Становление и развитие межрегионального государственного управления в условиях изменения конституционного строя России (К.В. Черкасов, "Гражданин и право", N 9, сентябрь 2011 г.)

Становление и развитие межрегионального государственного управления в условиях изменения конституционного строя России*(1)

В России в конце 1980-х - начале 1990-х годов начала складываться принципиально новая система управления территориями при сохранении прежнего территориального деления страны. Позитивные моменты территориального управления советского периода, к сожалению, были утрачены или сознательно отвергнуты. Формирование новой российской государственности, органов власти и управления шло в условиях социально-экономических и социально-политических преобразований, которые наложили существенный отпечаток на этот процесс. Учреждение в начале 1990-х годов должности Президента РСФСР, закрепление его правового статуса в Конституции РСФСР 1978 г. и законе о нем как высшем должностном лице, главе исполнительной власти явились отправной точкой становления современного межрегионального государственного управления. Именно в этот период учреждается институт представителей Президента РФ на местах как прообраз ядра настоящего межрегионального государственного управления - института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Одним из первых идею создания подобного института озвучил секретарь Ленинградского областного комитета КПСС Б.В. Гидаспов в 1990 г. Представители Президента СССР должны были выступать арбитрами в случае дестабилизирующих конфликтов. На законодательном уровне полномочия главы государства по назначению своих представителей не были предусмотрены, они стали опираться на обычай, никем не оспариваемую практику.

После известных событий августа 1991 г. Президент РСФСР Б.Н. Ельцин получил от Съезда народных депутатов РСФСР чрезвычайные полномочия, в том числе по формированию региональных органов исполнительной власти. Большинство председателей исполкомов областных (краевых) Советов народных депутатов были заменены новыми главами администраций субъектов РСФСР. При этом учитывалась исключительно политическая целесообразность. Однако сместить с руководящих постов в регионах "старую номенклатуру" и поставить руководителей-реформаторов сразу не удалось, да и опытных управленцев среди них было немного. Возникла угроза паралича государственной власти. Поэтому Президент РСФСР был вынужден приставить к руководителям регионов своих "наблюдателей", роль которых стали играть его представители.

Институт представителей Президента РСФСР фактически был учрежден Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. N 75 "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике" (утратил силу)*(2). В соответствии с ним в целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда Президентом РСФСР назначались его представители на местах, которые вошли в состав Контрольного управления Администрации Президента РСФСР. В республиках учреждались представительства Президента РСФСР. Должностным лицам государственных органов и организаций вменялось в обязанность содействовать представителям Президента РСФСР в выполнении возложенных на них функций, создавать необходимые условия для их работы.

С августа по октябрь 1991 г. был издан ряд указов Президента РСФСР о представителях Президента РСФСР в краях и областях. Этими указами были произведены назначения двадцати девяти доверенных лиц на должности представителей Президента РСФСР в регионах. Все они были народными депутатами, приверженцами демократического курса. Их правовой статус был определен Распоряжением Президента РСФСР от 31 августа 1991 г. N 33-рп "Об утверждении Временного положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде" (утратило силу)*(3). Правовой основой функционирования представителей Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР явилось Распоряжение Президента РСФСР от 2 сентября 1991 г. N 34-рп "Об утверждении Временного положения о представительствах Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в республиках в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" (утратило силу)*(4) Согласно ему, в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и Советов министров республик (этим подчеркивалось особое отношение к республикам) устанавливались должности постоянных представителей Президента РСФСР в республиках. Однако в большинстве из них институт представителей Президента РСФСР тогда так и не был создан. В этой связи дополнительно были приняты специальные Указ Президента РСФСР от 25 октября 1991 г. N 156 "О полномочиях представителя Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в Чечено-Ингушской Республике" (утратил силу)*(5) и Указ Президента РСФСР от 14 ноября 1991 г. N 201 "О представительстве Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в Кабардино-Балкарской ССР" (утратил силу)*(6).

В соответствии с данными правовыми актами представители Президента РСФСР на местах не вправе были вмешиваться в работу региональных органов власти и издавать обязательные для исполнения распоряжения. Определялись три сферы их деятельности: представительская, контрольная и кадровая. Основной функций представителей Президента РСФСР на местах, безусловно, была контрольная. Вместе с тем институт представителей Президента РСФСР вынужденно был чрезмерно политизирован. Контроль нередко подменялся мелочной слежкой, когда представители Президента РСФСР считали своей обязанностью немедленно информировать центральную власть не столько о политико-экономической обстановке в регионах, сколько о политических взглядах их руководителей. В реальности полномочия представителей Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде были значительно шире прав представителей Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР.

Примечательно, что в соответствии с Указом Президента РСФСР от 11 сентября 1991 г. N 112 "О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации" (утратил силу)*(7), закрепляющим положение, согласно которому представители Президента РСФСР осуществляли свою деятельность под руководством Президента РСФСР и в тесном взаимодействии с Правительством РСФСР, представители Президента РСФСР в республиках именовались "постоянными", в то время как в иных регионах - "на местах"*(8). Однако сам по себе термин "постоянный" не имел значимых юридических последствий. Представители Президента РСФСР назначались без указания срока их пребывания в должности и сохраняли свои посты, пока не утратят доверие главы государства. Исключением стало назначение в июле 1992 г. И.М. Костоева временным представителем Президента РФ в Республике Ингушетии, впрочем, опять же без указания продолжительности этого времени.

В начале 1990-х годов было распространено представление о том, что представитель Президента РФ должен обладать значительными дискретными полномочиями, поскольку такому представителю доверено проводить политику высшего должностного лица. Как воспринималось многими политическими деятелями в то время, представители Президента РСФСР не должны были быть связаны в своей реформаторской деятельности никакими нормами, в том числе и положениями Основного закона страны. Поэтому отдельные политические сторонники Б.Н. Ельцина, будучи кандидатами на различные должности, предпочитали добиваться назначения представителями Президента РФ, отказываясь от поста главы администрации региона. К концу 1991 г. представители Президента РСФСР были назначены более чем в пятидесяти регионах.

В первые годы во многих регионах позиции глав администраций и представителей Президента РСФСР на местах в отношении проводимых реформ были противоположными. В этой связи представителями Президента РСФСР неоднократно ставился вопрос об отстранении ряда глав администраций от занимаемой должности в связи с "саботажем реформ". Это дестабилизировало и без того сложные отношения между центром и регионами. Такая ситуация объясняется отсутствием в ту пору у федеральной власти ясных представлений о задачах представителей Президента РСФСР, непониманием последними круга своих обязанностей, а также недостаточным регулированием их статуса, в результате чего они фактически оказались вне системы государственного управления. В то время представители Президента РСФСР встречались с Президентом РСФСР приблизительно раз в месяц (данная практика фактически выродилась к 1993 г.). Для повышения эффективности оперативной координации представителей Президента РСФСР была учреждена должность Главного государственного инспектора России.

Весной 1992 г. возникли серьезные сомнения в целесообразности существования института представителей Президента РФ на местах. В апреле 1992 г. VI Съезд народных депутатов Российской Федерации рекомендовал главе государства упразднить институт своих представителей в связи с дублированием ими полномочий и деятельности конституционных органов власти и управления. Б.Н. Ельцину удалось отстоять данный институт, но, опираясь на руководителей регионов в конфронтации с законодательной властью, он шел на большие уступки главам администраций, все чаще меняя неугодных им представителей Президента РФ на местах. К лету 1992 г. противостояние различных политических сил усилилось. Страна стояла на грани социального взрыва, анархии и разрушения государственной целостности. Органы государственной власти, на которые была возложена обязанность защищать конституционный строй, права и свободы граждан, проявляли недопустимую пассивность и не использовали предоставленные им полномочия. Принимаемые центральной властью акты не выполнялись либо не достигали желаемых результатов. Росла конфронтация между регионами в связи с межнациональными и территориальными спорами, самовольным перераспределением земель.

В ряде регионов при участии представителей Президента РФ были выявлены серьезные злоупотребления местных администраций. Это послужило причиной реорганизации института представителей Президента РФ и принятия в целях повышения эффективности их деятельности Указа Президента РФ от 15 июля 1992 г. N 765 "Об утверждении Положения о представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" (утратил силу)*(9), подробно закрепившего компетенцию и организацию их работы. Устанавливались жесткая их подчиненность непосредственно Президенту РФ и персональная ответственность. Назначение и освобождение от должности представителей Президента РФ на местах осуществлялись указом Президента РФ по представлению Главного государственного инспектора России (представитель Президента РФ в Амурской области Г.А. Никандров был назначен на должность распоряжением).

Усложнились и функции представителей Президента РФ. Теперь им вменялось в обязанность предоставление Президенту РФ аналитической и иной информации о политических, социальных и экономических процессах в регионах, а также внесение соответствующих предложений по их оптимизации. Новой функцией стала координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, произошло некоторое расширение контрольных полномочий. Представители Президента РФ могли вносить Президенту РФ, Главному государственному инспектору России предложения об отмене правовых актов органов исполнительной власти. Большое значение придавалось функции согласования назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономных округов, глав администраций городов - краевых, областных центров, руководителей территориальных служб федеральных органов исполнительной власти.

Деятельность представителей Президента РФ координировалась Главным государственным инспектором России и обеспечивалась его рабочим аппаратом - Контрольным управлением Администрации Президента РФ. Представители Президента РФ и их аппараты входили в структуру Администрации Президента РФ. При этом численность аппаратов представителей Президента РФ, общий фонд оплаты труда, порядок финансового, социального, материального и организационно-технического обеспечения деятельности устанавливались непосредственно Президентом РФ. Администрация Президента РФ снабжала представителей Президента РФ лишь нормативными, методическими документами, а также оргтехникой. Администрации регионов обязаны были обеспечивать представителей Президента РФ служебными и жилыми помещениями, служебным транспортом, связью и иными техническими средствами.

Представители Президента РФ не могли быть членами политических партий и других политических объединений, занимать какие-либо должности в государственных органах и органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, не имели права на предпринимательскую деятельность. Но вправе были заниматься научной, педагогической и творческой работой. Данные требования сохранялись в соответствующих актах до принятия на федеральном уровне нормативных актов, регулирующих основы государственной службы. Условие несовместимости не всегда строго соблюдалось. Так, в 1996 г. Секретарь Совета Безопасности России, помощник Президента РФ по национальной безопасности А.И. Лебедь был по совместительству назначен полномочным представителем Президента РФ в Чеченской Республике; руководитель администрации Кавминвод В.А. Кулаковский был одновременно полномочным представителем Президента РФ в Ставропольском крае.

Важнейшим правовым актом в становлении института представителей Президента РФ на местах явился Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. N 828 "Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций" (утратил силу)*(10), в соответствии с которым на представителей Президента РФ возлагалась функция дачи представления о наложении дисциплинарного взыскания на глав администраций территориальных образований ниже регионального уровня. Одновременно были расширен штат аппаратов представителей Президента РФ на местах, предложены поправки в действовавшую тогда Конституцию РСФСР 1978 г., закреплявшие статус представителей главы государства на конституционном уровне, но в силу противоборства исполнительной и законодательной ветвей власти не нашедшие в то время нормативного воплощения.

К началу зимы 1992/93 года ситуация вокруг представителей Президента РФ на местах вновь обострилась. В декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов России повторно рекомендовал главе государства упразднить институт представителей Президента РФ на местах, причем в месячный срок (позже это подтвердил и внеочередной VIII Съезд народных депутатов России), и прекратил его бюджетное финансирование. В сложившейся обстановке глава государства дал указание своим структурам о выработке предложений по реорганизации института представителей Президента РФ на местах. В результате были подготовлены три основных варианта, содержащие следующие предложения:

1) сохранить статус-кво, немного изменив подзаконную нормативную основу функционирования представителей Президента РФ на местах;

2) преобразовать институт представителей Президента РФ на местах в институт федеральных инспекторов - территориальную структуру Контрольного управления Администрации Президента РФ;

3) реформировать институт представителей Президента РФ на местах в институт федеральных представителей - федеральных должностных лиц, назначаемых Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ и выполняющих примерно те же функции, что и ранее (это позволяло деполитизировать институт представителей Президента РФ на местах).

Однако ни один из предложенных вариантов по тем или иным соображениям не получил требуемого одобрения, и работа продолжилась. Отметим, что схожие варианты институционализации высказываются и применительно к полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах.

В целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти России, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти и управления соответствующих субъектов России в вопросах реализации положений заключенного к тому времени Федеративного договора от 31 марта 1992 г. был принят Указ Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 186 "О представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" (утратил силу)*(11). Согласно ему, представители Президента РФ на местах являлись должностными лицами, представляющими Президента РФ, подчинялись Президенту РФ и назначались им на должность по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Их деятельность уже координировалась и обеспечивалась Управлением Администрации Президента РФ по работе с территориями, представителями Президента РФ, связям с Верховным Советом России (должность Главного государственного инспектора России была упразднена). В его структуру и входили представители Президента РФ со своими аппаратами, тогда как ранее они состояли непосредственно в структуре Администрации Президент РФ.

Представители Президента РФ на местах: соблюдали интересы Президента РФ в отношениях с органами публичной власти и управления, общественными объединениями, предприятиями, организациями, учреждениями, войсковыми формированиями и гражданами; содействовали исполнению указов и распоряжений Президента РФ и постановлений Правительства РФ; осуществляли контроль за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению указов и распоряжений Президента РФ и постановлений Правительства РФ в соответствии с Федеративным договором; координировали деятельность территориальных служб федеральных органов исполнительной власти; вносили в соответствующие органы государственной власти и управления представления о нарушениях Федеративного договора, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства России, подлежавшие обязательному рассмотрению, в необходимых случаях информировали об этом органы прокуратуры; представляли Президенту РФ аналитическую и иную информацию об экономических, социальных и политических процессах, вносили соответствующие предложения; осуществляли по поручениям Президента РФ другие полномочия.

Представители Президента РФ были вправе вносить предложения по назначению и освобождению от должности руководителей территориальных служб федеральных органов исполнительной власти; запрашивать и получать у государственных органов, предприятий, организаций и учреждений необходимые сведения, документы и материалы; принимать участие в работе органов исполнительной власти, присутствовать на заседаниях региональных представительных органов власти.

Но они не могли вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, объединений, предприятий и организаций, издавать решения, обязательные для исполнения, за исключением решений по организации и деятельности непосредственно подчиненных им аппаратов, что, представляется, не совсем соответствовало статусу Президента РФ как лица, возглавлявшего тогда исполнительную ветвь власти.

Численность аппаратов представителей Президента РФ, общий фонд оплаты труда, порядок финансового, социального, материального и организационно-технического обеспечения определялись в порядке, установленном для сотрудников Администрации Президента РФ. Администрация Президента РФ осуществляла информационно-правовое снабжение их деятельности. Теперь обеспечение представителей Президента РФ и их аппаратов служебными и жилыми помещениями, транспортом, средствами связи, медицинским и социальным обслуживанием осуществлялись Администрацией Президента РФ и администрациями регионов на основе соглашений за счет сметы расходов Администрации Президента РФ. В этом усматривалась политика центральной власти, направленная, с одной стороны, на ослабление зависимости представителей Президента РФ от региональных властей; а с другой - на усиление их зависимости от Администрации Президента РФ. За неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства и поручений Президента РФ его представители могли быть освобождены от должности, но до вынесения данного решения им обеспечивалась возможность представить объяснения.

Особенностью Указа Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 186 стало преобразование некоторых прежних полномочий в права представителей Президента РФ, контрольные функции стали применяться избирательно. Результатом явилось укрепление позиций Президента РФ. Пожалуй, этим можно объяснить имевшие место в этот период времени попытки Б.Н. Ельцина сместить некоторых сибирских губернаторов, проводивших самостоятельную политику. Однако это встретило мощное сопротивление руководителей всех сибирских регионов, в результате чего Президент вынужден был отказаться от данной идеи. Вместе с тем уже к осени 1993 г., после серьезных неудач на хозяйственном фронте, поддержавшие Верховный Совет России руководители ряда краев и областей все же были сняты с занимаемых должностей. Показательно не до конца реализованное в этом отношении решение об освобождении Э.Э. Росселя от должности главы Администрации Свердловской области.

Постепенно приходит понимание роли представителей Президента РФ на местах как не столько ориентированных на "партию власти", сколько обеспечивающих осуществление политики федерального центра в регионах. Согласно Распоряжению Президента РФ от 20 марта 1993 г. N 186-рп "О проведении аттестации представителей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" (утратило силу)*(12) и Распоряжению Президента РФ от 8 июня 1993 г. N 425-рп "Об организации проведения аттестации представителей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" (утратило силу) была проведена аттестация представителей Президента РФ на местах. В ходе аттестации оценивались как знание Основного закона страны, важнейших актов, так и практика представления интересов Президента РФ в регионах, координации деятельности территориальных федеральных структур.

Вслед за Посланием Верховному Совету России "О конституционности" в марте 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин выступил по телевидению с Обращением к гражданам России и объявил о введении "особого порядка управления до преодоления кризиса власти". В нем была высказана тревога за сохранение единства и целостности России, выражено стремление обеспечить соблюдение основ конституционного строя России, а также поставлена цель продолжить курс реформ и преобразований в обществе. В нарушение Основного закона страны особо оговаривалось два момента. Первый: в условиях "особого порядка управления" не будут иметь юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление актов Президента РФ и Правительства РФ. Второй: главы исполнительной власти и правительства регионов будут подотчетны непосредственно Президенту РФ и Правительству РФ, а их полномочия не могут быть прекращены без решения Президента РФ.

В ответ на это IX Съезд народных депутатов России в марте 1993 г. самостоятельно упразднил институт представителей Президента РФ на местах, указав, что Президент России не выполнил решения VII и VIII Съездов народных депутатов России в этой части (отметим, речь шла исключительно о представителях Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге). По поручению IX Съезда 31 марта 1993 г. Верховный Совет России приостановил действие Указа Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 186 "О представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" (с посл. изм. и доп.) (утратил силу) и обратился с ходатайством о проверке его конституционности в Конституционный Суд РФ, который так и не успел рассмотреть данный вопрос в связи с прекращением своей деятельности. Конфронтация между парламентом России и главой государства была перенесена и на местный уровень, где доходила даже до физического столкновения представителей Советов с представителями Президента РФ на местах.

Проведенный 25 апреля 1993 г. референдум в поддержку Президента РФ, Указ Президента РФ от 4 июня 1993 г. N 850 "О неотложных мерах по государственному строительству в Российской Федерации" (утратил силу)*(13), Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" (утратил силу)*(14), Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. "О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента РФ Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года"*(15), Указ Президента РФ от 25 сентября 1993 г. N 1452 "Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы" (утратил силу)*(16) и последовавшие за этим известные события осени-зимы 1993 г. коренным образом и окончательно изменили политическую ситуацию в стране и систему публичной власти в целом и институт представителей Президента РФ на местах в частности.

К.В. Черкасов,

Нижегородский институт управления ФГБОУ ВПО

"Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации",

заведующий кафедрой административного,

финансового и информационного права,

доктор юридических наук, доцент

"Гражданин и право", N 9, сентябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья подготовлена с использованием результатов работ по гранту Президента РФ для государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов наук и молодых российских ученых - докторов наук на тему: "Межрегиональное государственное управление в современной России: состояние и перспективы" (МК-4020.2010.6).

*(2) См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 34. Ст. 1146.

*(3) См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 35. Ст. 1161.

*(4) См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 43. Ст. 1396.

*(5) См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1476.

*(6) См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 47. Ст. 1598.

*(7) См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 37. Ст. 1200.

*(8) Без специального на то указания данное уточнение не всегда учитывается автором.

*(9) См.: САПП РФ. 1992. N 3. Ст. 102.

*(10) См.: САПП РФ. 1992. N 7. Ст. 385.

*(11) См.: САПП РФ. 1993. N 6. Ст. 481.

*(12) См.: САПП РФ. 1993. N 12. Ст. 998.

*(13) См.: САПП РФ. 1993. N 23. Ст. 2110.

*(14) См.: САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3597.

*(15) См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1994 N 6.

*(16) См.: САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3610.