину по заявке работодателя) о досрочном разрыве по любой причине трудовых отношений. Работнику предоставляется право предъявить в судебном порядке (в соответствии с законодательством принимаемого государства) претензии (иски) как к частному агентству занятости, так и к предприятию-пользователю (работодателю).

Библиографический список

1. Трудовая миграция в ЕЭП: анализ экономического эффекта и институционально-правовых последствий ратификации соглашений в области трудовой миграции. - СПб., 2012. - С. 9-10.

В. Сойфер,

д-р юрид. наук, профессор кафедры гражданского

процесса и социальных отраслей права РГУ

нефти и газа им. И.М. Губкина

А. Касумов,

д-р юрид. наук, профессор,

заведующий кафедрой гражданского процесса,

трудового и экологического права

Бакинского государственного университета

"Вопросы трудового права", N 7, июль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Миграция XXI век. 2011. - N 6. - С. 56-57.

*(2) Трудовая миграция в ЕЭП: анализ экономического эффекта и институционально-правовых последствий ратификации соглашений в области трудовой миграции. - СПб., 2012. - С. 9-10.

*(3) САПП РФ, 1993. - N 51. - Ст. 4938.

*(4) СЗ РФ, 1994. - N 2. - Ст. 77.

*(5) СЗ РФ, 2002. - N 30. - Ст. 3032.

*(6) СЗ РФ, 2003. - N 1. - Ст. 134.