Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2014 г. N 05АП-7987/14

г. Владивосток

14 августа 2014 г.

Дело N А24-630/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 07 августа 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 августа 2014 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Восканяна Мгера Жораевича,

апелляционное производство N 05АП-7987/2014

на решение от 16.05.2014

судьи Д.Н. Довгалюка

по делу N А24-630/2014 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Восканяна Мгера Жораевича (ИНН 410100106544, ОГРН 305410109000036, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 31.03.2005)

к Управлению по взаимодействию с субъектами малого и среднего предпринимательства администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (ИНН 4101135562, ОГРН 1104101000266, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 27.01.2010)

третье лицо: Департамент градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (ИНН 4101131945, ОГРН 1094101003710)

о признании незаконным решения об отказе в заключении договора, оформленного письмом от 29.11.2013 N 01-11-01/1007/13,

при участии: лица, участвующие в деле, не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Восканян Мгер Жораевич (далее - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Камчатского края в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) с заявлением о признании незаконным решения Управления по взаимодействию с субъектами малого и среднего предпринимательства администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - управление), оформленного письмом от 29.11.2013 N 01-11-01/1007/13, об отказе в заключении договора обеспечения жителей Петропавловск-Камчатского городского округа услугами общественно питания, торговли и бытового обслуживания в районе пр. Победы, д. 3, в части, касающейся земельного участка I, а также об обязании управление заключить соответствующий договор.

Определением суда от 05.03.2014 к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований был привлечен Департамент градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - третье лицо, департамент).

Решением Арбитражного суда Камчатского края от 16.05.2014 заявленные требования удовлетворены, отказ управления признан незаконным и на орган местного самоуправления возложена обязанность повторно рассмотреть заявление предпринимателя от 08.04.2013 в части, касающейся земельного участка I.

Не согласившись с вынесенным решением арбитражного суда первой инстанции, предприниматель обратился с жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, просит решение в части избранного судом способа восстановления нарушенного права отменить и принять новый судебный акт о возложении на управление обязанности по заключению договора. Указывает, что избранный судом способ восстановления нарушенного права не гарантирует устранение допущенного нарушения его прав и законных интересов, поскольку управление все равно отказывает в заключении договора обеспечения жителей Петропавловск-Камчатского городского округа услугами общественно питания, торговли и бытового обслуживания. Одновременно заявитель ходатайствовал о возмещении ему судебных расходов по оплате услуг представителя в суде первой инстанции.

Управление по тексту представленного письменного отзыва и дополнений к нему с доводами апелляционной жалобы не согласилось, считает свои действия по отказу в предоставлении муниципальной услуги в части земельного участка I законными и обоснованными, так как размещение павильона в границах участка I не соответствует правовому режиму охранной зоны инженерных коммуникаций и автомобильной дороги. Кроме того, управление считает предъявленные ко взысканию судебные расходы чрезмерными, поскольку подобные заявления неоднократно направлялись предпринимателем в арбитражный суд.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы с учетом разъяснений Пленума ВАС РФ, изложенных в пункте 5 Постановления от 17.02.2011 N 12, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились. В соответствии со статьями 156, 266 АПК РФ судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

В судебном составе, рассматривающем настоящее дело, на основании определения суда от 07.08.2014 была произведена замена судьи О.Ю. Еремеевой на судью А.В. Гончарову, и рассмотрение дела в порядке статьи 18 АПК РФ начато сначала.

Исследовав материалы дела, проверив правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

08.04.2013 предприниматель обратился в управление с заявлением вх. N 13-02-02-00/3730/13 о рассмотрении возможности заключения договора обеспечения жителей Петропавловск-Камчатского городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания в районе проспекта Победы, д. 3 (два варианта размещения) с использованием павильона шириной 5 м, длиной 10 м.

В связи с получением отрицательного заключения департамента, управление письмом от 07.05.2013 N 01-02-02-01/2836/13 уведомило предпринимателя об отказе в заключении договора.

Не согласившись с данным отказом, предприниматель оспорил его в арбитражный суд, решением которого от 03.07.2013 по делу N А24-1710/2013 названный отказ был признан незаконным, и в целях восстановления нарушенного права на управление была возложена обязанность повторно рассмотреть заявление предпринимателя от 08.04.2013 в порядке, установленном Административным регламентом предоставления администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа муниципальной услуги по заключению договора обеспечения жителей Петропавловск-Камчатского городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, утвержденным постановлением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 29.05.2012 N 1461 (далее - Административный регламент N 1461).

Рассмотрев повторно заявление Восканяна М.Ж., и, получив отрицательное заключение департамента, управление письмом от 30.07.2013 N 01-11-01/650/13 вновь уведомило предпринимателя об отказе в заключении договора обеспечения жителей Петропавловск-Камчатского городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Указанный отказ также был оспорен предпринимателем в арбитражный суд, решением которого по делу N А24-3033/2013 отказ управления был признан незаконным, и на орган местного самоуправления была возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Восканяна М.Ж. от 08.04.2013 в порядке, установленном Административным регламентом N 1461.

Во исполнение названного судебного акта управление рассмотрело заявление предпринимателя от 08.04.2013 и письмом от 29.11.2013 N 01-11-01/1007/13 отказало предпринимателю в заключении договора в районе пр. Победы, 3 на том основании, что согласно заключению департамента от 29.11.2013 N 01-08-02/1981/13, земельный участок I расположен в охранной зоне инженерных сетей (сети связи), при этом часть земельного участка расположена в границах сформированного земельного участка с кадастровым номером 40:01:0000000:1002 (автомобильная дорога).

Полагая, что данный отказ в части земельного участка I не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Учитывая доводы апелляционной жалобы предпринимателя и возражения управления в иной части решения суда, принимая во внимание разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенные в пункте 25 Постановления от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", суд апелляционной инстанции осуществляет проверку обжалуемого судебного акта в полном объеме.

Исследовав и оценив материалы дела, проверив в порядке статей 266-271 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что обжалуемое решение подлежит отмене в силу следующих обстоятельств.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица наделены правом обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 10 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относятся создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Согласно постановлению администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 29.03.2010 N 883 "О создании условий по обеспечению жителей Петропавловск-Камчатского городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания" (далее - Постановление N 883), действовавшему на дату обращения Восканяна М.Ж. в управление с заявлением от 08.04.2013, предоставление муниципальной услуги по заключению договора обеспечения жителей Петропавловск-Камчатского городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания осуществляется в соответствии с требованиями Административного регламента N 1461. Уполномоченным органом по предоставлению данной муниципальной услуги является управление.

Пунктом 1.1 Административного регламента N 1461 (действовавшего на дату обращения в управление с заявлением от 08.04.2013) установлено, что муниципальная услуга предоставляется юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, имеющим намерения оказывать услуги общественного питания, торговли и бытового обслуживания с использованием следующих нестационарных объектов: павильоны, киоски, палатки, торговые автоматы, автолавки, автомагазины, автоприцепы, автоцистерны, автофургоны, тележки, лотки и другие аналогичные объекты.

Результатом предоставления муниципальной услуги является заключение договора либо уведомление об отказе в предоставлении муниципальной услуги по заключению договора (пункт 2.3 Административного регламента N 1461).

В соответствии с пунктом 2.10.3 названного Административного регламента в предоставлении муниципальной услуги отказывается в случае, если согласно заключению департамента заключение договора будет нарушать законодательство Российской Федерации в области земельных, градостроительных правоотношений, требования технических регламентов, а также санитарных норм и правил.

В случае соответствия предоставленных документов требованиям Административного регламента управление в течение трех рабочих дней со дня получения заявления о заключении договора направляет в департамент лист согласования для дачи мотивированного заключения о возможности либо невозможности заключения договора (пункт 3.10 Административного регламента).

Согласно пункту 3.11 Административного регламента N 1461 департамент в течение десяти рабочих дней со дня поступления документов в департамент осуществляет согласование заключения договора и направляет в управление лист согласования с заключением о возможности заключения договора либо с заключением о невозможности заключения договора.

При наличии основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги подготавливается проект отказа в заключении договора (пункт 3.12.1 Административного регламента).

При отсутствии оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги подготавливается проект соответствующего договора (пункт 3.12.2 Административного регламента).

Как следует из материалов дела, основанием для принятия управлением оспариваемого решения от 29.11.2013 N 01-11-01/1007/13 об отказе в заключении договора в районе пр. Победы, 3 относительно земельного участка I послужило отрицательное заключение департамента от 29.11.2013 N 01-08-02/1981/13 о невозможности заключения с предпринимателем испрашиваемого договора.

При этом управление посчитало, что размещение торгового павильона в границах сформированного земельного участка с кадастровым номером 40:01:0000000:1002 (автомобильная дорога) и охранной зоне инженерных коммуникаций нарушает законодательство Российской Федерации в области земельных и градостроительных правоотношений.

Оценив оспариваемый отказ в порядке статьи 71 АПК РФ в совокупности с иными доказательствами, имеющимися в материалах дела, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших медицинских организаций, организаций связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог.

По правилам части 1 статьи 22 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов.

Частью 1 статьи 25 Закона N 257-ФЗ установлено, что границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса, осуществляется с учетом утверждаемых Правительством Российской Федерации норм отвода земель для размещения указанных объектов.

В границах полосы отвода автомобильной дороги, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом, запрещаются размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса (пункт 2 части 3 статьи 25 Закона N 257-ФЗ).

Из имеющихся в материалах дела графических материалов следует, что предприниматель в целях заключения договора обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания в районе пр. Победы, 3 предполагает разместить торговый павильон частично в границах земельного участка с кадастровым номером 41:01:0000000:1002.

Принимая во внимание, что данный торговый павильон, исходя из имеющегося в материалах дела эскизного проекта, к объектам дорожного сервиса по смыслу статьи 13 Закона N 196-ФЗ и статьи 22 Закона N 257-ФЗ не относится, доказательств обратного предпринимателем не представлено, и размещение названного павильона планируется в пределах участка, сформированного для автомобильной дороги, вывод управления о том, что размещение павильона в районе пр. Победы, 3 нарушает положения статей 22, 25 Закона N 257-ФЗ, является правильным.

Кроме того, следует согласиться с управлением в части того, что наличие в границах размещения торгового павильона охранной зоны инженерных коммуникаций также препятствует заключению договора обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, исходя из следующего.

Пунктом 7.5.1 Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территории муниципальных образований, утвержденных приказом Минрегиона России от 27.12.2011 N 613, муниципальным образованиям рекомендовано предусматривать на территории населенного пункта технические (охранно-эксплуатационные) зоны, выделяемые линиями градостроительного регулирования: магистральных коллекторов и трубопроводов, кабелей высокого и низкого напряжения, слабых токов, линий высоковольтных передач, метрополитена, в том числе мелкого заложения.

При этом в силу пункта 7.5.2 указанных рекомендаций на территории выделенных технических (охранных) зон запрещено возведение любых видов сооружений, в том числе некапитальных нестационарных, кроме технических, имеющих отношение к обслуживанию и эксплуатации проходящих в технической зоне коммуникаций.

Помимо этого, как правильно указало управление, по правилам пункта 3 статьи 16 Решения Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 06.03.2013 N 48-нд "О принятии решения о правилах благоустройства территории Петропавловск-Камчатского городского округа и порядке участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий" в охранной зоне подземных сооружений (водонесущих коммуникаций, кабельных линий и прочих) не допускается постройка постоянных и временных строений (гаражей, павильонов, сараев, складских и других аналогичных помещений), посадка деревьев, (кустарников), организация детских, спортивных площадок, площадок отдыха, площадок для выгула и дрессировки собак, складирование строительных материалов и конструкций (грунта, мусора, снега и прочих материалов).

Анализ имеющихся в материалах дела графических материалов показывает, что место размещения торгового павильона в районе пр. Победы, 3 на основании испрашиваемого заявителем договора обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания частично накладывается на охранную зону линии связи.

Принимая во внимание, что размещение в пределах названной зоны торгового павильона повлечет нарушение правового режима технической (охранной) зоны линий связи вне зависимости от типа (вида) сетей связи, их собственника и (или) ведомственной принадлежности, вывод управления об отсутствии оснований для заключения испрашиваемого договора согласуется с материалами дела и указанными выше нормами права.

Соответственно оспариваемое решение было принято управлением с соблюдением требований действующего законодательства.

При этом апелляционной коллегией установлено, что принятие оспариваемого отказа не привело к нарушению прав и законных интересов заявителя, поскольку постановлением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 14.01.2014 N 49 "О признании утратившими силу некоторых постановлений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа" с учетом решения Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 21.11.2013 по гражданскому делу N 2-10183/13 о признании противоречащим закону и недействующим Постановления N 883 названное Постановление и принятый на его основании Административный регламент N 1461 были признаны утратившими силу.

Кроме того, действие Постановления N 883 и действие Административного регламента N 1461 было приостановлено постановлением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 15.11.2013 N 3342 "О приостановлении действия некоторых правовых актов администрации Петропавловск-Камчатского городского округа".

Соответственно на дату принятия оспариваемого решения управления, а также на дату рассмотрения настоящего дела судами первой и апелляционной инстанции на территории Петропавловск-Камчатского городского округа порядок предоставления муниципальной услуги по заключению договора обеспечения жителей Петропавловск-Камчатского городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания не действовал.

В этой связи суд апелляционной инстанции не усматривает, что оспариваемым отказом были нарушены права и законные интересы предпринимателя, тем более, что с учетом действующего правового регулирования на управление не может быть возложена обязанность по заключению с предпринимателем договора обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания в отсутствие соответствующего нормативного правового акта, регулирующего данные правоотношения.

Делая указанный вывод, судебная коллегия отмечает, что юридически значимым в административной процедуре рассмотрения заявления о заключении спорного договора является не дата обращения заинтересованного лица с соответствующим заявлением, а дата принятия соответствующего решения о возможности заключения договора, на которую должны быть учтены требования действующего законодательства.

Между тем, исходя из действующего законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что основания для решения вопроса о размещении торгового павильона в районе пр. Победы, 3 путем заключения испрашиваемого договора с заявителем, минуя установленную законом процедуру формирования и предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, отсутствуют.

Иной подход к разрешению вопроса о возможности размещения нестационарного торгового объекта без решения вопроса о земельном участке, необходимом для размещения такого объекта, нарушает установленные статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации принципы платности использования земли и сочетания интересов общества и законных интересов граждан.

Таким образом, предпринимателем не доказано создание оспариваемым отказом препятствий в осуществлении его предпринимательской деятельности, поскольку он не утратил право на размещение торгового павильона в другом месте с соблюдением действующих норм и в установленном законом порядке.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Принимая во внимание, что в ходе рассмотрения дела установлено отсутствие оснований для признания оспариваемого отказа незаконным и для восстановления нарушенного права, суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению в полном объёме.

Учитывая, что судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела были неправильно применены нормы материального права, судебная коллегия на основании пункта 2 статьи 269, части 2 статьи 270 АПК РФ считает необходимым отменить решение арбитражного суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Нарушения норм процессуального права судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с отсутствием оснований для удовлетворения требований заявителя судебные расходы по уплате государственной пошлины, понесенные предпринимателем при подаче заявления и при подаче апелляционной жалобы, на основании статьи 110 АПК РФ относятся судебной коллегией на заявителя.

Что касается ходатайства заявителя о возмещении судебных расходов по оплате услуг представителя, понесенных в суде первой инстанции, поданного одновременно с апелляционной жалобой, то судебная коллегия не находит оснований для его рассмотрения и удовлетворения, поскольку по правилам части 2 статьи 112 АПК РФ данное ходатайство может быть подано в арбитражный суд, рассматривавший дело в качестве суда первой инстанции, в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела по существу.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 16.05.2014 по делу N А24-630/2014 отменить.

В удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Восканяна Мгера Жораевича отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова Е.Н. Номоконова