Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25 августа 2014 г. N 01АП-4341/14

25 августа 2014 г.

А43-1988/2014

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения "Клиническая больница N 50 Федерального медико-биологического агентства" (607190, Нижегородская область, г.Саров, ул.Зернова, д.72 - Больничный городок) на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 07.05.2014

по делу N А43-1988/2014,

принятое судьей Моисеевой И.И.

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения "Клиническая больница N 50 Федерального медико-биологического агентства" о признании недействительным в части акта Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области от 13.12.2013 N 9,

при участии в судебном заседании представителей:

Федерального государственного бюджетного учреждения "Клиническая больница N 50 Федерального медико-биологического агентства" - Шарлаевой И.И. по доверенности от 16.06.2014 N 3239 сроком действия до 31.12.2014;

Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области - Майсюк Т.А. по доверенности от 18.02.2014 N 14 сроком действия до 31.12.2014,

и установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Клиническая больница N 50 Федерального медико-биологического агентства" (далее - медицинское учреждение, Клиническая больница N 50) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным в части пунктов 1, 2 и 3 акта Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области (далее - Фонд медицинского страхования, уполномоченный орган) от 13.12.2013 N 9.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 07.05.2014 медицинскому учреждению отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, Клиническая больница N 50 обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в признании недействительными пунктов 1 и 2 акта Фонда медицинского страхования от 13.12.2013 N 9 и принять в этой части новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению медицинского учреждения, Фонд медицинского страхования правомерно не обосновал факт нарушения Клинической больницей N 50 действующего законодательства, выразившегося в выплате из средств, полученных от страховых компаний, стимулирующих надбавок медицинским работникам, принимающим участие в оказании медицинской помощи.

В отзыве на апелляционную жалобу Фонд медицинского страхования указывает на законность и обоснованность судебного акта в обжалуемой части, просит оставить его без изменения.

В судебном заседании представители Клинической больницы N 50 и Фонда медицинского страхования поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при применении части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.

При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Возражений относительно проверки только части судебного акта от сторон не поступило.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в обжалуемой части в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Установлено по делу, что на основании приказа руководителя от 25.09.2013 N 359-о уполномоченные лица Фонда медицинского страхования осуществили в отношении Клинической больницы N 50 комплексную проверку использования средств обязательного медицинского страхования.

В ходе проверки установлено, что за счет средств обязательного медицинского страхования медицинское учреждение произвело выплаты стимулирующего характера сотрудникам фельдшерских здравпунктов, туберкулезно-легочного отделения, отделения скорой медицинской помощи, психиатрического отделения, психоневрологического диспансера, не участвующим в реализации программы ОМС, в размере 998 112,02 руб.

Кроме того, на основании приказа руководителя от 03.12.2013 N 459-о в период с 09.12.2013 по 13.12.2013 в отношении Клинической больницы N 50 Фонд медицинского страхования провел тематическую проверку расходования средств обязательного медицинского страхования на выплаты заработанной платы, премий, доплат лицам, не участвующим в реализации территориальной программы ОМС.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 13.12.2013 N 9, содержащем требование о возврате в бюджет Фонда медицинского страхования средств использованных не по целевому назначению в размере 998 112,02 рублей и об уплате в бюджет штрафа в размере 99 811,2 руб.

Посчитав, что пункты 1 и 2 акта Фонда медицинского страхования от 13.12.2013 N 9 не соответствуют нормам действующего законодательства и нарушают ее права и законные интересы в сфере экономической деятельности, Клиническая больница N 50 обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 147, 251 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", приказом Федерального Фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 и исходил из того, что уполномоченный орган доказал законность и обоснованность ненормативного правового акта в оспариваемой части.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

-несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

-нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 12 части 7 статьи 34 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Приказом Федерального Фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 утверждено Положение о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями (приложение 2), в силу пункта 23.3 которого при наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ.

В соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона N 326-ФЗ обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Согласно статье 37 Федерального закона N 326-ФЗ право застрахованного лица на бесплатное оказание медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию реализуется на основании заключенных в его пользу между участниками ОМС договора о финансовом обеспечении ОМС и договора на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС.

Участники медицинского страхования, к которым относятся

территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации (часть 2 статьи 9 Федерального закона N 326-ФЗ) выполняют обязательства по заключенному договору в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В данном случае медицинское учреждение оказывало услуги ОМС на основании договоров на оказание и оплату медицинской помощи, заключаемых со страховыми компаниями "РОСНО-МС", "Капитал Медицинское страхование", "Ингосстрах-М", "РЕСО-Мед", "Макс-М", "СОГАЗ-Мед".

Страховые компании получали целевые денежные средства из Фонда медицинского страхования и направляли их Клинической больнице N 50 на оплату медицинской помощи по таким договорам.

В пунктах 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичная норма закреплена в статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, ни один из вышеперечисленных нормативных актов, ни Бюджетный кодекс Российской Федерации не раскрывает понятие нецелевого использования средств внебюджетных фондов.

Исходя из содержаний правовых норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Аналогичный подход сформулирован в пункте 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Согласно подпункту 5 пункта 2 статьи 20 Федерального закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Пункт 3 "Виды бесплатной медицинской помощи, оказываемой за счет средств обязательного медицинского страхования" раздела V "Источники финансового обеспечения оказания медицинской помощи" Программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Нижегородской области медицинской помощи на 2013 год - далее Программа (на 2011 и 2012 годы п.3 раздела Ш) содержит перечень видов бесплатной медицинской помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования.

Вышеуказанным пунктом Программы не предусмотрена оплата медицинской помощи, оказываемой в фельдшерских здравпунктах, туберкулезно-легочном отделении, психиатрическом отделении, психоневрологическом отделении за счет средств обязательного медицинского страхования. Медицинская помощь, оказываемая врачами указанных отделений, оплачивается из средств областного бюджета в соответствии с пунктом 2 раздела V Программы.

Пунктом 1 раздела V Программы предусмотрено, что за счет средств бюджетных ассигнований федерального бюджета осуществляется финансовое обеспечение скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи, оказываемой федеральными медицинскими организациями, подведомственными Федеральному медико-биологическому агентству, населению закрытого административно-территориального образования г. Саров, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, включенных в соответствующий перечень, работникам организаций, включенных в перечень организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда (в части медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, а также расходов, не включенных в структуру тарифов на оплату медицинской помощи, предусмотренную в базовой программе обязательного медицинского страхования).

Утвержденные Министерством здравоохранения Российской Федерации Стандарты оказания медицинской помощи определен порядок оказания медицинской помощи, в них не указывается источник оплаты медицинской помощи.

В соответствии с пунктом 158 Правил ОМС от 28.02.2011 N 158н, в расчет тарифов на оплату медицинской помощи включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги). Данные структурные подразделения медицинской организации не участвуют в реализации программы обязательного медицинского страхования и финансируются за счет средств соответствующих бюджетов.

Таким образом, виды медицинской помощи, оказываемой в фельдшерских здравпунктах, туберкулезно-легочном отделении психоневрологическом диспансере не входят в территориальную программу государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи, и, соответственно, выплаты специалистам, оказывающим медицинскую помощь по данным видам, является нецелевым использованием средств обязательного медицинского страхования.

В ходе проверки установлено, что в проверяемом периоде с 09.07.2011 по 31.03.2012 медицинское учреждение использовало денежные средства обязательного медицинского страхования на выплаты стимулирующего характера специалистам, оказывающим медицинскую помощь, не предусмотренную Программой и Планами-заданиями по объемам предоставления бесплатной медицинской помощи гражданам в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования для Клинической больнице N 50 (далее - План-задание) и являющимися приложениями к Договорам.

Своими действиями Клиническая больница N 50 нарушила требования пункта 5 части 2 статьи 20 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и обязательство, предусмотренное пунктом 4.10. договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее - ОМС), об использовании средств ОМС, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Всего за период с 01.10.2011 по 30.09.2013 за счет средств обязательного медицинского страхования произведены выплаты стимулирующего характера работникам, оказывающим медицинскую помощь, не предусмотренную Планами-заданиями, в сумме 761 137,56 руб., в том числе в 4 квартале 2011 года - 87 658,52 руб., в 2012 году - 244 432,84 руб., за 9 месяцев 2013 года - 429 046,20 руб. Общая сумма расходов с учетом начислений на выплаты по оплате труда составила 998 112,02 руб.

При этом Арбитражный суд Нижегородской области правомерно не согласился с доводами медицинского учреждения о том, что спорные денежные средства израсходованы в пределах нормативов по статьям "оплата труда" и начисления на оплату труда, а также о повторности восстановления средств на счетах ОМС, поскольку они не соответствуют действительности и противоречат материалам дела.

Не относится к рассматриваемым правоотношениям и довод Клинической больницы N 50 о том, что у медицинского учреждения в общем фонде заработной платы не выделены отдельно подразделения, которые функционируют автономно (финансируются по отдельной смете и из отдельного источника).

Согласно пункту 14 части 1 статьи 251 Налогового кодекса Российской Федерации средства, получаемые медицинскими учреждениями, осуществляющими медицинскую деятельность в системе ОМС за оказание медицинских услуг застрахованным лицам от страховых организаций, осуществляющих ОМС этих лиц, относятся к средствам целевого финансирования. Учет средств ОМС ведется отдельно от других средств по приносящей доход деятельности. К средствам целевого финансирования относится имущество, полученное налогоплательщиком и использованное им по назначению, определенному организацией (физическим лицом) - источником целевого финансирования или федеральными законами.

Таким образом, медицинское учреждение не должно выделять из общего фонда заработной платы отдельные подразделения, которые бы финансировались по отдельной смете, как указывает больница, но целевые денежные средства ОМС должны расходоваться только для оплаты по Территориальной программе ОМС, расходования на любые цели данные поступления не предусматривают.

При указанных обстоятельствах позиция Клинической больницы N 50 о том, что у нее отсутствует обязанность расходовать денежные средства, полученные от страховых медицинских организаций в соответствии с их целевым назначением, основана на неправильном толковании норм материального права.

Денежные средства ОМС в силу их целевого характера не могут являться возмещением затрат на оплату труда всех работников, обеспечивающих выполнение услуг.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что акт от 13.12.2013 N 9 в оспариваемой части составлен уполномоченным органом, соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", Федеральному закону от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", приказу Федерального Фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 и не нарушает права и законные интересы медицинского учреждения в сфере экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал медицинскому учреждению в удовлетворении заявления.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба медицинского учреждения признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Всем доводам заявителя судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они признаны несостоятельными. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 07.07.2014 по делу N А43-1988/2014 в обжалуемой части на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 07.05.2014 по делу N А43-1988/2014 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения "Клиническая больница N 50 Федерального медико-биологического агентства" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Ю.В. Протасов