О предоставлении льгот милиционерам и педагогам (С.Н. Козырева, "Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2011 г.)

О предоставлении льгот милиционерам и педагогам

Законодатель не всегда удачно выбирает формулировки тех или иных норм, поэтому на практике возникает множество вопросов. Заинтересованные лица, ведомые финансовыми интересами, толкуют нормы права в свою пользу. Разрешать такие противоречия нередко приходится в суде. Именно поэтому юристы и налоговые консультанты всегда обеспечены работой, а судебная система даже ощущает недостаток кадров и материально-технической базы. В данной статье рассмотрим очередной пример - предоставление социальной поддержки участковым уполномоченным милиции и педагогам, проживающим и работающим в сельской местности и поселках городского типа.

Согласно абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании) в редакции, действовавшей до 11.01.2011, педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством РФ, имели право на получение бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Традиционно суды толковали данную норму следующим образом: педагоги имеют право на предоставление им 100%-й скидки по оплате коммунальных услуг отопления и освещения, что соответствует ст. 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ, согласно которой размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона об образовании, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ и учитываются в межбюджетных отношениях. Судебные разбирательства, связанные с применением нормы Закона об образовании, связаны с порядком компенсации коммунальным организациям расходов за счет бюджетных средств*(1).

В свою очередь, в ч. 3 ст. 30 последней редакции Закона РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции"*(2) (далее - Закон о милиции) было сказано: органы местного самоуправления бесплатно обеспечивают участковых уполномоченных милиции, работающих в сельской местности и поселках городского типа, и членов их семей, проживающих с ними, жильем с отоплением и освещением в соответствии с установленными нормами. Согласитесь, формулировка похожа на приведенную выше, поэтому и на практике она толковалась аналогичным образом: участковые уполномоченные милиции не платили за отопление и освещение, а коммунальные предприятия пытались взыскать свои убытки с финансовых органов. Арбитры на местах по-разному читали данную норму. Например, в Постановлении ФАС ВВО от 08.08.2008 N А28-819/2008-27/9 сказано: убытки, понесенные коммунальным предприятием, взысканы за счет казны РФ. В других случаях арбитры отказывали коммунальщикам в удовлетворении исков (постановления ФАС ДВО от 08.07.2009 N Ф03-2923/2009, ФАС СЗО от 26.11.2008 N А05-3557/2008). Отсутствие единого подхода к толкованию спорного положения обусловило необходимость рассмотрения подобных дел в порядке надзора, в результате чего было вынесено Постановление Президиума ВАС РФ от 21.07.2009 N 4910/09, которым было отменено вышеуказанное постановление ФАС ДВО. Президиум ВАС дал следующее разъяснение. Часть 3 ст. 30 Закона о милиции в предыдущей редакции была посвящена именно льготам по оплате коммунальных услуг: сотрудникам милиции и проживающим с ними членам их семей предоставляется 50%-я скидка в оплате жилых помещений, технического обслуживания, содержания и ремонта мест общего пользования в жилых домах (включая капитальный ремонт), коммунальных услуг, радио, коллективной антенны, за пользование телефоном, а также в оплате топлива в домах, не имеющих центрального отопления. Положение, которое в последней редакции размещено в ч. 3, ранее было приведено в ч. 4 данного закона. Федеральным законом от 30.06.2002 N 78-ФЗ указанная ч. 3 была исключена с 01.07.2002. Следовательно, намерение законодателя состояло в отмене льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг. Таким образом, заключили арбитры, с учетом изменений, внесенных в Закон о милиции, на органы местного самоуправления возложена обязанность предоставить участковым уполномоченным милиции льготу в виде бесплатного жилья с отоплением и освещением (то есть благоустроенного жилья), а не льготу по оплате коммунальных услуг.

Примечательно, что в 2011 году данная правовая позиция потребовала еще одного подтверждения. Постановлением Президиума ВАС РФ от 10.05.2011 N 18181/10 (которое дословно повторяет мотивировочную часть Постановления N 4910/09) было отменено Постановление ФАС УО от 01.12.2010 N Ф09-7866/10-С2 как нарушающее единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права. Кстати, известны и другие примеры, когда арбитры все же взыскивали убытки коммунальщиков за счет казны РФ (см., например, Постановление ФАС СКО от 13.07.2010 N А63-18042/2009). Однако, что гораздо интереснее, суды общей юрисдикции по-прежнему толкуют ч. 3 ст. 30 Закона о милиции в последней редакции вразрез с толкованием, данным Президиумом ВАС. В частности, в Определении Приморского краевого суда от 09.03.2011 N 33-2212 сказано, что поправки, внесенные в закон, не изменили систему социальных гарантий, установленных для участковых уполномоченных милиции, работающих в сельской местности и поселках городского типа, и сохранили льготы в виде бесплатного пользования квартирой с отоплением и освещением названной категории граждан. Причем суд отклонил ссылку теплоснабжающей организации на судебный прецедент как на основание для принятия противоположного решения, поскольку юридический прецедент не является официальным источником права в РФ, а представляет собой толкование нормы права и пример ее применения с учетом конкретных обстоятельств дела. В указанном выше Постановлении ФАС СКО N А63-18042/2009 основанием для предъявления иска коммунальщиков к Минфину также было решение суда общей юрисдикции, который отказал во взыскании платежей непосредственно с участковых уполномоченных милиции. Получается, что суды общей юрисдикции встают на сторону граждан, а арбитры - на сторону казны. Значит, интересы коммунальных предприятий могут оказаться незащищенными.

Итак, мы выяснили, что в арбитражных судах правовая позиция по толкованию нормы о бесплатном обеспечении жильем с отоплением и освещением, касающейся милиционеров, определена как предоставление благоустроенного жилья, а не льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг. Известны попытки истолковать аналогичным образом и норму Закона об образовании о пользовании правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. В частности, в Постановлении ФАС МО от 27.05.2010 N КГ-А40/4786-10 подтверждена позиция суда первой инстанции о том, что на органы местного самоуправления возложена обязанность предоставлять педагогическим работникам льготу в виде бесплатного жилья с отоплением и освещением, то есть предоставлять благоустроенное помещение, а не льготы по оплате коммунальных услуг. Однако Президиум ВАС отменил данный судебный акт (Постановлением от 23.11.2010 N 10430/10). Значит, процитированный вывод арбитров является неправильным.

Все на свои места расставили новые редакции нормативных актов, в которых законодатели учли прежние ошибки. Так, в п. 3 ст. 44 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (действует с 01.03.2011) четко сказано: сотрудник полиции, замещающий должность участкового уполномоченного полиции, не имеющий жилого помещения на территории соответствующего муниципального образования, не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в должность обеспечивается служебным жилым помещением. А в абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона об образовании в редакции Федерального закона от 29.12.2010 N 439-ФЗ (действует с 11.01.2011) говорится: педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.

* * *

Бесплатное жилье с отоплением и освещением. Как это правильно толковать? В ответе на этот вопрос до недавнего времени были заинтересованы педагоги и участковые, работающие в сельской местности. Если для учителей проблема была решена (они не платили по счетам коммунальщиков), то милиционерам приходилось отстаивать свои интересы в суде (суды общей юрисдикции поддерживали их). В результате у предприятий ЖКХ возникали убытки. Причем если стоимость услуг, оказанных учителям, возмещалась за счет казны РФ, то убытки в виде стоимости услуг, оказанных милиционерам, так и возлагались на коммунальщиков. Именно такая практика сложилась в арбитражных судах. Сказанное применимо к отношениям, возникшим до 2011 года. Теперь же закон сформулирован четко: коммунальные услуги педагогам по-прежнему предоставляются бесплатно, а вот милиционеры должны оплачивать их на общих основаниях.

С.Н. Козырева,

эксперт журнала "Жилищно-коммунальное хозяйство:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Эта проблема была рассмотрена в статье "Льготы по оплате отопления для учителей" (N 1, 2010).

*(2) Закон утратил силу с 01.03.2011 в связи с введением Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции", который не содержит подобных положений.