Особенности оформления служебных отношений (Т. Шадрина, "Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 9, сентябрь 2012 г.)

Особенности оформления служебных отношений

Государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, которая в основном регламентируется не Трудовым кодексом, а иными федеральными законами, Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ. Кто может поступить на службу? Какие ограничения для прохождения службы установлены законодателем? Всегда ли для приема на службу проводится конкурс? Можно ли установить испытательный срок? На что обратить внимание при составлении контракта? Ответы на эти и некоторые другие вопросы вы найдете в данной статье.

Понятие государственной службы

Правовые и организационные основы системы государственной службы РФ определены Федеральным законом от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 58-ФЗ).

Итак, напомним, что государственной службой признается профессиональная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти (как на федеральном, так и на региональном уровне) и лиц, замещающих должности, определенные Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. Статьей 2 Закона N 58-ФЗ установлено несколько видов государственной службы:

- гражданская;

- военная;

- правоохранительная.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Отличие данных видов гражданской службы заключается в различном нормативном регулировании. Первая осуществляется на основании федерального законодательства, вторая, дополнительно к нему, - на основании законов субъектов РФ. При этом военная и правоохранительная службы являются видами федеральной государственной службы.

К сведению. На государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ о государственной гражданской службе (ст. 11 ТК РФ).

Государственная военная служба осуществляется гражданами на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, а также в различного вида войсках и воинских формированиях, органах федеральной службы безопасности, МЧС, федеральном органе специальной связи и информации и пр. (ст. 6 Закона N 58-ФЗ). Таким служащим присваиваются воинские звания. Основными нормативными актами, регламентирующими ее прохождение, являются федеральные законы от 28.03.1998 N 53-Ф3 "О воинской обязанности и военной службе" и от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих".

Правоохранительная служба осуществляется гражданами в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины (ст. 7 Закона N 58-ФЗ). Напомним, специальные звания по должностям в ОВД присваиваются в соответствии с Федеральным законом N 342-Ф3 "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Государственная гражданская служба

Основным нормативным актом, регламентирующим отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, установлены Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ).

Гражданский служащий осуществляет свою деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ (ст. 13 Закона N 79-ФЗ).

На гражданскую службу вправе поступать граждане РФ, достигшие 18 лет и соответствующие следующим квалификационным требованиям:

- уровню профессионального образования;

- стажу гражданской службы или службы иных видов;

- стажу (опыту) работы по специальности;

- профессиональным знаниям и навыкам.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы. Например, в соответствии со ст. 12 Закона N 79-ФЗ для замещения должности гражданской службы категорий "руководители" или "помощники (советники)" всех групп должностей гражданской службы необходимо наличие высшего профессионального образования.

Требования к стажу гражданской службы или опыту работы по специальности для федеральных гражданских служащих установлены Указом Президента РФ от 27.09.2005 N 1131.

Требования к профессиональным знаниям и навыкам в силу требований Закона N 79-ФЗ устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций. В частности, Приказом Минфина РФ от 15.06.2012 N 81н*(1) установлены требования для государственных гражданских служащих федеральных служб, находящихся в ведении Минфина, и их территориальных органов, Приказом ФМБА РФ от 19.06.2012 N 159 - для служащих ФМБА (применяется с 05.08.2012), а Приказом Россвязи от 05.06.2012 N 96 - для служащих Федерального агентства связи (применяется с 27.07.212).

Для того чтобы оценить профессиональную пригодность кандидата на должность государственной гражданской службы проводится конкурс. Однако ст. 22 Закона N 79-ФЗ установлены случаи, когда он не проводится. В частности, проведение конкурса не требуется при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", а также при заключении срочного служебного контракта и в других случаях.

Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ утверждено Указом Президента РФ от 01.02.2005 N 112. На основании этого указа и требований Закона N 79-ФЗ разрабатываются ведомственные акты, определяющие методику проведения конкурса, а также формы некоторых документов по его объявлению и сообщению результатов. Например, Приказом Ростехнадзора от 20.11.2008 N 907 утверждена методика проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, а Приказом МЧС РФ от 22.08.2011 N 455 - не только методика проведения конкурса, но и порядок и сроки работы конкурсной комиссии в данном ведомстве.

После определения победителя конкурса издается акт о назначении на должность государственной службы и заключается служебный контракт. О последнем поговорим подробнее, так как именно в нем фиксируются основные условия прохождения службы гражданином.

Служебный контракт от А до Я

Служебный контракт*(2) - это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы, которым устанавливаются права и обязанности сторон (ст. 23 Закона N 79-ФЗ).

Первый вопрос, который возникает после прочтения этого определения: кто является представителем нанимателя? Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к ст. 1 Закона N 79-ФЗ, в соответствии с которой им является:

- руководитель государственного органа;

- лицо, замещающее государственную должность.

Кроме того, представителем нанимателя при заключении служебного контракта может быть представитель указанного руководителя или лица, осуществляющего полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ.

Как и трудовой договор, служебный контракт должен быть заключен в письменной форме в двух экземплярах, один из которых передается служащему, а другой хранится в личном деле.

Заключение служебного контракта

Прежде всего отметим, что служебный контракт заключается:

- при поступлении гражданина РФ на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы;

- при назначении (переводе) гражданского служащего на должность в другом государственном органе;

- при назначении (переводе) гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе.

Особенностью заключения служебного контракта является то, что основанием для его оформления служит акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы. Между тем в трудовых отношениях все наоборот: сначала заключается трудовой договор, на основании которого издается приказ о приеме на работу.

Если продолжать сравнивать положения Трудового кодекса с нормами законодательства о государственной службе, можно заметить, что перечень документов, предъявляемых гражданином для заключения контракта, отличается от перечня документов, необходимых для заключения трудового договора - он более обширный.

Так, гражданин при заключении служебного контракта в силу ст. 26 Закона N 79-ФЗ должен предъявить следующие документы:

- заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы;

- собственноручно заполненную и подписанную анкету *(3);

- паспорт;

- трудовую книжку *(4), за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;

- страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;

- свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства;

- документы воинского учета - для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

- документ об образовании;

- сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Этот перечень документов не является исчерпывающим, а значит, может быть расширен. Например, для участия в конкурсе на замещение должности гражданской службы требуется приложить медицинское заключение об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу и ее прохождению.

Трудовой кодекс не требует предоставления свидетельства о постановке на учет в налоговом органе и заявления о приеме на работу. Кроме этого трудовое законодательство позволяет заключить трудовой договор при наличии не только паспорта, но и иного заменяющего его документа. А вот для приема на госслужбу возможно предоставление только паспорта.

Обратите внимание! При заключении служебного контракта представитель нанимателя обязан ознакомить гражданского служащего со служебным распорядком государственного органа и иными нормативными актами, имеющими отношение к исполнению гражданским служащим должностных обязанностей (п. 6 ст. 26 Закона N 79-ФЗ).

Статьей 24 Закона N 79-ФЗ определены условия контракта. Они поделены на две группы: существенные условия и условия, которые могут включаться в контракт, а могут там отсутствовать.

К существенным условиям относятся:

- наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа;

- дата начала исполнения должностных обязанностей;

- права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент;

- виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования;

- права и обязанности представителя нанимателя;

- условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях;

- режим служебного времени и времени отдыха (в случае, если он для гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа);

- условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные Законом N 79-ФЗ и другими нормативными правовыми актами;

- виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.

Отметим, что условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме.

Вместе с тем ст. 29 Закона N 79-ФЗ представителю нанимателя дано право изменения определенных сторонами существенных условий служебного контракта в одностороннем порядке. Но сделать это он может только при изменении условий профессиональной служебной деятельности и в случае, если не изменятся должностные обязанности госслужащего.

К условиям, которые могут включаться в служебный контракт, относят условия:

- об испытании;

- о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений;

- об обязанности прохождения гражданской службы после окончания обучения в образовательном учреждении профессионального образования не менее установленного договором на обучение*(5) срока. Такое условие может быть включено в контракт только если обучение осуществлялось за счет бюджетных средств.

Срочность служебных отношений

Важное значение для служебных отношений имеет определение срока их действия, то есть определение срока действия служебного контракта.

По общему правилу, установленному ст. 25 Закона N 79-ФЗ, служебный контракт может заключаться как на определенный, так и на неопределенный срок. При этом данная норма уточняет, что установление срочности служебным отношениям возможно только когда они не могут быть установлены на неопределенный срок, с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, если иное не предусмотрено Законом N 79-ФЗ.

Обычно срок служебного контракта варьируется от года до пяти лет. Однако он может заключаться и на иной срок, но только в том случае, если это прямо предусмотрено Законом N 79-ФЗ. Например, при заключении служебного контракта на период отсутствия гражданского служащего, за которым сохраняется должность, может быть установлен срок служебных отношений менее года.

Кроме того, Законом N 79-ФЗ определены случаи, когда служебные отношения могут быть только срочными:

- для замещения отдельных должностей гражданской службы категории "руководители" и "помощники (советники)";

- для замещения должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы. В этом случае срок контракта не может быть менее срока, в течение которого государственный орган осуществлял дополнительную выплату гражданину за счет бюджетных ассигнований (п. 10 Указа Президента РФ от 21.12.2009 N 1456);

- для замещения должности гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ и представительствах государственных органов, находящихся за пределами РФ. На основании ст. 9 Федерального закона от 27.07.2010 N 205-ФЗ "Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации" срок такого служебного контракта не может быть более 3 лет. При этом по окончании указанного срока служебный контракт может быть перезаключен на новый срок;

- для замещения должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций. В этом случае срок контракта не может превышать срок существования такого органа, который обычно фиксируется в соответствующем акте;

- для замещения временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта. В этом случае срок действия служебного контракта определяется периодом отсутствия служащего, за которым закреплена соответствующая должность.

Обратите внимание! В случае заключения срочного служебного контракта в нем необходимо указать срок его действия и причины, послужившие основанием для срочности служебных отношений (п. 6 ст. 24 Закона N 79-ФЗ).

Еще одно основание для заключения срочного служебного контракта - замещение должности гражданской службы гражданским служащим, достигшим предельного возраста пребывания на службе. Напомним, что на основании ст. 25.1 Закона N 79-ФЗ этот возраст составляет 60 лет. После достижения предельного возраста служебный контракт должен носить срочный характер. Даже если раньше государственный служащий исполнял служебные обязанности по бессрочному контракту, его необходимо переоформить на срочный. Причем срок контракта в таком случае не может быть более 5 лет.

Испытание при поступлении на государственную гражданскую службу

В приказе (распоряжении) о назначении на должность гражданской службы может предусматриваться условие об испытании для проверки соответствия гражданского служащего замещаемой должности. Особенностью испытательного срока государственных служащих является его продолжительность - от 3 месяцев до года (ст. 27 Закона N 79-ФЗ). Для сравнения скажем, что на основании ст. 70 ТК РФ испытание для работников не может превышать 3 месяца, а для руководителей организаций, главных бухгалтеров и их заместителей - 6 месяцев.

К сведению. Для гражданских служащих, назначенных на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, продолжительность испытания может составлять от 3 до 6 месяцев (п. 4 ст. 27 Закона N 79-ФЗ).

Однако не всех поступающих на гражданскую службу можно подвергать испытанию. Так, испытание не устанавливается:

- для беременных женщин - гражданских служащих;

- для граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающих на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы;

- при замещении должностей гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", которые замещаются на определенный срок полномочий;

- для государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы;

- в иных случаях.

Иногда возникает вопрос о правомерности установления испытания госслужащим. Дело в следующем. В соответствии со ст. 70 ТК РФ испытание не устанавливается для лиц, избранных по конкурсу на замещение соответствующей должности, а ст. 27 Закона N 79-ФЗ не включила гражданских служащих, принятых по конкурсу, в категорию лиц, которым испытание не устанавливается. Поясним ситуацию. В соответствии со ст. 11 ТК РФ на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе. Поэтому при установлении испытания гражданским служащим следует руководствоваться Законом N 79-ФЗ, нормами которого не запрещено устанавливать его лицам, избранным по конкурсу на замещение должности государственного гражданского служащего.

Условие об испытании обязательно должно содержаться и в акте о назначении на должность гражданской службы, и в служебном контракте. Это значит, что отсутствие в акте о назначении на должность и контракте, равно как и отсутствие условия об испытании только в одном из них, будет означать, что оно не установлено и гражданский служащий принят на государственную службу без испытания.

К сведению. В срок испытания не засчитывается период временной нетрудоспособности гражданского служащего и другие периоды, когда он фактически не исполнял должностные обязанности (п. 6 ст. 27 Закона N 79-ФЗ).

Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность гражданской службы, он считается выдержавшим испытание. Соответственно, если у госслужащего не было классного чина, соответствующего замещаемой должности, ему присваивается классный чин в соответствии со ст. 11 Закона N 79-ФЗ. Если же результат испытания не удовлетворил представителя нанимателя, он имеет право:

- предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы;

- до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание.

Гражданский служащий также наделен правом расторжения служебного контракта в период испытательного срока. Если в течение испытательного срока служащий поймет, что работа его не устраивает, или по каким-либо другим причинам пожелает прекратить служебные отношения, он должен уведомить об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее, чем за 3 дня.

Должностной регламент

Отдельно хотелось бы рассказать о должностном регламенте, так как служебная деятельность госслужащего осуществляется в соответствии именно с этим документом.

Указанный документ сродни должностной инструкции, только в отличие от трудового законодательства, где лишь вскользь упоминается о таком документе, в Законе N 79-ФЗ регламенту посвящена целая ст. 47, которая определяет порядок его утверждения и содержание. Так, в должностной регламент обязательно включаются:

- квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

- должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей;

- перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения или принимать участие в подготовке проектов нормативных правовых актов;

- сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

- порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с другими служащими для исполнения своих обязанностей;

- перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

- показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Примерные должностные регламенты разрабатываются и утверждаются ведомственными нормативными актами (например, приказами Минкультуры РФ от 21.10.2011 N 1014 и Минюста РФ от 31.08.2009 N 268), а конкретные регламенты - на местах в органах государственной службы. В любом случае должностной регламент должен быть утвержден представителем нанимателя.

* * *

Мы рассмотрели два самых важных документа, которыми оформляются служебные отношения. Конечно, помимо издания акта о назначении на должность и заключения контракта необходимо завершить документальное оформление приема на службу. Для этого на госслужащего заводится Личная карточка государственного (муниципального) служащего (ф. Т-2 ГС (МС)), утвержденная Постановлением Госкомстата РФ от 05.01.2004 N 1 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты" (далее - Постановление N 1), и оформляется личное дело*(6). Кроме того, в служебной деятельности происходят различные кадровые перестановки, изменение условий контракта, госслужащие отдыхают, отправляются в командировки и т.д. Такие операции документируются приказами (распоряжениями), большинство которых взято из Постановления N 1, и дополнительными соглашениями к контракту. Но это темы для отдельных статей.

Т. Шадрина,

эксперт журнала "Казенные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 9, сентябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Вступит в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования. На момент написания статьи опубликован не был.

*(2) Примерная форма служебного контракта утверждена Указом Президента РФ от 16.02.2005 N 159.

*(3) Форма анкеты утверждена Распоряжением Правительства РФ от 26.05.2005 N 667-р.

*(4) Формы трудовой книжки и вкладыша в нее, а также Правила ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей утверждены Постановлением Правительства РФ от 16.04.2003 N 225 "О трудовых книжках".

*(5) Типовая форма договора утверждена Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 N 469.

*(6) Напомним, Положение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела утверждено Указом Президента РФ от 30.05.2005 N 609.