Направления и инструменты преобразования бюджетной сети (Д.В. Жигалов, "Руководитель бюджетной организации", N 9, сентябрь 2012 г.)

Направления и инструменты преобразования бюджетной сети

Данная статья открывает серию публикаций, в которой мы планируем показать целостную картину реформирования системы предоставления государственных и муниципальных услуг государственными (муниципальными) учреждениями и негосударственными (немуниципальными) поставщиками: цель и направления реформы бюджетной сети, применяемые технологии и инструменты организации предоставления услуг в новых условиях.

Сегодня мы поговорим о замысле и направлении реформирования сети государственных и муниципальных учреждений (которую принято называть бюджетной сетью), а также охарактеризуем необходимое документальное оформление финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений.

В связи со вступлением в силу Закона N 8З-ФЗ*(1) большинство государственных и муниципальных учреждений в РФ поменяли свой статус. Бюджетные учреждения получили значительную финансово-хозяйственную автономию и право осуществлять экономическую деятельность от собственного имени. По своему организационно-правовому статусу бюджетные учреждения значительно приблизились к автономным учреждениям - типу государственных (муниципальных) учреждений, ранее введенному Законом об автономных учреждениях*(2). Новый тип государственных (муниципальных) учреждений, введенный Законом N 83-ФЗ, - казенные учреждения - в своей экономической деятельности, напротив, полностью зависят от решений ведомства, которому они подчинены.

Из истории реформирования

Ключевая идея преобразования сети государственных и муниципальных учреждений заключалась в том, чтобы "открепить" бюджетные средства от учреждений и привязать их к услугам, которые они оказывают.

Замысел этой реформы созревал достаточно долго. Еще в 2003 году Минфин разработал и обнародовал концептуальный документ под названием "Принципы реструктуризации бюджетного сектора"*(3). Основным направлением реструктуризации в этом документе было определено "создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм". Бюджетные учреждения было предложено разделить на две группы - способных функционировать в рыночных условиях и не способных. В отношении первых предлагалось уточнить их организационно-правовой статус, снять с государства обязанность их гарантированного бюджетного финансирования и наделить их правом самостоятельно распоряжаться доходами от внебюджетной деятельности. В отношении вторых было предложено оставить их "в составе бюджетной сферы", но лишить при этом права самостоятельно распоряжаться внебюджетными доходами.

Указанные принципы были последовательно реализованы путем принятия в 2006 году Закона об автономных учреждениях и в 2010 году - Закона N 83-ФЗ (о новом статусе бюджетных учреждений и казенных учреждениях).

Способы предоставления услуг

Законодательство, определившее меры по преобразованию сети государственных и муниципальных учреждений, создает вариативность способов исполнения государством основной его функции - организации предоставления государственных и муниципальных услуг. В новой системе государственных (муниципальных) учреждений каждое публично-правовое образование может в соответствии со своими полномочиями организовать предоставление услуг населению следующими способами:

1) производство услуг казенными учреждениями. Производством этот способ можно назвать в связи с тем, что государство (муниципалитет) регулирует количество казенных учреждений, необходимых для оказания услуг, и полностью управляет их деятельностью, финансируя все необходимые затраты созданных казенных учреждений по смете и "забирая" в бюджет доходы учреждений от приносящей доходы деятельности;

2) нерыночный заказ услуг у бюджетных или автономных учреждений путем установления государственного (муниципального) задания (заказа) на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). Нерыночным этот заказ считается по той причине, что государство (муниципалитет) обязано установить государственное (муниципальное) задание для каждого созданного им бюджетного и автономного учреждения без проведения конкурсного отбора (тендера);

3) рыночный заказ услуг у негосударственных (немуниципальных) поставщиков путем проведения конкурсного отбора поставщиков, способных предложить наилучшие условия выполнения заказа на оказание соответствующих услуг;

4) оплата за потребителя предоставленных услуг (принцип "деньги следуют за потребителем"). Данный способ организации предоставления государственных (муниципальных) услуг предполагает, что потребитель услуг сам выбирает их поставщика, а государство (муниципалитет) оплачивает поставщику оказанные услуги. В настоящее время такой способ реализуется в рамках реформирования системы обязательного медицинского страхования в РФ: в соответствии с законодательством право участия в этой системе наряду с государственными (муниципальными) учреждениями здравоохранения получили также негосударственные (немуниципальные) медицинские организации. Данный способ организации предоставления государственных (муниципальных) услуг является наиболее перспективным и активно применяется во многих развитых зарубежных странах. Предполагается, что его роль в системе предоставления государственных (муниципальных) услуг в РФ будет постепенно увеличиваться.

Каждый из перечисленных способов организации предоставления государственных (муниципальных) услуг учреждения реализуют на практике уже сегодня. Как было отмечено, способ оплаты услуг за потребителя реализуется в рамках реформируемой системы здравоохранения в РФ. Рыночный заказ государственных и муниципальных услуг у негосударственных (немуниципальных) поставщиков применяется в отдельных передовых субъектах РФ и муниципальных образованиях: в Тюменской области, Пермском крае и Перми и др. Например, в Перми благодаря заказу муниципальных услуг по предоставлению дошкольного образования у частных детских садов сглаживается острота проблемы нехватки мест в муниципальных детских садах.

Основные технологии и инструменты в системе предоставления услуг

Первые два способа - производство и нерыночный заказ услуг - определили необходимость разделения сети государственных (муниципальных) учреждений на три типа учреждений - казенные, бюджетные и автономные. Для каждого типа учреждений соответствующим законом*(4), а также нормами гражданского, бюджетного и отраслевого законодательства РФ определены особенности организационно-правового статуса и правила функционирования, в соответствии с которыми формируются механизмы и инструменты планирования хозяйственной деятельности учреждений, их бюджетного финансирования и т.д.

Однако, несмотря на вступление в силу в полном объеме Закона N 83-ФЗ с июля текущего года, все еще остается большое количество методических трудностей и проблемных вопросов, связанных с организацией работы бюджетных и автономных учреждений в новых условиях. Некоторые из этих трудностей связаны с пробелами и неурегулированностью отдельных вопросов в законодательстве и нормативной правовой базе, определяющей новый статус учреждений, другие обусловлены недостаточной проработанностью документов, регулирующих деятельность и взаимоотношения с учредителем и другими органами конкретных государственных и муниципальных учреждений.

Рассмотрим основные технологии и инструменты организации предоставления государственных (муниципальных) услуг бюджетными (и автономными) учреждениями с точки зрения обязательных (по закону) требований к ним, важных условий, которые нужно учесть в применении этих технологий и инструментов. Рассмотрим также существующие проблемные вопросы применения данных технологий и инструментов.

Основными технологиями и инструментами в новой системе предоставления государственных и муниципальных услуг являются:

- документы финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений: государственное (муниципальное) задание, соглашение о предоставлении субсидии на выполнение задания, соглашение о предоставлении субсидии на иные цели, план финансово-хозяйственной деятельности;

- расчет (проверка) нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), и определение размера субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания;

- стандарты качества государственных (муниципальных) услуг;

- способы привлечения негосударственных (немуниципальных) поставщиков к предоставлению государственных (муниципальных) услуг: субсидирование, рыночный заказ услуг, целевые потребительские субсидии;

- система показателей для оценки качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), формирование рейтингов поставщиков услуг на основе их оценки по соответствующим показателям.

Документальное оформление финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений

Государственное (муниципальное) задание является основным документом, определяющим параметры текущей деятельности бюджетного и автономного учреждения по оказанию услуг в той части, в которой эта деятельность осуществляется за счет бюджетных средств. Задание в обязательном порядке формируется для каждого бюджетного и автономного учреждения, а также может устанавливаться для отдельных казенных учреждений - по решению соответствующего главного распорядителя бюджетных средств.

При этом в соответствии с ч. 2.1, 2.2 ст. 4 Закона об автономных учреждениях, ч. 3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетное и автономное учреждения не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Но вместе с тем уменьшение объема бюджетного финансирования задания в течение срока его выполнения может проводиться только при соответствующем изменении задания.

В зависимости от того, на какой вид деятельности устанавливается задание (на оказание государственных (муниципальных) услуг или на выполнение работ), перечень требований к его составу различен. Согласно ч. 1 ст. 69.2 БК РФ задание на выполнение работ должно содержать:

- показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);

- порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

- требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Задание на оказание услуг, помимо перечисленных пунктов, также должно содержать:

- определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

- порядок оказания соответствующих услуг;

- предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, определенных законодательством.

Показатели государственного (муниципального) задания важны для финансирования учреждения. Они используются при составлении проектов бюджетов для планирования объема бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), для определения объема субсидий на выполнение задания бюджетным или автономным учреждением, а также при составлении бюджетной сметы казенного учреждения (если принято решение о формировании задания для казенного учреждения).

Почему важны показатели задания

Грамотное оформление показателей в государственном (муниципальном) задании имеет большое значение. Показатели задания определяют, например, параметры штатного расписания учреждения, которое в соответствии с новым статусом бюджетного учреждения вправе самостоятельно утверждать руководитель учреждения. Строго говоря, в федеральном законодательстве нет указаний на то, что штатное расписание учреждения должен утверждать для него кто-то другой (см. ст. 17 и 57 ТК РФ). А, к примеру, для образовательных учреждений установление штатного расписания в соответствии с п. 9 ч. 2 ст. 32 Закона об образовании*(5) является их прямой компетенцией.

Когда бюджетное учреждение финансировалось по смете, курирующее его отраслевое ведомство по понятным причинам стремилось контролировать утверждение штатного расписания, поскольку от числа штатных сотрудников и количества ставок зависел объем финансирования. Теперь, когда бюджетные учреждения финансируются посредством субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, учредитель может только косвенно влиять на штат бюджетного учреждения через показатели задания. Соответствующий пример приводит в своей статье эксперт Института экономики города К.Г. Чагин: "если в задании учреждению социального обслуживания есть требование, чтобы при оказании социального бытового обслуживания на дому 100 гражданам пожилого возраста и инвалидам один социальный работник обслуживал не более пяти клиентов, такое задание может потребовать от учреждения иметь в своем штате не менее 20 социальных работников"*(6).

Показатели задания также являются весомым аргументом в споре между учреждением и учредителем по поводу финансирования выполнения задания. К примеру, редакция муниципальной газеты в течение отчетного периода издавала газету с меньшим количеством полос, чем было предусмотрено при расчете суммы субсидии на выполнение задания, поскольку было мало новостей о деятельности органов местного самоуправления. В таком случае у учредителя будет правовое основание для перерасчета суммы субсидии или возврата субсидии только в том случае, если в задании были указаны соответствующие характеристики публикуемой газеты - число полос, процент информации о деятельности органов местного самоуправления и пр. Если в задании данные характеристики не указаны, правового основания для перерасчета субсидии у учредителя не будет.

Соглашение о предоставлении субсидии на выполнение задания

Выполнение задания, установленного для бюджетных и автономных учреждений, финансируется субсидиями на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг в соответствии с заданием.

Отметим, что согласно ч. 1 ст. 78.1 БК РФ бюджетным и автономным учреждениям могут также предоставляться субсидии на иные цели (а также бюджетные инвестиции, которые предоставляются бюджетным и автономным учреждениям по особым правилам*(7)), однако мы не будем их рассматривать в настоящей статье, поскольку она посвящена инструментам и технологиям предоставления государственных и муниципальных услуг.

Предоставление субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным и автономным учреждениям, как правило, оформляется соглашением о порядке и условиях предоставления соответствующей субсидии. Такое соглашение является обязательным только для федеральных бюджетных и автономных учреждений при предоставлении им субсидий на выполнение государственного задания*(8). Однако Минфин рекомендует субъектам РФ и муниципалитетам также оформлять предоставление субсидий на выполнение задания бюджетным и автономным учреждениям соглашением об условиях и порядке предоставления субсидий, подчеркивая, что задание и соглашение являются основными документами, регламентирующими взаимоотношения между учредителем и учреждением в процессе выполнения учреждением задания на оказание услуг (выполнение работ)*(9).

Примерную форму соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания для федеральных государственных бюджетных учреждений утвердили Минфин и Минэкономразвития совместным приказом*(10). Она используется федеральными органами исполнительной власти, субъектами РФ и муниципальными образованиями при заключении соглашений о предоставлении субсидий бюджетным учреждениям на выполнение государственного (муниципального) задания.

План финансово-хозяйственной деятельности

План финансово-хозяйственной деятельности (далее - план ФХД) является одним из обязательных документов, которые должны быть разработаны и утверждены бюджетным и автономным учреждением в соответствии с требованиями законодательства РФ. Впервые понятие "план ФХД" применительно к государственным (муниципальным) учреждениям появилось в Законе об автономных учреждениях, который содержал указание на то, что автономными учреждениями должен составляться такой план.

До принятия Закона N 83-ФЗ на федеральном уровне не было нормативных актов, разъясняющих порядок составления плана ФХД автономными учреждениями. Закон N 83-ФЗ распространил требования о необходимости наличия плана ФХД на все государственные (муниципальные) учреждения независимо от их типа*(11). Затем Приказом Минфина РФ от 28.07.2010 N 81н "О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения" (далее - Приказ Минфина РФ N 81н) было установлено, что план ФХД должен составляться только бюджетными и автономными учреждениями.

Приказ Минфина РФ N 81н содержит общие (обязательные) требования к плану ФХД любого бюджетного и автономного учреждения. Согласно этому приказу план ФХД включает три обязательных раздела (в том числе и табличный - по поступлениям и выплатам учреждения) и составляется на один год в случае, если закон (решение) о бюджете утверждается на финансовый год, и на три года в случае, если закон (решение) о бюджете утверждается на очередной финансовый год и плановый период.

В соответствии с общими требованиями к плану, установленными приказом Минфина, каждый орган, выполняющий функции и полномочия учредителя бюджетных (автономных) учреждений, должен утвердить порядок разработки плана ФХД для курируемых им бюджетных и автономных учреждений. В этом порядке учредитель может отразить специфические особенности деятельности "своих" учреждений, расширив обязательные требования к плану дополнительными показателями и (или) разделами.

По своей сути план ФХД бюджетного (и автономного) учреждения является основным документом финансового планирования, аналогичным бюджетной смете, составляемой для казенных учреждений.

Однако функции плана ФХД бюджетного и автономного учреждения значительно шире, чем функции бюджетной сметы казенного учреждения. Смета содержит лишь жестко заданные, определенные кодами бюджетной классификации направления расходования средств казенным учреждением. План ФХД должен характеризовать всю финансовую и экономическую деятельность бюджетного или автономного учреждения в целом, и его главное отличие от сметы - указание не только направлений расходования средств, но и доходов бюджетного (и автономного) учреждения. Таким образом, план ФХД - главным образом управленческий документ, с помощью которого руководитель бюджетного (автономного) учреждения планирует деятельность учреждения и следит за тем, чтобы доходы учреждения покрывали возникающие у него расходные обязательства.

Основной целью формирования плана ФХД является получение максимально полной и достоверной информации, объективно характеризующей деятельность и финансовое положение бюджетного (автономного) учреждения на предстоящий год, а также оценка перспектив развития учреждения на предстоящий год (или при утверждении трехлетнего бюджета - на очередной финансовый год и плановый период). План ФХД можно рассматривать в качестве информационной базы для отчетности и выработки стратегии развития учреждения. Ключевой задачей составления плана ФХД является снижение уровня неопределенности, связанной с принятием управленческих решений о деятельности и развитии учреждения в будущем.

Отметим, что утвержденными Приказом Минфина РФ N 81н требованиями к плану ФХД не предусмотрено приведение в нем показателей хозяйственной (экономической) деятельности учреждения. Общие требования к плану содержат исключительно описание деятельности учреждения (цель, виды деятельности, перечень услуг, имущество) и финансовые показатели.

Показатели по поступлениям в соответствии с Приказом Минфина РФ N 81н в плане ФХД должны приводиться в разрезе источников поступлений, но при этом для выплат предусмотрена только разбивка по видам затрат, соответствующим статьям КОСГУ. Тем не менее, поскольку разные источники доходов учреждения (субсидии на выполнение задания, целевые субсидии, доходы от оказания платных услуг и пр.) предусматривают разные правила их использования и учета, показатели по выплатам в плане ФХД должны также планироваться в разрезе источников поступлений (с возможной последующей консолидацией). Например, в расходной части плана приводится отдельная таблица по выплатам за счет средств субсидии на выполнение задания и отдельная таблица по выплатам за счет целевой субсидии на установку "тревожной кнопки" в учреждении, поскольку расходы за счет субсидии на выполнение задания производятся без санкционирования, а расходы за счет целевой субсидии требуют санкционирования (проверки и подтверждения принятых обязательств). Также в расходной части плана может содержаться общая таблица по выплатам, включающая выплаты за счет всех источников доходов учреждения.

Соответствующее требование к плану ФХД должно быть отражено в порядке разработки плана ФХД в отношении конкретных бюджетных и автономных учреждений, утвержденном приказом их учредителя. Если такое требование отсутствует, учреждению при составлении плана все равно следует осуществлять планирование выплат в разрезе источников доходов, поскольку в налоговом законодательстве*(12) и бухгалтерском учете содержатся требования о раздельном учете как доходов, так и расходов учреждения в разрезе источников, а показатели плана счетов бухгалтерского учета должны использоваться для формирования плана ФХД учреждения*(13).

План ФХД бюджетного учреждения утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. Однако указанный орган может предоставить право утверждения плана руководителю бюджетного учреждения*(14). Это право должно быть отражено в установленном им порядке составления плана ФХД. Решение, кто утверждает план ФХД бюджетного учреждения (учредитель или руководитель учреждения) определяет степень самостоятельности, которую учредитель оставляет бюджетному учреждению в его финансово-хозяйственной деятельности. Если учредитель сам утверждает план ФХД, он вполне может определить в нем направления расходования учреждением как бюджетных средств, так и самостоятельно заработанных, тем самым сводя функции плана ФХД до функционала бюджетной сметы.

Существуют и другие технологии и инструменты преобразования бюджетной сети и организации предоставления государственных (муниципальных) услуг в новых условиях. Читайте о них в следующем номере.

Д.В. Жигалов,

руководитель сектора "Муниципальные финансы

и межбюджетные отношения"

фонда "Институт экономики города"

"Руководитель бюджетной организации", N 9, сентябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(2) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(3) Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 годах и на период до 2006 года.

*(4) Для казенных учреждений это БК РФ, для бюджетных - Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях), для автономных - Закон об автономных учреждениях.

*(5) Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании".

*(6) См. статью К.Г. Чагина "Отдельные аспекты кадровой политики в бюджетном учреждении нового типа", N 12, 2011.

*(7) Более подробно о правилах предоставления бюджетных инвестиций бюджетным учреждениям можно прочитать в соответствующем разделе статьи Д.В. Жигалова "Организация деятельности бюджетных (и автономных) учреждений: бюджетные инвестиции, распоряжение имуществом и контроль", N 8, 2012.

*(8) Часть 15 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 N 671.

*(9) Раздел 10.5 Письма Минфина РФ от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 "Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(10) Приказ Минфина РФ N 138н, Минэкономразвития РФ N 528 от 29.10.2010 "Об утверждении примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания".

*(11) Пункт 6 ч. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях.

*(12) См., в частности, ст. 275.1, пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ.

*(13) Пункт 21 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для государственных органов власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной Приказом Минфина РФ от 01.12.2010 N 157н.

*(14) Справочно: план ФХД автономного учреждения утверждает руководитель автономного учреждения на основании заключения наблюдательного совета (п. 3 ст. 11 Закона об автономных учреждениях).