Энциклопедия решений. Возбуждение органом ГПН дела об административном правонарушении

Возбуждение органом ГПН дела об административном правонарушении

За выявленные в ходе проведения проверки нарушения, срок давности по которым не истек, проверяемое лицо привлекается к административной ответственности:

- по ст. 20.4 КоАП РФ - пожарным инспектором (ст. 23.34 КОАП РФ);

- по ч.ч. 12, 13, 14 ст. 19.5 КоАП РФ - мировым судьей*(1) (ч. 1 и абз. 6 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

К административной ответственности могут быть одновременно привлечены как юридическое лицо, так и виновное должностное лицо (ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ).

Для возбуждения дела об административном правонарушении пожарный инспектор после оформления акта проверки, которым зафиксированы выявленные нарушения, составляет протокол об административном правонарушении (ч. 3 и п. 3 ч. 4 ст. 28.1, ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ) либо - что случается значительно реже - выносит определение о назначении административного расследования (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ). В случае возбуждения дел в отношении и организации, и виновного должностного лица составляются два протокола. Право составлять протоколы об административном правонарушении есть только у главных государственных инспекторов по пожнадзору и их заместителей, а также у государственных инспекторов по пожнадзору (см. перечень должностных лиц органов ФГПН, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утв. приказом МЧС России от 05.04.2012 N 176).

Внимание

Протокол об административном правонарушении является ключевым документом, поскольку именно он содержит сведения о фактических обстоятельствах дела. Чтобы протокол обладал доказательной силой, он должен отвечать требованиям КоАП РФ: либо он составляется в присутствии привлекаемого к ответственности лица непосредственно в момент выявления правонарушения (ст. 28.2 и ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ), либо позже, однако основывается на допустимых доказательствах, которыми являются:

- акт проверки, по которому не было заявлено возражений либо такие возражения признаны необоснованными,

- либо протокол осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, составленный в порядке, установленном ст. 27.8 КоАП РФ (позиция изложена в постановлениях ФАС Поволжского округа от 04.03.2014 N Ф06-3792/13 и от 24.01.2013 N Ф06-10340/12, решении АС Приморского края от 07.07.2014 по делу N А51-9920/2014).

Статья 28.5 КоАП РФ требует составлять протокол немедленного после обнаружения совершения административного правонарушения (в течение двух суток - если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела). Составление протокола ранее акта проверки с 15.11.2014 не допускается, сам же МЧС не рекомендует также до составления акта проверки начинать административное расследование (см. примечание к ст. 28.1 КоАП РФ, письмо МЧС России от 19.01.2015 N 19-3-1-123)*(2). Несоблюдение сроков при составлении протокола не является существенным недостатком такого протокола, поскольку сроки эти - непресекательные (абз. 3 п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"). В случае, когда еще до оформления акта проверки инспектор применяет временный запрет деятельности проверяемого лица, он составляет об этом специальный протокол (ч. 3 ст. 27.16 КоАП), о чем и уведомляет прокурора в течение 24 часов (примечание к ст. 28.1 КоАП РФ).

В целях составления протокола об административном правонарушении в орган ГПН вызываются законный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель или виновное должностное лицо.

Внимание

Законными представителями юридического лица являются исключительно его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ). Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение. Сведения о конкретных лицах, являющихся именно законным представителем организации, содержатся в ЕГРЮЛ. Уведомление любых иных лиц о составлении протокола (в том числе ответственных за пожбезопасность, юрисконсультов или обычных представителей) не является уведомлением в смысле КоАП РФ (п. 24 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление N 10), постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 25.02.2014 N Ф04-9762/13, ФАС Дальневосточного округа от 06.02.2014 N Ф03-7302/13). Однако существует и противоположная практика - см. постановления Третьего ААС от 02.10.2014 N 03АП-4265/14, Пятого ААС от 27.06.2014 N 05АП-7323/14, ФАС Московского округа от 20.06.2014 N Ф05-5995/14, АС Дальневосточного округа от 04.09.2014 N Ф03-3591/14, ФАС Волго-Вятского округа от 05.02.2014 N Ф01-13176/13.

Им вручается или высылается процессуальный документ о составлении протокола по делу об административном правонарушении (обычно - определение или уведомление о составлении протокола либо требование о явке), в котором указываются дата, время и место составления протокола. Такое уведомление может быть отправлено и на электронную почту (постановления ФАС Уральского округа от 18.06.2014 N Ф09-2915/14, Одиннадцатого ААС от 23.01.2012 N 11АП-14903/11), факсом (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 05.02.2014 N Ф01-13176/13), лицо может быть вызвано по телефону (постановление Пятнадцатого ААС от 18.04.2013 N 15АП-3975/13). Уведомление о составлении протокола должно указывать конкретный факт нарушения, в связи с которым составляется протокол (абз. 4 п. 10 Постановления N 10, постановления Четвертого ААС от 16.03.2012 N 04АП-156/12, Шестнадцатого ААС от 20.10.2009 N 16АП-2408/09, Семнадцатого ААС от 29.06.2012 N 17АП-4348/12), впрочем, имеется и противоположная практика, см. например, постановление Третьего ААС от 28.01.2013 N 03АП-5464/12.

Внимание

Отсутствие надлежащего извещения виновных лиц о времени и месте составления протокола суд может признать существенным нарушением процедуры, установленной КоАП РФ, и признать незаконным и отменить оспариваемое постановление о назначении наказания (постановления ФАС Дальневосточного округа от 06.02.2014 N Ф03-7302/13, ФАС Центрального округа от 14.03.2012 N Ф10-391/12, Семнадцатого ААС от 31.07.2013 N 17АП-7190/13, Десятого ААС от 26.03.2012 N 10АП-376/12).

При явке руководителя (индивидуального предпринимателя) и иных лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, сначала им разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе (ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ).

Далее пожарным инспектором составляется непосредственно сам протокол об административном правонарушении. В настоящее время нет утвержденной формы такого протокола. Согласно ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в нем указываются следующие сведения:

- дата и место его составления;

- должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;

- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

- фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших (если они имеются);

- место, время совершения и событие административного правонарушения

Внимание

Простое указание в протоколе на факт выявленного правонарушения без описания его объективной стороны не соответствует требованиям КоАП РФ (постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 10.08.2012 N Ф08-4398/12; Двенадцатого ААС от 08.04.2014 N 12АП-599/14, Одиннадцатого ААС от 03.12.2012 N 11АП-11326/12; Восемнадцатого ААС от 28.04.2012 N 18АП-2271/12).

- статья КоАП РФ, предусматривающая ответственность за административное правонарушение. На практике в протоколе об административном правонарушении пожарный инспектор обычно указывает также ссылки на нормативные правовые акты, устанавливающие требования пожарной безопасности;

- объяснение лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;

- иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, вправе знакомиться с его содержанием. Они могут также внести в протокол свои объяснения, возражения по указанным нарушениям или замечания по содержанию протокола (ч. 2 и ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ).

После составления протокола об административном правонарушении он подписывается пожарным инспектором, руководителем организации, предпринимателем или должностным лицом, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении; затем им вручается под расписку копия оформленного протокола (ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ). По результатам одной проверки в отношении одного лица может быть составлен как один, так и несколько протоколов (постановление ФАС Уральского округа от 25.06.2014 N Ф09-3985/14).

Если в качестве меры обеспечения производства по делу инспектор применяет временный запрет деятельности, то об этом составляется протокол, в котором указываются основание применения этой меры, дата и место его составления, сведения об инспекторе и виновном лице, объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности, время фактического прекращения деятельности, объяснения виновных лиц. Копия протокола вручается представителю организации или предпринимателю, после чего пожарный инспектор опечатывает помещения (ст. 27.16 КоАП РФ).

Затем инспектор выносит:

- определение (п. 1 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ) о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении (если протокол касается нарушений, предусмотренных ст. 20.4 КоАП РФ - см. ст. 23.34 КоАП РФ),

- либо определение (п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ) о передаче протокола и иных материалов дела на рассмотрение мировому судье (если протокол составлен по ч.ч. 12, ч. 13, ч. 14 ст. 19.5 КоАП РФ - см. ч. 1 и абз. 6 ч. 3 ст 23.1 КоАП РФ),

- либо определение (п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ) о передаче протокола и иных материалов дела на рассмотрение в районный суд, если протокол составлен по ч. 5 или ч. 6.1 ст. 20.4 КоАП РФ, и инспектор полагает целесообразным применить в данном случае наказание в виде административного приостановления деятельности (поскольку согласно абзацу 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, за совершение которых предусмотрено административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов);

- либо определение (п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ) о передаче протокола и иных материалов дела на рассмотрение в районный суд, если протокол в отношении муниципального или государственного служащего составлен по ч. 13 или ч. 14 ст. 19.5 КоАП РФ, и инспектор полагает целесообразным применить в данном случае наказание в виде дисквалификации (поскольку согласно абзацу 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ эта категория дел рассматривается судьями районных судов).

Внимание

Административное приостановление деятельности применяется в случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ (угроза жизни или здоровью людей, техногенная катастрофа и прочие, в том числе совершение правонарушения в области общественной безопасности; перечень закрыт). Поэтому в протоколе об административном правонарушении в качестве события административного правонарушения должно быть указано, какие из перечисленных в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ случаев создают угрозу причинения вреда либо причиняют вред охраняемым общественным правоотношениям. Следовательно, пожарный инспектор, передающий дело в райсуд, обязан мотивировать необходимость административного приостановления деятельности. По собственной инициативе судьи не вправе устанавливать наличие обстоятельств, создающих угрозу причинения вреда охраняемым общественным правоотношениям, и назначать административное наказание в виде административного приостановления деятельности (правовая позиция сформулирована в п. 2 Справки Архангельского областного суда по результатам обобщения практики применения судьями районных судов административного наказания в виде административного приостановления деятельности).

Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено ГПН или судом в течение 15 дней после, соответственно, составления либо получения протокола (ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ) либо семи суток с момента фактического прекращения деятельности, если применен временный запрет деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ).

Как правило, протокол об административном правонарушении составляется в присутствии руководителя организации или предпринимателя, должностного лица, в отношении которых возбуждено дело. Однако если они надлежащим образом извещены о времени и месте составления протокола, но не явились в назначенный срок и не уведомили о причинах неявки, протокол составляется в их отсутствие. В случае неявки, а также в случае отказа указанных лиц от подписания протокола в протоколе делаются соответствующие записи. Копия протокола вместе с копией определения о времени в месте рассмотрения дела об административном правонарушении направляются в течение трех дней по почте (ч. 4.1, ч. 5 ст. 28.2 КоАП РФ).

Внимание

Протокол об административном правонарушении не может быть предметом самостоятельного судебного обжалования, так как содержит лишь описание правонарушения (определение Конституционного Суда РФ от 24.03.2015 N 696-О) и не влечет для заявителя негативных последствий экономического характера, поскольку наличие либо отсутствие нарушения законодательства (состав административного правонарушения) устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, по итогам которого административным органом принимается соответствующее решение. В случае обжалования протокола суд прекращает производство на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ (ст. 128 и п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ, ст. 220 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ), см. например: постановления ФАС Дальневосточного округа от 18.04.2011 N Ф03-1309/11, Четвертого ААС от 27.06.2012 N 04АП-2254/12; п. 18 Обзора судебной практики Челябинского областного суда за второй квартал 2012 года, определение СК по гражданским делам Московского городского суда от 14.09.2011 N 33-29259).

То же относится к протоколу о применении временного запрета деятельности: КоАП РФ не предусматривает такой возможности. Ранее Верховный Суд РФ прямо указывал на это (абз. 6 п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 N 2, который прекратил действие согласно п. 87 постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 N 36).

___________________________

*(1) В случае, если орган ГПН требует дисквалификации виновного лица, являющегося муниципальным или госслужащим, дело рассматривает районный суд (абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

*(2) Однако и до 15.11.2014 составление протокола ранее акта проверки суды часто признавали существенным нарушением процедуры привлечения к ответственности и самостоятельным основанием для отмены оспариваемого постановления административного органа (см. постановления ФАС Поволжского округа от 05.04.2012 N Ф06-1808/12, Седьмого ААС от 13.11.2012 N 07АП-7683/12, ФАС Уральского округа от 19.02.2010 N Ф09-650/10-С1), противоположную позицию см. в постановлениях АС Дальневосточного округа от 04.09.2014 N Ф03-3591/14 и Пятого ААС от 27.06.2014 N 05АП-7323/14).

Тема

Привлечение к ответственности за нарушения, выявленные государственным пожарным инспектором в ходе проведения проверки

См. также

Срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности

Рассмотрение органом ГПН дела об административном правонарушении

Административные правонарушения, протоколы по которым вправе оформлять должностные лица органов пожарного надзора