Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2014 г. N 09АП-31697/14

г.Москва

28 августа 2014 г.

Дело N А40-5585/2014

Резолютивная часть определения объявлена 21 августа 2014 года.

Определение изготовлено в полном объеме 28 августа 2014 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Яковлевой Л.Г.,

судей:	Лепихина Д.Е., Поташовой Ж.В.,
при ведении протокола	Секретарем судебного заседания Жеренковой Ю.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство)

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 29.05.2014 по делу N А40-5585/2014, судьи Полукаровым А.В. (154-417)

по заявлению ОАО "Мурманский траловый флот" (ОАО "МТФ") (ИНН 5100000010; 183038, г. Мурманск, ул. Шмидта, 43)

к Федеральному агентству по рыболовству (Росрыболовство)

о признании незаконным бездействия, выраженного в нерассмотрении заявки, зарегистрированной 24.09.2013 за N 15431, обязании рассмотреть заявку

при участии:

от заявителя:	Буйко О.И., по дов. от 30.10.2013; Кудрявцева А.В., по дов. от 01.08.2014
от ответчика:	Пахомов Д.В., по дов. от 02.04.2014 N 1878-иш/у06
лица, не участвующие в деле:	1) ООО "Альянс Марин" - Иванов М.Ю., по дов. от 15.11.2013 N 13/01; 2) ООО "Транско" - Бабина М.М., по дов. от 12.11.2013

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Мурманский траловый флот" (ОАО "МТФ") (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Федеральному агентству по рыболовству (Росрыболовство) (далее - ответчик) о признании незаконным бездействия, выраженного в нерассмотрении поданной заявки на закрепление доли квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в атлантической рыболовной зоне Марокко, зарегистрированной 24.09.2013 за N 15431 и обязании Росрыболовство рассмотреть заявку ОАО "МТФ" в соответствии с Правилами распределения квот добычи (вылова) биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 N 604 и положениями Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (с учетом уточнения требований в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением суда от 29.05.2014 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с вынесенным решением, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

Ответчик в суде апелляционной инстанции поддержал свою правовую позицию по спору, просил отменить решение суда, а апелляционную жалобу - удовлетворить в полном объеме.

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу, в суде апелляционной инстанции возражал против доводов апелляционной жалобы, просил оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого решения проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, выслушав заявителя и ответчика, изучив доводы апелляционной жалобы, а также отзыва на нее, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отмене решения суда и удовлетворении апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, ОАО "Мурманский траловый флот" обратилось в Федеральное агентство по рыболовству с заявкой от 20.09.2013 на закрепление доли квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в атлантической рыболовной зоне Марокко. В заявке общество просило закрепить за ним долю квоты вылова на основании данных государственного рыбохозяйственного реестра об объеме добычи водных биологических ресурсов за девять лет, предшествующих расчетному году (2004-2012). Заявка зарегистрирована Росрыболовством 24.09.2013.

Поскольку заявка ОАО "Мурманский траловый флот" Росрыболовством не рассмотрена, информация о перечне заявителей, за которыми закрепляются определенные квоты вылова биоресурсов, не размещена на официальном сайте Росрыболовства в сети Интернет, в соответствии с п. 12 постановления Правительства N 604, процедура расчета и закрепления долей квот в отношении общества не проводилась, мотивированный отказ в отклонении заявки в адрес ОАО "Мурманский траловый флот" не поступал, полагая свои права и законные интересы нарушенными, заявитель обжаловал бездействие ответчика в Арбитражный суд г. Москвы.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции полагает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, при этом исходит из следующего.

В соответствии с пп. 1, 2 Федерального закона от 20.12.2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон о рыболовстве), промышленные квоты и прибрежные квоты, а также квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов распределяются между лицами, указанными в статьях 19 и 20 настоящего Федерального закона и осуществляющими рыболовство на судах рыбопромыслового флота, принадлежащих им на праве собственности или используемых на основании договоров фрахтования (бербоут-чартера или тайм-чартера), путем заключения с ними договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов на десять лет на основании данных государственного рыбохозяйственного реестра об объеме добытых (выловленных) такими лицами водных биоресурсов за девять лет, предшествующих расчетному году.

Порядок распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, указанных в части 1 настоящей статьи, устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с п.2 правил распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов", утвержденных постановлением Правительства РФ от 12.08.2008 N 604, квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов распределяются между заявителями путем заключения с ними договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов (далее - доли) на 10 лет на основании данных государственного рыбохозяйственного реестра об объеме добытых (выловленных) заявителями водных биоресурсов за 9 лет, предшествующих расчетному году.

В июне 2012 прекратило действие Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области морского рыболовства от 03.06.2010 г.

В целях продолжения рыбного промысла российскими судами, в период до заключения нового соглашения, 10.12.2012 был подписан Меморандум о взаимопонимании между Федеральным агентством по рыболовству (Российская Федерация) и Министерством сельского хозяйства и морского рыболовства (Департамент морскою рыболовства, Королевство Марокко), в котором был установлен порядок и условия промысловой деятельности российских рыболовных судов в исключительной экономической зоне (ИЭЗ) Королевства Марокко.

В частности, по требованию Марокканской стороны была предусмотрена выплата Ассоциацией финансовой компенсации Королевству Марокко за право промысла в ИЭЗ Королевства Марокко судами, принадлежащими компаниям - членам Ассоциации, в размере 5 млн. долларов США.

С 14.04.2013 действует Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области морского рыболовства, заключенное 14.04.2014 г., срок действия которого составляет 4 года.

Указанным соглашением предусмотрено ежегодное выделение Марокканской стороной единой квоты водных биологических ресурсов (ВБР) без их разбивки по видам, определение Марокканской стороной предельного количества используемых для добычи (вылова) ВБР судов, а также выдача рыболовных лицензий для каждого судна.

В соглашении установлены полномочия Российской Стороны, к которым относятся только предоставление списка судов, владельцы которых имеют намерение осуществлять добычу (вылов) ВБР в ИЭЗ Королевства Марокко.

Меморандумом о взаимопонимании от 10.12.2012 г. предусмотрены временные условия рыбопромысловой деятельности, а именно: установлена разрешенная квота вылова в 100 000 тонн, а также установлено ограничение по количеству рыболовных судов, в размере 10 единиц.

Кроме того, указанным Меморандумом на Ассоциацию возложена обязанность по выплате Королевству Марокко финансовой компенсации в размере пяти миллионов долларов США, представляющей собой оплату за право доступа к ресурсам на территории атлантической части Королевства Марокко.

Меморандумом также предусмотрено, что промысловые условия в ИЭЗ Королевства Марокко будут предоставлены только компаниям, являющимся членами Ассоциации.

В предыдущие года ОАО "МТФ" получало право на объем вылова ВБР в размере 40%, однако на 2013 год в ходе голосования получило объем вылова, равный 20%.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции при вынесении решения не установил и не исследовал обстоятельства, имеющие значение для дела.

Суд первой инстанции при вынесении решения отклонил довод ответчика о невозможности применения постановления Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 N 604 и об отсутствии международного соглашения, предусматривающего выделение Российской Федерации квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов в составе общего допустимого улова в исключительной экономической зоне Королевства Марокко, указав при этом, "что квота вылова в зоне Марокко является квотой по смыслу Закона о рыболовстве и не противоречит буквальному толкованию условий Соглашения с Марокко и актам Росрыболовства". Также указав, что "при таких обстоятельствах суд согласился с доводом Истца о том, что особенности Соглашения с Марокко не препятствуют применению порядка, закрепленного в постановлении правительства N 604 и могут быть учтены в соответствующих договорах с пользователями".

Между тем, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области морского рыболовства от 14.02.2013 регулирует не вопросы совместного управления запасами водных биологических ресурсов, а вопросы межгосударственного сотрудничества в области сохранения и использования морских живых ресурсов исключительной экономической зоны Королевства Марокко рыболовства, в том числе в областях науки и образования.

Также Соглашение от 14.02.2013 определяет условия осуществления российскими судами рыбопромысловой деятельности в ИЭЗ Королевства Марокко.

В соответствии с п.1 Приложения 1 к Соглашению от 14.02.2013 рыбопромысловая деятельность подлежит осуществлению в ИЭЗ Королевства Марокко южнее от параллели от 28°00' северной широты. При этом точные координаты районов подлежат отдельному согласованию между Сторонами.

На первый год действия Соглашения от 14.02.2013 установлена разрешённая квота вылова в размере 100 000 тонн пелагических видов рыб, которая на 95% должна состоять из таких видов рыб как сардина, сардинелла, скумбрия, ставрида и анчоус, а также 5% прилова иных видов. На последующие годы квота устанавливается Марокканской стороной.

При этом к безусловным полномочиям Марокканской стороны отнесено ежегодное определение общего состава уловов по группам видов рыб, учётных цен, а также количество и тип российских рыболовных судов, осуществляющих рыбопромысловую деятельность п.2 ст.6 Соглашения от 14.02.2013.

Кроме того, Соглашением от 14.02.2013 предусмотрено условие о возможности ведения промысла не более чем 10 судами одновременно.

Таким образом, речь идёт не о квоте Российской Федерации в согласованном сторонами общем допустимом улове в рамках совместного управления запасами ВБР, а о предоставлении государством права осуществления добычи (вылова) водных биоресурсов в своей ИЭЗ судам другого государства в определённом объёме, который в рамках соглашения назван термином "квота".

Иными словами, применяемое в Соглашении от 14.02.2014 понятие "квота вылова" не соответствует буквально термину "квота добычи (вылова) водных биоресурсов", используемому в Законе о рыболовстве, что в сочетании с наличием ограничения по количеству одновременно допускаемых к промыслу судов, исключает возможность регулирования предоставления российским рыбопромысловым организациям прав на добычу (вылов) водных биоресурсов путём закрепления за ними долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов.

Также следует отметить, что предоставление прав на добычу (вылов) водных биоресурсов путём закрепления за пользователями долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов подразумевает необходимость выдачи Росрыболовством пользователям разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов согласно статье 34 Закона о рыболовстве, что противоречит Соглашению, поскольку от Российской Стороны требуется только предоставления списка российских судов, обратившихся с заявкой на ведение промысла, а выдача всех разрешительных документов (рыболовных лицензий, определяющих квоту вылова) осуществляется уже Королевством Марокко в соответствии со своим внутренним законодательством.

Статьей 4 Закона о рыболовстве предусмотрено, если международными договорами Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, применяются правила этих международных договоров.

Однако, все вышеизложенное, судом первой инстанции осталось не исследованным, что в соответствии со ст. 270 АПК РФ является основанием для изменения или отмены решения суда.

Выводы суда первой инстанции произведены на основании неполного исследования обстоятельств дела (пп.1 п.1 ст. 270 АПК РФ) также в силу нижеследующего.

Суд первой инстанции в судебном акте обязал Росрыболовство рассмотреть Заявку в соответствии с "Правилами распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов", утвержденными постановлением Правительства РФ от 12.08.2008 N 604.

Между тем, указанные в постановлении Правительства Российской Федерации N 604 правила не могут быть применены для определения долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов в атлантической рыболовной зоне Марокко, поскольку они не учитывают существенные особенности российско-марокканских Соглашений, такие как ограничение по количеству рыболовных судов, внесение платы за право промысла, несоответствие срока действия Соглашения предполагаемому сроку закрепления долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов и ряд других.

Право на добычу(вылов) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, предоставляется, согласно ст.33.1 Закона о рыболовстве, путём заключения договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов.

Исходя из смысла положений ст.29 Закона о рыболовстве первоначальное введение в хозяйственный оборот права на добычу(вылов) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, осуществляется путём продажи права на заключение договора о закреплении долей квоты добычи (вылова) водных биоресурсов.

Подобным образом в начале 2000-х годов в хозяйственный оборот было введено право на добычу(вылов) практически всех водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается.

Поскольку такое право приобреталось на торгах, но предоставлялось на ограниченное время, законодатель положениями статьи 31 Закона о рыболовстве предусмотрел возможность предоставления такого права на новый срок с использованием внеконкурсных процедур с определением объёма такого права исходя из размера уловов водных биоресурсов, добытых на основании имевшегося ранее права, то есть с применение так называемого "исторического принципа".

Таким образом, положения статьи 31 Закона о рыболовстве не могут применяться к распределению квот добычи (вылова) водных биоресурсов в случаях, когда ранее права на добычу (вылов) водных биоресурсов по таким квотам не закреплялись за пользователями путём заключения с ними договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в связи с чем к подобным ситуациям возможно применение только конкурентной процедуры предоставления права.

Соответственно, не могут применяться в подобных случаях и Правила распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 N 604, поскольку они изданы именно в развитие и на основе положений статьи 31 Закона о рыболовстве.

В соответствии с пп.1 п.1 ст.6 Федерального закона от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны: предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

В соответствии с положением п.8.6. Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по исполнению государственной функции по распределению в установленном порядке между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями промышленных квот, прибрежных квот добычи (вылова) катадромных и трансграничных видов рыб, а также квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, утверждённого приказом Росрыболовства от 16.06.2009 N 517, согласно которому основанием для начала процедуры определения долей является прекращение действия договоров, ранее заключённых с пользователями на десять лет.

Поскольку ОАО "Мурманский траловый флот" направил в Росрыболовство заявку на закрепление доли квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов не в соответствии с пунктом 8.6 Административного регламента (договоры о закреплении доле квот добычи (вылов) водных биоресурсов в данном районе никогда и ни с кем не заключались), заявка Росрыболовством была рассмотрена в рабочем порядке без принятия к исполнению.

Согласно нормам постановления N 604 распределение квот добычи (вылова) водных биоресурсов представляет собой выполнение нескольких процедур, часть которых выполняется, как в отношении прав, полученных при распределении квот по историческому принципу, так и приобретенных на торгах и состоят в следующем.

Первоначально выполняются мероприятия по закреплению долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями на новый срок.

В соответствии с п. 3 постановления N 604 для закрепления долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов заявитель, претендующий на закрепление за ним доли, подает в Федеральное агентство по рыболовству с 15 августа по 30 сентября расчетного года (последний год действия ранее заключенных договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов заявку в письменной форме непосредственно или почтовым отправлением либо в электронной форме в виде электронного документа, подписанного электронной подписью, или с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг".

Росрыболовство в течении 21 дня с даты окончания приема заявок, рассматривает представленные документы, в том числе историю вылова по ранее действовавшим договорам о закреплении долей квот (добычи) вылова водных биоресурсов и утверждает перечни заявителей, за которыми закрепляются доли и заявителей, которым отказано в закреплении долей.

В соответствии с утвержденными долями Федеральное агентство по рыболовству заключает с заявителями договоры о закреплении за ними долей на 10 лет.

В дальнейшем Росрыболовство на основании заключенных договоров о закреплении долей распределяет квоты добычи (вылова) водных биоресурсов между заявителями ежегодно, до 30 декабря, но не ранее даты утверждения этих квот.

Также, согласно п. 3 постановления N 604 форма заявки утверждается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации. В настоящее время форма заявки Минсельхозом России не утверждена.

Таким образом, распределение квот добычи (вылова) водных биоресурсов можно осуществить между пользователями, с которыми заключены договоры о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов.

Соответственно, заключение договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов возможно только по результатам торгов или распределения долей по историческому принципу.

Основанием для начала проведения мероприятий по закреплению долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов в порядке постановления N 604 является истечение ранее действовавших договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, что и предусмотрено п.8.6 Административного регламента Росрыболовства.

Таким образом, вышеизложенное свидетельствует о том, что причиной рассмотрения Заявки в рабочем порядке, является не бездействие Росрыболовства, а на это имеются правовые, непреодолимые препятствия к рассмотрению поданной Заявки в соответствии с постановлением N 604, установленными процедурами поскольку они могут быть начаты только в последний год действия ранее заключенных договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, которых в данном случае не имеется.

В судебном акте суд первой инстанции указал, что ранее ФАС России рассмотрено дело N 1-00-278/00-04-13, по результатам которого Росрыболовство признано выновным в нарушении ч. 3 ст. 15 Федерального закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении членов Ассоциации отечественных рыбопромышленников, ведущих промысел в зонах западного побережья Африки, функциями органа исполнительной власти в сфере рыболовства по распределению квот ВБР в зоне Марокко.

Следует отметить, что вышеназванные решение и предписание ФАС России в настоящее время обжалованы в Арбитражном суде г. Москвы по делу N А40-41297/2014 и решением суда от 30.05.2014, не вступившего в законную силу, признаны недействительными.

Таким образом, выводы суда первой инстанции при рассмотрении настоящего дела не основаны на законе и не имели полной и объективной оценки.

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит отмене, а апелляционная жалоба удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 29.05.2014 по делу N А40-5585/2014 отменить.

Отказать ОАО "Мурманский траловый флот" (ОАО "МТФ") в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство), выраженного в нерассмотрении поданной ОАО "Мурманский траловый флот" (ОАО "МТФ") заявки на закрепление доли квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в атлантической рыболовной зоне Марокко, зарегистрированной 24.09.2013 за N 15431 и обязании Росрыболовство рассмотреть заявку ОАО "Мурманский траловый флот" (ОАО "МТФ"), зарегистрированную 24.09.2013 за N 15431 в соответствии с Правилами распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 N 604 и положениями Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

Взыскать с ОАО "Мурманский траловый флот" (ОАО "МТФ") в доход федерального бюджета госпошлину в размере 1 000 руб. за рассмотрение апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Л.Г. Яковлева

Судьи

Ж.В. Поташова Д.Е. Лепихин