Энциклопедия решений. Прокурорская проверка и проверка по требованию прокурора: сходства и различия (ноябрь 2024)

Прокурорская проверка и проверка по требованию прокурора: сходства и различия

Прокурор вправе не проводить самостоятельно проверку по поступившим в прокуратуру материалам, а потребовать ее проведения от органов государственного контроля (надзора) (абзац 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Такое требование оформляется поручением прокурора о проведении проверочных мероприятий в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя (внеплановой проверки).

Поручение, направленное в органы контроля, поднадзорные городским и районным прокуратурам, подписывает только прокурор города (района);

направленное в органы контроля (надзора) субъектов РФ и территориальные подразделения федеральных органов контроля в субъектах РФ - прокурор субъекта РФ или его заместитель;

направленное в органы контроля в федеральных округах - начальник управления Генеральной прокуратуры РФ или его заместитель;

поручение руководителям федеральных органов контроля направляется только через Генеральную прокуратуру РФ (п. 3.1 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 27.03.2009 N 93, далее - Приказ N 93).

Поручение должно содержать основания и подлежащие проверке вопросы (абзац 4 Письма N 76/2-146-2012). Такая внеплановая проверка проводится по правилам Закона N 294-ФЗ (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ), причем должностные лица органов контроля обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок незамедлительно (п. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре). Руководитель органа государственного контроля на основании требования прокурора издает приказ о проведении внеплановой проверки, который является самостоятельным основанием для ее проведения (п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ).

Основные сходства и различия разных видов проверок (прокурорской; проводимой по требованию прокурора; проводимой самостоятельно органом контроля) указаны в таблице*(1).

Критерии сравнения	Прокурорская проверка		Проверка, проводимая по требованию прокурора органами государственного контроля (надзора)		Проверка, самостоятельно проводимая органами государственного контроля (надзора)
Нормативное регулирование		Проведение проверки не подчиняется требованиям Закона N 294-ФЗ (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ). Проверка проходит по правилам Закона о прокуратуре, правовая оценка которых дана Конституционным Судом РФ в постановлении N 2-П от 17.02.2015 (далее - Постановление N 2-П)		Проведение проверки подчиняется требованиям Закона N 294-ФЗ (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ) и специального федерального закона (в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 1 Закона N 294-ФЗ)		Проведение проверки подчиняется требованиям Закона N 294-ФЗ (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ) и специального федерального закона (в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 1 Закона N 294-ФЗ)
Основание для проверки		Наличие сведений, указывающих на признаки нарушений законов в деятельности проверяемого лица и его должностных лиц, причем эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с соответствующим государственным надзорным органом (абз. 2 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.2 мотивировочной части Постановления 2-П, п. 2 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре)		Требование прокурора (только по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям) (п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ)*(2)		Включение в ежегодный план проверок (ч. 8 ст. 9 Закона N 294-ФЗ) либо основания, предусмотренные ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ
Анонимное сообщение как повод для проверки		Допускается		Допускается опосредованно (поскольку дает прокурору право требовать от органа государственного контроля (надзора) проведения проверки)		Не допускается (ч. 3 ст. 10 Закона N 294-ФЗ)
Периодичность плановых проверок		Законом не установлена, частоту проверок определяет прокурор		Указанный вид проверки всегда внеплановый		Раз в три года; чаще в отношении отдельных видов деятельности в определенных сферах (ч.ч. 8 и 9 ст. 9 Закона N 294-ФЗ), в рамках риск-ориентированного подхода периодичность проверок зависит от присвоенной категории риска (класса опасности) (ст. 8.1 Закона N 294-ФЗ)
Уведомление о проверке		Уведомление не позднее дня начала проверки (п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре)		Уведомление производится по правилам ч.ч. 16 и 17 ст. 10 Закона N 294-ФЗ		Уведомление по правилам Закона N 294-ФЗ
Форма уведомления о проверке		По усмотрению прокурора, однако по сути это должно быть вынесенное прокурором самостоятельное мотивированное решение о начале проведения проверки (п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, абз. 5 п. 5. 2 мотивировочной части, абз. 2 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П)		Любым доступным способом (ч. 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ)		Направляется копия распоряжения или приказа о начале проведения плановой проверки (ч. 12 ст. 9 Закона N 294-ФЗ), о внеплановой - любым доступным способом (ч. 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ)
Согласования проверки с прокуратурой		Не требуется		Не требуется		Требуется во многих случаях
Запрос документов в подлиннике		Разрешен (п. 2 ст. 6, абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре)		Запрещен, указанные в запросе документы представляются в виде копий (ч. 6 ст. 11 Закона N 294-ФЗ)		Запрещен, указанные в запросе документы представляются в виде копий (ч. 6 ст. 11 Закона N 294-ФЗ)
Изъятие подлинников документов		Закон не запрещает изымать подлинник при проведении проверки		Строго запрещено (п. 3 ст. 15 Закона N 294-ФЗ)		Строго запрещено (п. 3 ст. 15 Закона N 294-ФЗ)
Запрос документов, которые могут быть получены от иных ОГВ		Запрещен (абз. 4 п. 5.3 мотивировочной части, абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П)		Запрещен при документарной проверке (ч. 11 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). При выездной - запрещено требовать документы, которые должны быть получены от других ОГВ по Перечню (п. 8 ст. 15 Закона N 294-ФЗ)		Запрещен при документарной проверке (ч. 11 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). При выездной - запрещено требовать документы, которые должны быть получены от других ОГВ по Перечню (п. 8 ст. 15 Закона N 294-ФЗ)
Срок исполнения запроса о предоставлении документов		Два рабочих дня (при проверках в рамках надзора за исполнением законов), и пять рабочих дней (при проверках в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина с момента получения требования (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре). По усмотрению прокурора срок может быть больше. Срок менее суток допускается только в случае угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства, частному или госимуществу, либо в случае ЧС (п. 2.1 ст. 6 Закона о прокуратуре)		10 рабочих дней со дня получения запроса (ч. 5 ст. 11 Закона N 294-ФЗ)		10 рабочих дней со дня получения запроса (ч. 5 ст. 11 Закона N 294-ФЗ)
Ответственность за непредоставление запрошенных документов в срок		По ст. 19.7 КоАП РФ (предусматривает предупреждение или штраф от 100 до 300 рублей на граждан, от 300 до 500 рублей для должностных лиц, от 3000 до 5000 рублей для юридических лиц) На практике - иногда привлекают к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ (предусматривает штраф от 1000 до 1500 рублей для граждан; от 2000 до 3000 рублей или дисквалификацию до года - для должностных лиц; от 50 000 до 100 000 рублей для юридических лиц, либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток)		По ст. 19.7 КоАП РФ (предусматривает предупреждение или штраф от 100 до 300 рублей на граждан, от 300 до 500 рублей для должностных лиц, от 3000 до 5000 рублей для юридических лиц)		По ст. 19.7 КоАП РФ (предусматривает предупреждение или штраф от 100 до 300 рублей на граждан, от 300 до 500 рублей для должностных лиц, от 3000 до 5000 рублей для юридических лиц)
Предъявление (копии) приказа (распоряжения) о проверке		Мотивированное решение о проверке доводится до сведения проверяемого лица (абз. 2 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П, п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре)		Обязательно (ч. 4 ст. 12, ч. 3 ст. 14 Закона N 294-ФЗ). Могут также ознакомить с требованием прокурора, которое явилось основанием проверки		Обязательно (ч. 4 ст. 12, ч. 3 ст. 14 Закона N 294-ФЗ)
Требования к форме приказа (распоряжения) о проведении проверки		Форма решения о проверке утверждена приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.03.2017 N 172		Установлены ч.ч. 1 и 2 ст. 14 Закона N 294-ФЗ		Установлены ч.ч. 1 и 2 ст. 14 Закона N 294-ФЗ
Ознакомление с целями, задачами, основаниями проведения проверки, со сроками и с условиями ее проведения		Ознакомление с целями и основаниями происходит в той мере, в какой эти сведения отражены в Решении о проведении проверки (п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре). Ознакомление со сроками проверки обязательно (п. 11 ст. 21 Закона о прокуратуре)		Обязательно (ч. 4 ст. 12 Закона N 294-ФЗ)		Обязательно (ч. 4 ст. 12 Закона N 294-ФЗ)
Доступ на территорию		Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций (абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре)		Должен быть обеспечен доступ на территорию, в используемые при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам (ч. 5 ст. 12 Закона N 294-ФЗ).		Должен быть обеспечен доступ на территорию, в используемые при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам (ч. 5 ст. 12 Закона N 294-ФЗ).
Участие в проверке сотрудников органов государственного контроля (надзора)		Участвуют в качестве привлеченных специалистов для обнаружения и оценки фактов правонарушений, требующих специальных познаний (п. 13 ст. 21, абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, абз. 6 п. 5.4 мотивировочной, абз. 5 п. 2 резолютивной частей Постановления N 2-П). Проверку проводит прокурор		Непосредственно проводят проверку в своем собственном качестве (как должностные лица органов государственного контроля (надзора))		Непосредственно проводят проверку в своем собственном качестве (как должностные лица органов государственного контроля (надзора))
Ознакомление проверяемого лица с порядком проведения проверки		По усмотрению прокурора, закон не обязывает		Обязательно - по просьбе руководителя или представителя проверяемого лица (ч. 4 ст. 14, п. 12 ст. 18 Закона N 294-ФЗ)		Обязательно - по просьбе руководителя или представителя проверяемого лица (ч. 4 ст. 14, п. 12 ст. 18 Закона N 294-ФЗ)
Предоставление информации и документов, относящихся к предмету проверки		Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов (п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре)		Обязательно (руководителю или представителю, присутствующим при проведении проверки) (п. 6 ст. 18 Закона N 294-ФЗ)		Обязательно (руководителю или представителю, присутствующим при проведении проверки) (п. 6 ст. 18 Закона N 294-ФЗ)
Пределы проверки		Прокурор самостоятельно определяет пределы проводимой проверки, поскольку он надзирает за исполнением всех законов на территории РФ (п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре). Однако пределы каждой конкретной прокурорской проверки очерчены в решении о ее проведении приложение 1 к Приказу N 172), в случае расширения оснований проверки об этом выносится новое мотивированное решение (абз. 5 п. 5.2 мотивировочной части Постановления N 2-П, абз. 2 п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, приложение 2 к Приказу N 172). Помимо этого, прокурор не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре) и подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 21, часть 2 ст. 26 Закона о прокуратуре), но данные запреты не конкретизируются		При проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе проверять выполнение обязательных требований, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), от имени которых действуют эти должностные лица); не вправе требовать представления документов, информации и т.п., если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки (п. 1 и 3 ст. 15 Закона N 294-ФЗ		При проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе проверять выполнение обязательных требований, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), от имени которых действуют эти должностные лица); не вправе требовать представления документов, информации и т.п., если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки (п. 1 и 3 ст. 15 Закона N 294-ФЗ
Длительность проведения проверок		Не более 30 календарных дней (п. 4 ст. 21 Закона о прокуратуре)		Не более 20 рабочих дней (ч. 1 ст. 13 Закона N 294-ФЗ), превышать установленные сроки проверки запрещено (п. 6 ст. 15, п. 10 ст. 18 Закона N 294-ФЗ)		Не более 20 рабочих дней (не более 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год в части проведения плановых выездных проверок) - ч.ч. 1 и 2 ст. 13 Закона N 294-ФЗ; превышать установленные сроки проверки запрещено (п. 6 ст. 15, п. 10 ст. 18 Закона N 294-ФЗ)
Проведение проверки в отсутствие руководителя или представителя		Закон не содержит ограничений		Запрещено, кроме проверки по основаниям, предусмотренным пп "б" п. 2 ч. 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ (п. 2 ст. 15 Закона N 294-ФЗ)		Запрещено, кроме проверки по основаниям, предусмотренным пп "б" п. 2 ч. 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ (п. 2 ст. 15 Закона N 294-ФЗ)
Отбор образцов для исследований без оформления протоколов об отборе указанных образцов		Закон не обязывает прокурора оформлять подобные протоколы. Представляется, что полученные таким образом данные могут служить основанием для вынесения мер прокурорского реагирования, но не в качестве допустимых доказательств административного правонарушения		Запрещен (п. 4 ст. 15 Закона N 294-ФЗ)		Запрещен (п. 4 ст. 15 Закона N 294-ФЗ)
Запись в журнале учета проверок		Не производится		Производится (ч. 9 ст. 16, п. 13 ст. 18 Закона N 294-ФЗ)		Производится (ч. 9 ст. 16, п. 13 ст. 18 Закона N 294-ФЗ)
Оформление результатов проверки		Оформляется актом проверки, форма которого утверждена Генеральным прокурором РФ (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре, приложение 3 к Приказу N 172)		Оформляется актом проверки установленной формы (ст. 16 Закона N 294-ФЗ)		Оформляется актом проверки установленной формы (ст. 16 Закона N 294-ФЗ)
Грубое нарушение процедуры, влекущее недействительность результатов проверки		Разрешается оспаривать действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки (п. 15 ст. 21 Закона о прокуратуре), недействительность ее результатов будет устанавливаться судом или вышестоящим прокурором исходя из конкретных обстоятельств		Результаты проверки, проведенной с грубым нарушением требований Закона N 294-ФЗ, не могут являться доказательствами нарушения, и подлежат отмене на основании заявления. Перечень грубых нарушений установлен ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ		Результаты проверки, проведенной с грубым нарушением требований Закона N 294-ФЗ, не могут являться доказательствами нарушения, и подлежат отмене на основании заявления. Перечень грубых нарушений установлен ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ
Ознакомление с материалами проверки		Обязательно ознакомление с актом проверки (абз. 6 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П, п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре). Ознакомление с иными материалами - по решению прокурора (п. 4 ст. 5 Закона о прокуратуре)		Обязательно, с вручением акта проверки руководителю или представителю под роспись (ч. 4 ст. 16, п. 7 ст. 18, п. 3 ст. 21 Закона N 294-ФЗ)		Обязательно, с вручением акта проверки руководителю или представителю под роспись (ч. 4 ст. 16, п. 7 ст. 18, п. 3 ст. 21 Закона N 294-ФЗ)
Возражения в отношении акта проверки		Разрешается оспаривать действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки (п. 15 ст. 21 Закона о прокуратуре).		Возражения представляются в орган контроля (надзора) в течение 15 дней с даты получения акта проверки (ч. 12 ст. 16 Закона N 294-ФЗ).		Возражения представляются в орган контроля (надзора) в течение 15 дней с даты получения акта проверки (ч. 12 ст. 16 Закона N 294-ФЗ).
Возражения в отношении выданного предписания (представления, протеста, предостережения)		Закон о прокуратуре не предусматривает возможности возражать на принятые прокурором меры реагирования (кроме как в рамках рассмотрения прокурорских протеста, представления и предостережения)		Возражения представляются в орган контроля (надзора) в течение 15 дней с даты получения акта проверки (ч. 12 ст. 16 Закона N 294-ФЗ).		Возражения представляются в орган контроля (надзора) в течение 15 дней с даты получения акта проверки (ч. 12 ст. 16 Закона N 294-ФЗ).
Акт проверки как доказательство в административном процессе		Используется, если акт составлен в соответствии с требованиями КоАП РФ к доказательствам.		Используется, если акт составлен по правилам Закона N 294-ФЗ.		Используется, если акт составлен по правилам Закона N 294-ФЗ.
Возбуждение дела об административном правонарушении по итогам проверки		Возбуждает прокурор путем вынесения соответствующего постановления (ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. 25.11, 28.4 КоАП РФ). По делам о нарушении прав свобод человека и гражданина - см. п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре) прокурор может не возбуждать дело, а переслать материалы проверки в уполномоченный орган		Возбуждает должностное лицо органа надзора (контроля) в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ		Возбуждает должностное лицо органа надзора (контроля) в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ
Выдача предписания по итогам проверки		Прокуроры не вправе выдавать предписания. Прокуроры выносят акты прокурорского реагирования (ст.ст. 23, 24, 25.1 Закона о прокуратуре)		Выдается в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований (ч.1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ)		Выдается в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований (ч.1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ)
Временный запрет деятельности		Допускается КоАП РФ (ч. 2 ст. 27.16 КоАП РФ)		Если деятельность лица представляет угрозу причинения или причиняет вред, орган контроля обязан незамедлительно принять меры вплоть до временного запрета деятельности лица, в порядке, установленном КоАП РФ (ч. 2 ст.17 Закона N 294-ФЗ)		Если деятельность лица представляет угрозу причинения или причиняет вред, орган контроля обязан незамедлительно принять меры вплоть до временного запрета деятельности лица, в порядке, установленном КоАП РФ (ч. 2 ст.17 Закона N 294-ФЗ)
Ответственность за неподчинение законным требованиям либо воспрепятствование или уклонение от проведения проверки		Ответственность по ч.1 ст. 17.7 КоАП РФ (предусматривает штраф от 1000 до 1500 рублей для граждан; от 2000 до 3000 рублей или дисквалификацию до года для должностных лиц; от 50 000 до 100 000 рублей для юридических лиц, либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток)		Ответственность по ч.1 ст. 19.4 КоАП РФ (предусматривает предупреждение или штраф от 500 до 1000 рублей для граждан, от 2000 до 4000 рублей для должностных лиц); ответственность по ст. 19.4.1 КоАП РФ (предусматривает штраф от 500 до 1000 рублей для граждан, от 2000 до 20 000 рублей для должностных лиц, либо дисквалификацию, штраф от 5 000 до 100 000 рублей для юридических лиц)		Ответственность по ч.1 ст. 19.4 КоАП РФ (предусматривает предупреждение или штраф от 500 до 1000 рублей для граждан, от 2000 до 4000 рублей для должностных лиц); ответственность по ст. 19.4.1 КоАП РФ (предусматривает штраф от 500 до 1000 рублей для граждан, от 2000 до 20 000 рублей для должностных лиц, либо дисквалификацию, штраф от 5 000 до 100 000 рублей для юридических лиц)
Ответственность за невыполнение предписания (нерассмотрение протеста, представления, предостережения прокурора)		Ответственность по ч.1 ст. 17.7 КоАП РФ (предусматривает штраф от 1000 до 1500 рублей для граждан; от 2000 до 3000 рублей или дисквалификацию до года для должностных лиц; от 50 000 до 100 000 рублей для юридических лиц, либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток)		Ответственность по ст. 19.5 КоАП РФ (предусматривает различные размеры штрафов, дисквалификацию, административное приостановление деятельности)		Ответственность по ст. 19.5 КоАП РФ (предусматривает различные размеры штрафов, дисквалификацию, административное приостановление деятельности)
Ответственность должностных лиц за несоблюдение требований законодательства		Дисциплинарная ответственность (ст. 41.7 Закона о прокуратуре)		Ответственность по ст. 19.6.1 КоАП РФ (предусматривает предупреждение, штраф от 3000 до 10 000 рублей либо дисквалификацию)		Ответственность по ст. 19.6.1 КоАП РФ (предусматривает предупреждение, штраф от 3000 до 10 000 рублей либо дисквалификацию)

________________________

*(1) Кроме видов государственного контроля (надзора), не подпадающих под действие Закона 294-фз, таких как налоговые проверки, проверки ПФР и ФСС РФ и др. (см. ч. 3.1 ст. 1 Закона 294-фз).

*(2) Прокуратура может требовать проведения органом надзора внеплановой проверки только в связи с поступившими к ней материалами и обращениями (п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Таким образом, основанием такого требования прокурора не может быть указание, задание или поручение вышестоящей прокуратуры (постановления ФАС Дальневосточного округа от 18.01.2013 N Ф03-6395/12; Четвертого ААС от 15.03.2013 N 04АП-632/13; решение Пермского краевого суда от 07.06.2012 по делу N 21-320). Однако противоположная практика также существует: так, суд указал, что указание Генпрокуратуры относится к материалам и обращениям, на основании которых может быть назначена внеплановая выездная проверка, поскольку закон не содержит каких-либо ограничений на квалификацию материалов и обращений, поступивших в прокуратуру, в качестве оснований для проведения внеплановой проверки (постановление Пятого ААС от 10.12.2012 N 05АП-9853/12); по мнению суда, не имеет правового значения тот факт, что в поручении прокурора не указано конкретное юридическое лицо, в отношении которого необходимо провести проверку; не указаны реквизиты материалов и обращений, поступивших в органы прокуратуры, на основании которых необходимо провести проверку, поскольку не влечет недействительность результатов проверки и не свидетельствует об отсутствии оснований для вынесения распоряжения о проведении проверки (постановление Семнадцатого ААС от 27.09.2013 N 17АП-8463/13).

Тема

Прокурорские проверки