Решение Московского городского суда от 25 августа 2011 г. N 3-119/3-2011 (ключевые темы: многофункциональные центры - земельные ресурсы - земельные отношения - результаты работ - подготовка документов)

Решение Московского городского суда от 25 августа 2011 г. N 3-119/3-2011

Московский городской суд в составе:

председательствующего судьи Магжановой Э.А.

с участием прокурора Лазаревой Е.И.,

при секретаре Юдаевой Т.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-119/3-2011 по заявлению Булавинцева А.Т. об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 30.06.2009 г. N 643-ПП "Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2008 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2009 год", установил:

30.06.2009 года Правительством города Москвы было принято постановление N 643-ПП "Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2008 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2009 год", действующее в редакции постановлений Правительства Москвы от 25.08.2009 N 806-ПП, от 22.12.2009 N 1415-ПП, от 26.01.2010 N 53-ПП, от 19.10.2010 N 943-ПП, от 12.04.2011 N 119-ПП, от 11.05.2011 N 190-ПП), которое опубликовано в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", N 39, 14.07.2009. Настоящим постановлением (п. 1.2.) утвержден Регламент подготовки документов Департаментом земельных ресурсов города Москвы в режиме "одного окна" (приложение 2).

Булавинцев А.Т. обратился в Московский городской суд с заявлением о признании частично недействующим с момента принятия п. 1.3 раздела 1 и пунктов 3.1-3.18 раздела 3 Регламента подготовки документов Департаментом земельных ресурсов города Москвы в режиме "одного окна" (приложение 2 к постановлению Правительства Москвы N 643-ПП "Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2008 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2009 год"), в той части, в которой они ущемляют его право, на оформление договора аренды земельного участка, в порядке и на условиях ст. 618 ГК РФ. Также просит признать частично недействующим с момента принятия в Регламентной таблице подготовки документов Департаментом земельных ресурсов города Москвы для выдачи заявителям в режиме "одного окна" (Приложение 1) к Регламенту подготовки документов Департаментом земельных ресурсов города Москвы в режиме "одного окна" в редакции постановления Правительства Москвы от 11.05.2011 г. N 190-ПП в части указания наименования и сроков действия документа, содержащего описание земельного участка, а именно: кадастровый паспорт земельного участка с датой выдачи не позднее 60 дней до дня подачи заявления: пункт 3 графа 3 подпункт 6 (для физических лиц); пункт 5 графа 3 подпункт 7 (для физических лиц); пункт 6 графа 3 подпункт 7 (для физических лиц); пункт 14 графа 3 подпункт 8 (для единственных собственников), подпункт 8 (для физических лиц); пункт 15 графа 3 подпункт 7 (для граждан); пункт 17 графа 3 подпункт 7 (для физических лиц); пункт 18 графа 3 подпункт 6 (для физических лиц), указывая, что оспариваемые положения постановления Правительства Москвы N 643-ПП противоречат ст.ст. 2, 6, 12 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", ст.ст. 3, 4, 8, 12, 310, 408, 409, 431, 433, 618, 621 ГК РФ, ст. 6 Земельного кодекса РФ, ст.ст. 5, 45, 47 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", поскольку приняты Правительством Москвы с превышением пределов предоставленных полномочий, и нарушают право заявителя на заключение договора аренды земельного участка в порядке и на условиях ст. 618 ГК РФ, предъявляя к сделке дополнительные требования.

Булавинцев А.Т. в судебное заседание не явился, извещен.

Представитель Булавинцева А.Т. (по доверенности) Кузовов Д.А. в судебном заседании заявление поддержал, пояснив, что заявитель не желает лично участвовать в рассмотрении заявления, предоставив ему действовать в своих интересах по доверенности.

Представители Правительства Москвы по доверенности - Никоненко А.В., Ефимьева Л.К., Лыбышева О.В., представлявшая по доверенности также Департамент земельных ресурсов города Москвы, возражали против удовлетворения заявления Булавинцева А.Т., полагая его необоснованным.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора Лазаревой Е.И., полагавшего требования заявителей не подлежащими удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что в удовлетворении заявления Булавинцева А.Т. об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 30.06.2009 г. N 643-ПП "Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2008 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2009 год" следует отказать по следующим основаниям.

В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с ч. 1 п. "к" ст. 72 и ч.ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации земельное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам, принятым по вопросам совместного регулирования.

В п. 2 ст. 10 Земельного кодекса РФ указано, что субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 ст. 2 ЗК РФ на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

В соответствии с п. 2 ст. 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъекта Российской Федерации.

К полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится, в том числе, принятие Устава города Москвы, законов и иных правовых актов города Москвы и контроль за их соблюдением (ст. 13 Закона г. Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы").

В соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 13 Закона города Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы" в ведении города Москвы находится собственность города Москвы и управление ею.

Согласно ч. 1 ст. 20 Закона города Москвы от 28.06.1995 в собственности города Москвы находится земля в границах города. В силу части 3 данной статьи от имени Москвы правомочия собственника осуществляют органы государственной власти города Москвы в рамках их компетенции.

На основании указанного Закона город Москва как субъект Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и города Москвы. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы.

В соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации. Статьей 4 Закона города Москвы от 19.12.2007 N 48 "О землепользовании в городе Москве" предусмотрено, что к полномочиям исполнительных органов государственной власти города Москвы в области землепользования и застройки в городе Москве в рамках их компетенции относятся управление и распоряжение землями, находящимися в собственности города Москвы. В связи с чем, правомочия собственника земельных участков от имени города Москвы осуществляют Правительство Москвы и уполномоченный им орган исполнительной власти города Москвы в соответствии с установленным порядком управления и распоряжения землями города Москвы.

Согласно ч. 1 ст. 19 Закона г. Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы" правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Москвы. Правовые акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Москвы.

Оспариваемое постановление Правительства города Москвы издано управомоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - Правительством города Москвы в пределах предоставленных ему полномочий.

Согласно п. 1  ст. 1 Закона г. Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти города Москвы (формирует подведомственные ему органы исполнительной власти города Москвы и утверждает положения о них; определяет полномочия подведомственных ему органов исполнительной власти города Москвы).

В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 27.01.2009 N 46-ПП "Об изменении порядка принятия решений о предоставлении земельных участков и внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы об образовании, предоставлении земельных участков и арендной плате за землю" определены вопросы относящиеся к компетенции Департамента земельных ресурсов города Москвы, как функционального органа исполнительной власти города Москвы, действующего на основании положения (постановление Правительства Москвы от 11.03.2011 N 65-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы" и ранее действовавшего постановления Правительства Москвы от 30.10.2007 N 949-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы").

Так, Департамент земельных ресурсов города Москвы осуществляет функции по разработке и реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, и земельными участками, находящимися на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, функции по предоставлению государственных услуг и по управлению государственным имуществом в установленной сфере деятельности.

Регламент подготовки документов Департаментом земельных ресурсов города Москвы в режиме "одного окна" разработан в соответствии с требованиями постановления Правительства Москвы от 08.06.2010 г. N 472-ПП "О выполнении поручений Правительства Москвы по вопросу оптимизации системы предоставления государственных услуг по принципу "одного окна" и сокращения сроков подготовки документов, и в установленном законом порядке утвержден Правительством Москвы.

Заявитель оспаривая в части постановление Правительства Москвы от 30.06.2009 г. N 643-ПП по вопросу подготовки документов оформляемых Департаментом земельных ресурсов города Москвы в режиме "одного окна" ссылается на его противоречие Федеральному закону от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", данную ссылку суд находит несостоятельной.

В силу ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ, установленный данным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов.

Департамент земельных ресурсов города Москвы предоставляет государственную услугу заявителю по осуществлению подготовки и выдачи запрашиваемых документов.

Подобные отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (ст. 3).

Таким образом, заявление заявителей направленные на получение того или иного документа (документов, необходимых для оформления прав на земельный участок; договора аренды) правомерно рассматриваются Департамент земельных ресурсов города Москвы в рамках Регламента подготовки документов Департаментом земельных ресурсов города Москвы в режиме "одного окна", утвержденного постановлением Правительства Москвы N 643-ПП "Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2008 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2009 год" в соответствии с требованиями Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ, не противоречит положениям Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ, поскольку в нем установлены общие требования к рассмотрению обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Кроме того, на территории города Москвы являются действующими постановления Правительства Москвы от 24.06.2008 N 554-ПП "О Городской целевой программе по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" на территории города Москвы на 2009-2011 гг."; от 08.06.2010 N 472-ПП "О выполнении поручений Правительства Москвы по вопросу оптимизации системы предоставления государственных услуг по принципу "одного окна" и сокращения сроков подготовки документов" для реализации которых Правительство Москвы издало оспариваемое в части постановление.

Приоритет земельного законодательства над гражданским в сфере земельных правоотношений установлен федеральным законодательством, что вызвано наличием публичной составляющей в земельных правоотношениях. Согласно ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством.

В соответствии постановлением Правительства Москвы от 27.01.2009 N 46-ПП "Об изменении порядка принятия решений о предоставлении земельных участков и внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы об образовании, предоставлении земельных участков и арендной плате за землю" разграничены компетенция между органами государственной власти по принятию решений о предоставлении земельных участков.

Департамент земельных ресурсов города Москвы в соответствии указанным постановлением Правительства Москвы от 27.01.2009 N 46-ПП принимает правовые акты о предоставлении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, для эксплуатации объектов капитального строительства, для проведения на земельном участке (части земельного участка) работ, не связанных с целями строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, о внесении изменений в действующие договоры (акты), если такие изменения не предусматривают проектирование и строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства на земельном участке, для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, законами города Москвы, настоящим постановлением.

Согласно п. 1 ст. 618 ГК РФ если иное не предусмотрено договором аренды, досрочное прекращение договора аренды влечет прекращение заключенного в соответствии с ним договора субаренды. Субарендатор в этом случае имеет право на заключение с ним договора аренды на имущество, находившееся в его пользовании в соответствии с договором субаренды, в пределах оставшегося срока субаренды на условиях, соответствующих условиям прекращенного договора аренды.

Решением Департамента земельных ресурсов города Москвы от 29.09.2009 г. по делу N 33-28761 установлено, что оснований для заключения договора аренды в силу положений ст. 618 ГК РФ у заявителя Булавинцева А.Т. нет. Данное решение Департамента земельных ресурсов города Москвы было оспорено заявителем в Замоскворецком районном суде г. Москвы. Решением Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 02.03.2010 г., вступившим в законную силу 14.09.2010 г., в удовлетворении требований Булавинцева А.Т. о признании неправомерным решения Департамента земельных ресурсов города Москвы от 29.09.2009 г. об отказе в заключении договора долгосрочной аренды земельного участка и обязании Департамента земельных ресурсов города Москвы подготовить и направить Булавинцеву А.Т. проект договора долгосрочной аренды земельного участка было отказано.

При таких обстоятельствах, доводы Булавинцева А.Т. о том, что оспариваемое им в части постановление ограничивает его право на обращение в Департамент земельных ресурсов города Москвы для заключения договора аренды на условиях и в порядке ст. 618 ГК РФ являются несостоятельными, поскольку именно в рамках оспариваемого им постановления Департамент земельных ресурсов города Москвы рассмотрел его обращение, следовательно права и законные интересы заявителя оспариваемым в части постановлением не нарушены.

Проверяя доводы заявителя о том, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит указание на предоставление излишних документов, суд исходит из следующего.

Согласно разъяснению в п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29.11.2007 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" судам при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с приказом Минэкономразвития РФ от 30.10.2007 N 370 "Об утверждении перечня документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения" утвержден перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения. Указанный Приказ издавался уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минэкономразвития России) в развитие ст. 36 ЗК РФ.

Статьей 36 ЗК РФ предусмотрено, что для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Перечень документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка лицам, указанным в пункте 5 настоящей статьи, и направляет им копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.

Таким образом, одним из обязательных документов, прилагаемых к заявлению, является кадастровый паспорт земельного участка с датой выдачи не позднее 60 дней до дня подачи заявления.

Кадастровый паспорт объекта недвижимости представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую уникальные характеристики объекта недвижимости, а также в зависимости от вида объекта недвижимости иные предусмотренные Федеральным законом от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" сведения об объекте недвижимости (ст. 14), следовательно указание на предоставление кадастрового паспорта в Регламенте не противоречит в частности ст. 26 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", напротив является обязательным документом при регулировании земельных отношений в силу положений ст.ст. 11, 36 ЗК РФ.

Действие приказа Минэкономразвития РФ от 30.10.2007 N 370 в части срока кадастрового паспорта (не позднее чем за три месяца до дня подачи заявления) распространяется на оформление земельных участков, занятых капитальными объектами.

Суд, учитывая, что срок действия кадастрового паспорта земельного участка законодательством Российской Федерации не установлен, а Департамент имущественных и земельных отношений Минэкономразвития России в своем письме от 02.06.2008 г. N Д08-1593 рекомендовал при применении приказа Минэкономразвития РФ от 30.10.2007 N 370, исходить из того, что информация содержащаяся в документах, в том числе в кадастровом паспорте земельного участка, должна быть актуальной, в связи с чем выписки должны быть представлены в разумный срок с даты их получения, поскольку выписка содержит информацию о данных Единого государственного реестра прав и Государственного кадастра недвижимости на дату выдачи, приходит к выводу о том, что постановлением Правительства Москвы от 19.10.2010 N 943-ПП "О внесении изменений в постановления Правительства Москвы от 24 июня 2008 г. N 554-ПП, от 28 апреля 2009 г. N 363-ПП, от 30 июня 2009 г. N 643-ПП, от 8 июня 2010 г. N 472-ПП" правомерно внесены изменения в постановление Правительства Москвы N 643-ПП и установлен срок действия кадастрового паспорта земельного участка (60 дней) в соответствии с п. 3 ст. 2 ЗК РФ и в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Суд принимает во внимание, что в целях реализации Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ Департаментом в плановом порядке готовятся административные регламенты предоставления государственных услуг. Постановлением Правительства Москвы от 11.05.2011 N 190-ПП "Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг Департаментом земельных ресурсов города Москвы" уже утверждены два регламента:

- по предоставлению земельных участков в аренду правообладателям зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках.

- по внесению изменений в договор аренды земельного участка, если такие изменения предусматривают проектирование и строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства на земельном участке.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что постановление Правительства Москвы от 30.06.2009 г. N 643-ПП "Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2008 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2009 год" не противоречит федеральному законодательству и не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя.

Руководствуясь ст.ст. 193-199, 253 ГПК РФ решил:

в удовлетворении заявления Булавинцева А.Т. об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 30.06.2009 г. N 643-ПП "Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2008 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2009 год" отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме через Московский городской суд.

Председательствующий:

Э.А. Магжанова