Из зала суда: нецелевое использование средств подтверждено ФАС (С. Валова, "Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 8, август 2012 г.)

Из зала суда: нецелевое использование средств подтверждено ФАС

Достаточно часто мы публикуем статьи о нарушениях бюджетного законодательства РФ, в том числе о нецелевом использовании средств бюджетов и внебюджетных фондов. Напомним, что п. 1 ст. 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям получения, в виде наложения штрафных санкций на руководителей учреждений в размере от 4 000 до 5 000 руб., на учреждение - от 40 000 до 50 000 руб.

Бухгалтерам учреждений силовых министерств и ведомств предлагаем ознакомиться с результатами одной проверки, ставшими предметом рассмотрения ФАС УО в Постановлении от 31.01.2012 N Ф09-8723/11.

Статья 38 БК РФ кладет в основу использования денежных средств принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные средства предоставляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств для финансирования конкретных целей. Любые действия, приводящие к несоблюдению адресности либо направлению средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства РФ (ст. 289 БК РФ).

При проведении контрольных мероприятий контролирующий орган должен получить убедительные доказательства того, что получатель израсходовал бюджетные средства без соблюдения их адресного характера.

Суть спора, вынесенного на рассмотрение ФАС

УВД обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания ТУ Росфиннадзора о выявленных нарушениях.

В предписании контрольного органа были указаны следующие нарушения:

1. В нарушение ст. 162, 289 БК РФ средства федерального бюджета были потрачены не по целевому назначению:

- средства на проведение мероприятий по депортации лиц, которым отказано в предоставлении убежища в РФ, выделенные по подстатье 226 "Прочие услуги, работы" КОСГУ, были направлены на приобретение материальных запасов (продуктов питания), расходы на оплату которых предусмотрены по статье 340 "Увеличение материальных запасов" КОСГУ;

- средства, поступившие на приобретение материальных запасов для хозяйственных нужд и канцтоваров (КБК 188 0302 2026700 014 340 "Гражданский персонал"), фактически направлены на приобретение материальных запасов - горюче-смазочных материалов (ГСМ), расходы на оплату которых предусмотрены по КБК 188 0302 2016801 014 340 "Оплата и хранение специального топлива и горюче-смазочных материалов в рамках государственного оборонного заказа";

- средства, поступившие по подстатье 225 "Услуги по содержанию имущества" КОСГУ, фактически направлены на установку и монтаж видеонаблюдения, расходы на оплату которых предусмотрены по подстатье 226 "Прочие услуги, работы" КОСГУ.

2. В нарушение п. 6 Постановления Правительства РФ от 14.11.2007 N 778 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (далее - Постановление Правительства РФ N 778) (действовал в проверяемый период) неправомерно произведена предварительная оплата по государственному контракту.

3. В нарушение п. 1, 2 ст. 9 Закона о бухгалтерском учете*(1), п. 58, 62 действующих в проверяемый период инструкций N 25н*(2) и N 148н*(3) списаны материальные запасы за счет средств федерального бюджета при отсутствии оправдательных первичных учетных документов, подтверждающих произведенные расходы.

4. В нарушение ст. 161 БК РФ, Письма Минфина РФ от 17.08.2001 N 3-18-03/173 "О порядке долевого возмещения расходов федерального бюджета на оплату коммунальных услуг и о порядке возмещения ущерба" за счет средств федерального бюджета оплачены расходы на коммунальные услуги, фактически потребленные ОМОН при УВД без какого-либо возмещения.

По мнению заявителя жалобы, по всем указанным в оспариваемом предписании пунктам средства использовались управлением УВД в соответствии с целевым назначением.

Решение арбитров

Рассматривая результаты проверки и руководствуясь действующими в проверяемый период нормативными актами, арбитры ФАС УО вынесли следующее решение.

Неправильное применение бюджетной классификации. Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации РФ, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации РФ, которые являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляются Минфином (ст. 18 БК РФ). Бюджетная классификация включает классификацию расходов бюджетов (ст. 19, 21 БК РФ).

В силу ст. 161 БК РФ казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством РФ. Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с БК РФ.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы. Кассовые операции с бюджетными средствами осуществляются через лицевые счета, открытые ему в ОФК. Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено БК РФ, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Статьей 162 БК РФ определен объем бюджетных полномочий получателя бюджетных средств, включающий, в частности, составление и исполнение бюджетных смет, принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств, обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, ведение бюджетного учета либо передача на основании соглашения этого полномочия иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии).

Как уже было отмечено выше, под нецелевым использованием средств понимается использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Таким образом, в действиях управления по направлению расходования средств федерального бюджета по КБК, не предназначенным для списания средств, выделенных по целевым статьям "Прочие услуги", "Гражданский персонал", "Услуги по содержанию имущества", имелись признаки нарушения. В связи с этим арбитры пришли к выводу, что управлением средства федерального бюджета фактически расходовались не в соответствии с целями их получения.

Неправомерная оплата по государственному контракту. Пунктом 6 Постановления Правительства РФ N 778 определено, что получатели средств федерального бюджета при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг вправе предусмотреть авансовые платежи в размере 30% суммы заключенного договора (контракта).

Из представленных суду документов следует, что заключенным между УВД (заказчик) и ЗАО (поставщик) государственным контрактом на поставку мобильной системы радиосвязи для нужд управления установлен следующий порядок расчетов:

- 20% - предоплата в течение десяти банковских дней с момента заключения контракта;

- 80% - в течение 30 банковских дней с момента получения поставки.

Между тем оплата произведена в полном объеме единым платежным поручением. Таким образом, имела место полная предварительная оплата. Поскольку заявитель вправе был оплатить не более 30% суммы контракта, остальная сумма предварительной оплаты (несмотря на то что был конец финансового года) как неиспользованный остаток средств федерального бюджета текущего финансового года подлежала перечислению на счет Федерального казначейства в соответствии с п. 1, 6 Порядка завершения операций по исполнению федерального бюджета в текущем финансовом году, утвержденного Приказом Минфина РФ от 06.06.2008 N 56н.

В связи с этим суд пришел к выводу, что сумма в превышение предварительной оплаты правомерно признана ТУ Росфиннадзора нецелевым расходованием средств федерального бюджета.

Отсутствие оправдательных первичных учетных документов. Все проводимые организацией хозяйственные операции должны оформляться оправдательными документами, являющимися первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет (п. 1 ст. 9 Закона о бухгалтерском учете). Требования к первичным учетным документам приведены в п. 2 ст. 9 данного закона.

В силу ст. 264.1 БК РФ, а также инструкций N 25н и 148н в целях установления единого порядка ведения бухгалтерского учета все хозяйственные операции, проводимые учреждениями, финансовыми органами, органами казначейства, должны быть оформлены унифицированными первичными документами. Отражение в учете операций по перемещению материальных запасов внутри учреждения, передаче их в эксплуатацию осуществляется в регистрах аналитического учета материальных запасов путем изменения материально ответственного лица на основании установленного перечня документов. Списание (отпуск) материальных запасов производится по фактической стоимости каждой единицы или по средней фактической стоимости. Списание материалов и продуктов питания производится, в частности, на основании Ведомости на выдачу кормов и фуража (ф. 0504203).

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что в нарушение указанных требований оприходованные за месяц корма для служебных собак списывались управлением УВД по ежемесячным отчетам по питомнику и журналам операций N 7 по выбытию и перемещению нефинансовых активов на "Финансовый результат текущей деятельности учреждения" при отсутствии первичных учетных документов, подтверждающих расходы. Таким образом, данные суммы правомерно признаны ТУ Росфиннадзора нецелевым расходованием средств федерального бюджета.

Оплата коммунальных услуг иной организации без возмещения ею расходов. Из имеющихся в деле документов следует, что управление УВД за счет средств федерального бюджета оплатило расходы на коммунальные услуги и содержание переданных ему на праве оперативного управления зданий, фактически занимаемых ОМОН при УВД. При этом договоры на сдачу этих нежилых помещений в аренду, а также на возмещение коммунальных услуг и расходов на содержание и эксплуатацию этих зданий между УВД и ОМОН не заключались. Возмещение указанных расходов в порядке, предусмотренном Письмом Минфина РФ от 17.08.2001 N 3-18-03/173 "О порядке долевого возмещения расходов федерального бюджета на оплату коммунальных услуг и о порядке возмещения ущерба", на внебюджетный счет и в кассу управления не производилось.

На основании имеющихся фактов арбитры обоснованно указали, что данные расходы правомерно признаны ТУ Росфиннадзора нецелевым использованием средств федерального бюджета, поскольку произведены управлением УВД в нарушение ст. 161 БК РФ для оплаты услуг, оказанных иному юридическому лицу.

При этом суд верно отметил, что нахождение ОМОН в составе УВД и невозможность надлежащего оформления передачи заявителем указанных помещений этому лицу ввиду отсутствия правоустанавливающих документов не могут свидетельствовать о законности расходования управлением средств, выделенных из федерального бюджета на обеспечение его деятельности, для оплаты услуг, потребленных иным юридическим лицом.

* * *

Вопрос квалификации нарушений, выявляемых Росфиннадзором, как нецелевого использования бюджетных средств имеет особое значение как для государственных (муниципальных) учреждений, так и для самих контрольных органов. Минфин в Письме от 27.02.2012 N 02-07-10/534 разъяснил вопрос квалификации контрольными органами выявленных нарушений по отнесению расходов на соответствующие коды операций сектора государственных услуг. Так, в частности, чиновники ведомства указали, что при установлении неправильного отнесения получателем бюджетных средств расходов на статьи (подстатьи) КОСГУ после проведения указанного комплексного анализа нарушение не может рассматриваться в контексте ст. 289 БК РФ в случаях, если:

- бюджетной сметой (обоснованиями к ней), документами о доведении лимитов бюджетных обязательств, а также плановыми документами, иными документами ГРБС обусловлены такие расходы с применением данных КОСГУ;

- установлено, что получателем бюджетных средств ошибочные действия совершены неумышленно.

К сожалению, ни БК РФ, ни разъяснения Минфина не уточняют, какими фактами подтверждается умысел совершенного нарушения. Поэтому обратимся к имеющейся арбитражной практике, где арбитры указывают на виновность или невиновность учреждения. Так, в Постановлении ФАС ЗСО от 21.07.2010 N А03-1040/2010 дана оценка виновности ОВД в совершении административного правонарушения с учетом положений ст. 2.1 КоАП РФ.

Для справки. В силу п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Арбитры отметили, что вина ОВД состоит в непринятии мер по соблюдению бюджетного законодательства, хотя имелась реальная возможность по его соблюдению и недопущению расходования бюджетных средств по иному КОСГУ.

При рассмотрении дела суд установил, что ОВД использовал средства федерального бюджета не по целевому назначению и только затем подавал заявку в отделение УФК на получение денежных средств по необходимым кодам бюджетной классификации для восстановления. Следовательно, ОВД не принимал меры к исполнению обязанности по своевременному и в достаточном количестве получению бюджетных средств по коду бюджетной классификации "Заработная плата". Следовательно, имело место умышленное совершение данного правонарушения.

В Постановлении ФАС ЗСО от 13.11.2010 N А81-6778/2009 суд на основании ст. 289 БК РФ отказал отделу вневедомственной охраны при УВД в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности по п. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, указав, что бюджетные средства, предусмотренные для оплаты прочих услуг (подстатья 226 "Прочие работы, услуги" КОСГУ), выданы по расходному кассовому ордеру (ведомость на выдачу денег из кассы подотчетным лицам) и фактически израсходованы на приобретение маркированных конвертов и оплату заказных писем (подстатья 221 "Услуги связи" КОСГУ). При рассмотрении спора обстоятельств, исключающих вину учреждения в нецелевом использовании бюджетных средств, суд не установил.

Аналогичный вывод был вынесен в Постановлении ФАС СЗО от 15.02.2011 N А26-5262/2010 в отношении выявленного нарушения виде нецелевого использования бюджетных средств военным комиссариатом. Обстоятельств, исключающих вину военкомата в нецелевом использовании бюджетных средств, суд также не установил.

В заключение отметим, что учреждениям силовых министерств и ведомств следует более внимательно отнестись к расходованию бюджетных средств. Отсутствие законного основания при совершении тех или иных выплат может привести к неприятным последствиям и административным наказаниям со стороны контролирующих органов.

С. Валова,

эксперт журнала "Силовые министерства и ведомства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 8, август 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете".

*(2) Инструкция по бюджетному учету, утв. Приказом Минфина РФ от 10.02.2006 N 25н.

*(3) Инструкция по бюджетному учету, утв. Приказом Минфина РФ от 30.12.2008 N 148н.