Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2014 г. N 15АП-5757/14

город Ростов-на-Дону

10 июня 2014 г.

дело N А53-28702/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июня 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 июня 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.,

судей Филимоновой С.С., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шаовым Т.Д.,

при участии:

представителя заявителя - Студеникина И.А. по доверенности от 09.01.2014,

представителя заинтересованного лица - Рогожина Р.В. по доверенности от 01.04.2014;

индивидуального предпринимателя Голубова Николая Ивановича,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Семикаракорского городского поселения

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 27.02.2014 по делу N А53-28702/2013

по заявлению администрации Семикаракорского городского поселения

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

при участии третьих лиц: муниципального предприятия жилищно-коммунального хозяйства г. Семикаракорск, индивидуального предпринимателя Голубова Николая Ивановича,

о признании недействительным решения,

принятое в составе судьи Чернышевой И.В.

УСТАНОВИЛ:

администрация Семикаракорского городского поселения (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Ростовское УФАС) о признании недействительным решения N 1582/04 от 30.09.2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены индивидуальный предприниматель Голубов Николай Иванович (далее - предприниматель) и муниципальное предприятие жилищно-коммунального хозяйства г. Семикаракорск (далее - МП ЖКХ).

Решением суда 27.02.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу, что Ростовское УФАС правомерно и обоснованно установило в действиях администрации нарушение частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившееся в неосуществлении функций органом местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг, а также в передаче земель кладбищ в пользование специализированной организации.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация подала в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления администрации. Жалоба мотивирована тем, что действующим законодательством не запрещено передавать городские кладбища в пользование хозяйствующим субъектам, а также наделять их контрольно-распорядительными функциями по выделению земельных участков для захоронения, по выдаче разрешений на копку могил, по регистрации захоронений и др. Президиум ВАС РФ в постановлении от 23.09.08г. N 12027/07 неверно истолковал положения ст.ст. 9, 10 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

В отзыве на апелляционную жалобу Ростовское УФАС просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

МП ЖКХ в судебное заседание своего представителя не направило, о месте, дате и времени его проведения извещено надлежащим образом, в связи с чем, на основании части 3 статьи 156 АПК РФ судебное заседание проводится без его участия.

Представитель администрации в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил отменить обжалуемое решение суда.

Представитель Ростовского УФАС возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Предприниматель поддержал правовую позицию Ростовского УФАС, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 25.07.2013 на основании обращения предпринимателя, в котором указано на создание со стороны муниципального предприятия препятствий в предоставлении услуг по копке могил, Ростовским УФАС в отношении администрации возбуждено дело N 358 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела комиссией Ростовского УФАС вынесено решение N 839/04 от 01.10.2013, которым администрация признана нарушившей части 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Нарушения администрации выразились в наделении МП ЖКХ функциями органа местного самоуправления, что повлекло создание преимущественных условий деятельности для предприятия и необоснованное препятствие осуществлению деятельности иных субъектов, действовавших на рынке оказания ритуальных услуг.

Не согласившись с решением Ростовского УФАС N 839/04 от 01.10.2013, администрация обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что организация похоронного дела относится к функциям органа местного самоуправления; законом не предусмотрена возможность передачи городских кладбищ и территорий земель кладбищ в ведение какого-либо, в том числе специализированного организации; закон не исключает возможность осуществления деятельности по погребению умерших коммерческими (не только специализированными) организациями, в связи с чем, передача МП ЖКХ прав по осуществлению контрольно-распорядительных функций в отношении мест захоронения создает реальную угрозу ограничения конкуренции, поскольку деятельность иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по погребению умерших, ставится в зависимость от МП ЖКХ, состоящего с ними в конкурентных отношениях.

Суд апелляционной инстанции считает изложенные выводы суда первой инстанции правомерными и обоснованными ввиду следующего.

Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

В силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 ГК РФ, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Системный анализ норм Закона N 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Законом N 8-ФЗ лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Вместе с тем, как установлено Законом N 8-ФЗ, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.

Указанная правовая позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 N 12027/07 по делу N А33-9227/2006, а также подтверждена иной многочисленной судебной практикой (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17.01.2013 по делу N А53-3751/2012, Постановление ФАС Центрального округа от 09.02.2012 по делу N А09-5595/2011, Постановление ФАС Поволжского округа от 06.05.2011 по делу N А72-6427/2010, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12.09.2011 по делу N А43-8644/2010).

Однако, как верно установлено судом, подтверждено материалами дела и не оспорено лицами, участвующими в деле, функции специализированной службы - "администрации кладбища" - на территории Семикаракорского городского поселения фактически выполняет МП ЖКХ.

С учетом вышеприведенных выводов о том, что деятельность по погребению умерших может осуществляться не только специализированной службой, но и иной коммерческой организацией, апелляционная коллегия отмечает, что делегирование администрацией хозяйствующему субъекту - МП ЖКХ - контрольно-распорядительных полномочий в отношении мест захоронений и передача ему в пользование земель кладбищ фактически ставит данную организацию в преимущественное положение и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (в том числе по причине того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях). Наступление конкретных негативных последствий для состояния конкуренции на указанном рынке подтверждается поступившим в Ростовское УФАС обращением индивидуального предпринимателя Голубова Н.И., которое и послужило поводом для возбуждения в отношения администрации дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N -135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ устанавливает запрет на передачу хозяйствующим субъектам любых функций органов местного самоуправления, а часть 2 статьи 209 ГК РФ запрещает собственникам совершать в отношении принадлежащего ему имущества действия, противоречащие закону.

В этой связи, следует признать обоснованным вывод Ростовского УФАС о наличии в действиях администрации нарушений частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившихся в неосуществлении функций органом местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержании мест захоронений, в передаче полномочий по организации похоронного дела МП ЖКХ, в передаче земель кладбищ в пользование МП ЖКХ.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, а также факт непредставления администрацией доказательств, объективно свидетельствующих о нарушении оспариваемым ненормативным актом принадлежащих ей прав, суд первой инстанции правомерно признал решение Ростовского УФАС N 1582/04 от 30.09.2013 соответствующим законодательству и не нарушающим прав и законных интересов в сфере экономической деятельности.

По изложенным основаниям доводы администрации, изложенные в апелляционной жалобе, являются несостоятельными и не принимаются судом апелляционной инстанции.

Довод администрации о неверном толковании Президиумом ВАС РФ в постановлении от 23.09.08г. N 12027/07 положений ст.ст. 9, 10 закона N 8-ФЗ отклоняется апелляционным судом как неосновательный.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого решения и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.02.2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

С.С. Филимонова Г.А. Сурмалян