Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2014 г. N 03АП-5298/14

г. Красноярск

29 октября 2014 г.

Дело N А33-4204/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "23" октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен "29" октября 2014 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Морозовой Н.А.,

судей: Белан Н.Н., Иванцовой О.А.,

при ведении протокола судебного заседания Елистратовой О.М.,

при участии: от первого заместителя Западно-Сибирского транспортного прокурора: Маклакова А.В. - старшего прокурора отдела по надзору за исполнением законов на транспорте (с дислокацией в городе Красноярске) Западно-Сибирской транспортной прокуратуры;

от ответчика (Министерства транспорта Красноярского края) - Шаргиной Т.В., представителя по доверенности от 07.10.2014 N 70; Комаровой М.А., представителя по доверенности от 31.12.2013 N 84,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Западно-Сибирского транспортного прокурора

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от 20 августа 2014 года по делу N А33-4204/2014, принятое судьей Чурилиной Е.М.,

установил:

первый заместитель Западно-Сибирского транспортного прокурора (далее - Прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Министерству транспорта Красноярского края (ИНН 2466230204, ОГРН 1102468025670, г. Красноярск) (далее - Министерство, ответчик) об оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии административных регламентов о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багажа водным и воздушным транспортом на территории края и обязании разработать и принять административные регламенты о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багаж водным и воздушным транспортом на территории края, включающие разделы, закрепляющие порядок рассмотрения заявлений организаций об установлении тарифов.

Заявление принято к производству суда. Определением от 12.03.2014 возбуждено производство по делу.

Решением от 20.08.2014 суд отказал первому заместителю Западно-Сибирского транспортного прокурора в удовлетворении заявления о признании незаконным бездействия Министерства транспорта Красноярского края, выразившегося в непринятии административных регламентов о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багажа водным и воздушным транспортом на территории края; обязании разработать и принять административные регламенты о предоставлении Министерством транспорта Красноярского края государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багажа водным и воздушным транспортом на территории края, включающие разделы, закрепляющие порядок рассмотрения заявлений организаций об установлении тарифов.

Не согласившись с вынесенным решением, Западно-Сибирский транспортный прокурор обратился с апелляционной жалобой, просит решение отменить и удовлетворить требование, по следующим основаниям:

- Суд пришел к неверному выводу о том, что деятельность по государственному регулированию цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа речным транспортом в местном сообщении и на переправах, воздушным транспортом на местных авиалиниях, а так же перевозки пассажиров, грузов и багажа морским, речным транспортом, пассажиров и багажа воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных в ним местностям не является предоставлением государственных услуг и, следовательно, не нуждается в правовой регламентации посредством разработки и принятия административных регламентов.

- Важнейшим признаком, относящим деятельность органа государственной власти к деятельности по предоставлению государственной услуги, является наличие обращения физического или юридического лица по вопросу реализации указанной функции в интересах заявителя.

- Министерством транспорта на основании обращений хозяйствующих субъектов был установлен ряд тарифов. Министерством не приведено ни одного факта, когда такие решения принимались бы им самостоятельно. Такие решения принимались им на основании заявлений, соответственно, в рамках предоставления государственных услуг.

- Целью обращения прокурора в арбитражный суд было обязание органа публичной власти разработать единые правила для всех заявителей в сфере установления тарифов на перевозки внутренним водным и воздушным транспортом, в отсутствие таких правил нарушается принцип равенства прав и обязанностей участников гражданского оборота.

Министерство с апелляционной жалобой не согласно, просит оставить ее без удовлетворения, а решение - без изменения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении апелляционной жалобы судом установлены следующие обстоятельства.

Министерство транспорта Красноярского края зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1102468025670.

В декабре 2013 года Западно-Сибирской транспортной прокуратурой проведена проверка по исполнению Министерством законодательства, регламентирующего вопросы государственного регулирования цен (тарифов) на услуги по перевозке пассажиров, багажа и грузов водным и воздушным транспортом в Красноярском крае.

Полагая, что Министерством транспорта Красноярского края в нарушение требований законодательства, в том числе статьи 12 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ) не разработаны и не утверждены административные регламенты о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багажа водным и воздушным транспортом на территории края; не принятие указанных регламентов нарушает права субъектов предпринимательской деятельности на равный доступ на товарный рынок услуг по перевозке пассажиров, грузов и багажа воздушным транспортом, внутренним водным транспортом, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Заявителем по настоящему спору является первый заместитель Западно-Сибирского транспортного прокурора, ответчиком - Министерство транспорта Красноярского края.

Министерство транспорта Красноярского края является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 10 Конституции Российской Федерации провозглашает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт (вопрос 19 раздела "Вопросы по делам, возникающим из публичных правоотношений" Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации от 07.06.2006, 14.06.2006 "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года").

Вместе с тем, статья 46 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В силу взаимосвязанных положений статей 17, 18, 46 (части 1 и 2), 52, 118 (часть 1), 120 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации право на судебную защиту, будучи основным неотчуждаемым правом человека, одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод, оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и обеспечивается на основе закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов правосудия, осуществляемого только судом (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.03.2014 N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 401.3, 401.5, 401.8 и 401.17 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.С. Агаева, А.Ш. Бакаяна и других").

Согласно статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов.

Согласно пункту 4 статьи 27 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. На основании пункта 3 статьи 35 названного Закона прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Таким образом, Прокуратура вправе выступать в защиту неопределенного круга лиц (общественного интереса) в том числе и в случае бездействия государственного органа по непринятию нормативного акта, суд же должен рассмотреть это требование, но не вправе обязать орган принять нормативный акт.

При ином толковании указанных правовых норм органы прокуратуры будут лишены возможности реализовывать возложенные на них функции, а неопределенный круг лиц, в интересах которого прокурором было заявлено требование, - защиты своих нарушенных прав и законных интересов.

В рассматриваемом случае Прокурор оспаривает именно бездействие - таким образом, его требование процессуально пригодно к рассмотрению судом; Прокурор действует в пределах своих полномочий. Второе требование - о понуждении принять акт, не подлежит удовлетворению.

Прокурор обратился с требованием об оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии административных регламентов.

Согласно пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 1 Рекомендаций по разработке порядка разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые одобрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы 23.11.2010 N 109, административный регламент исполнения государственной функции - нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами и физическими лицами обязательных требований и норм, установленных законодательством Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, административный регламент является нормативным актом, соответственно Прокурор обратился с заявлением об оспаривании бездействия по непринятию нормативного акта.

Статья 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предоставляла сторонам только право на оспаривание нормативных актов - то есть тех, которые приняты.

Федеральным законом от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" в указанную статью и главу были внесены изменения, согласно которым, в порядке предусмотренном нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Судом по интеллектуальным правам рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии.

Вместе с тем, данное изменение не коснулось общего правила - оспорены могут быть только те акты, которые уже приняты, по мотиву их несоответствия иным нормативным актам.

Главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации регулируется порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Иные главы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предоставляют право оспаривать бездействие органа государственной власти.

Соответственно, рассмотрение заявленного Прокурором требования не возможно в ином порядке, кроме установленного главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель выбрал верный процессуальный способ защиты, суд первой инстанции правомерно рассмотрел требование в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из содержания статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого бездействия органов, осуществляющих публичные полномочия незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемое бездействие органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемое бездействие органов, осуществляющих публичные полномочия, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае оспаривания бездействия органа заявителю следует доказать, что орган был обязан совершить данное действие - в настоящем случае принять административный регламент.

Обязанность доказывания отсутствия обязанности по совершению оспариваемого бездействия возлагается на орган допустивший бездействие. При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц (в данном случае) возлагается на Прокурора.

Кроме того, принятие акта, бездействие по непринятию которого оспаривается, должно входить в компетенцию органа, к которому предъявлены соответствующие требования.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1.1. Положения о министерстве транспорта Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 06.07.2010 N 377-п (далее - Положение от 06.07.2010 N 377-п), Министерство является органом исполнительной власти Красноярского края, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на транспортные услуги.

Подпунктами 1, 2 и 9 пункта 3.1 Положения от 06.07.2010 N 377-п установлено, что в компетенцию министерства входит осуществление нормативного правового регулирования по следующим вопросам:

государственное регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа речным транспортом в местном сообщении и на переправах, воздушным транспортом на местных авиалиниях;

государственное регулирование цен (тарифов) на перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным транспортом, пассажиров и багажа воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

утверждение административных регламентов, регулирующих процедуру деятельности министерства.

Как следует из материалов дела, Прокурор оспаривает бездействие Министерства, выразившееся в непринятии административных регламентов о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багажа водным и воздушным транспортом на территории края и просит суд обязать ответчика разработать и принять административные регламенты о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багаж водным и воздушным транспортом на территории края, включающие разделы, закрепляющие порядок рассмотрения заявлений организаций об установлении тарифов.

Заявленное требование заявитель обосновывает, в том числе тем, что решения об установлении тарифов на воздушные перевозки пассажиров воздушным транспортом на местных авиалиниях, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на территории Красноярского края (в том числе по заявлению ГП КК "КрасАвиа" от 25.03.2013 тариф установлен в течение одного месяца с момента подачи заявления и материалов приказом от 26.04.2013 N 5/44; по заявлению ООО ПКФ "Катэкавиа" от 29.04.2013 - по истечении более 3-х месяцев приказом от 09.08.2013N 5/111; заявление ООО "АэроГео" рассматривалось 2 месяца), а также перевозку пассажиров внутренним водным транспортом принимаются в различные сроки от 3-х недель до 3-х месяцев, что противоречит требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ и приводит к ограничению конкуренции, а также нарушает права неопределенного круга организаций и предпринимателей.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации основы ценовой политики находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" установлена необходимость государственного регулирования цен и тарифов на продукцию, товары и услуги, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Регулируемые государством цены (тарифы) подлежат применению на внутреннем рынке Российской Федерации всеми предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не установлено актами законодательства Российской Федерации (пункт 1 Указа).

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" Правительству Российской Федерации поручено устанавливать порядок государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 утвержден Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с данным Перечнем перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях и речным транспортом в местном сообщении и на переправах и перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным и воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях относятся к виду услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в компетенцию Министерства входит установление тарифов. Как следует из материалов дела, эта обязанность Министерством исполняется - тарифы принимаются.

Заявитель полагает, что Министерство должно принять акт, который будет регулировать порядок установления тарифов.

Действующим законодательством порядок установления и методика расчета указанных тарифов органами исполнительной власти Российской Федерации не установлены.

Согласно подпункту 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из вышеприведенных норм следует, что обязанность по установлению порядка государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги (в том числе услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций) не может быть возложена на ответчика по настоящему делу.

Полномочие по установлению порядка государственного регулирования цен (тарифов) Правительством Российской Федерации не делегировалось органам власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, субъектам Российской Федерации предоставлено лишь право устанавливать подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации; но не определять порядок их установления.

Соответственно, требуемые от Министерства заявителем действия находятся вне сферы его компетенции, что исключает возможность их совершения.

Кроме того, следует обратить внимание на следующие обстоятельства.

По пункту 5 статьи 19 Устава Красноярского края по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации край принимает в соответствии с федеральными законами Устав, законы и иные нормативные правовые акты края.

Пунктами 4.1 и 4.2 Перечня регулируемых цен и тарифов на продукцию, товары и услуги в крае (приложения 1), утвержденного Постановлением администрации Красноярского края от 24.09.2001 N 670-п "О государственном регулировании цен (тарифов) в крае" (далее - Постановление от 24.09.2001 N 670-п), определено, что перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях и речным транспортом в местном сообщении и на переправах, а также перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным транспортом, перевозки пассажиров и багажа воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях регулируются министерством транспорта Красноярского края.

Государственное регулирование цен (тарифов) на перевозки грузов воздушным транспортом на местных авиалиниях, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на территории Красноярского края в соответствии с Положением от 06.07.2010 N 377-п осуществляет Правительство Красноярского края.

Таким образом, Министерство не вправе устанавливать часть тарифов, порядок принятия которых должен, по мнению Прокурора регулироваться административным регламентом, бездействие по принятию которого оспаривается.

Бездействие, по мнению заявителя, выражается в непринятии административного регламента, который должен регулировать порядок установления тарифов.

По мнению суда апелляционной инстанции, порядок установления тарифов в принципе не может регулироваться административным регламентом.

Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установил, что органы исполнительной власти выполняют четыре вида функций: а) по принятию нормативных правовых актов; б) по контролю и надзору (осуществление действий по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения; выдача органами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов); в) по управлению государственным имуществом; д) по оказанию государственных услуг.

Исходя из постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", административные регламенты регулируют порядок исполнения государственных функций при осуществлении государственного контроля (надзора) (пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций) либо при предоставлении государственных услуг (пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг).

Таким образом, процесс принятия нормативных актов, как функция органов власти, административными регламентами не регулируется.

Установление тарифов же является нормотворчеством, поскольку акты об установлении тарифов являются нормативными (а не индивидуальными (ненормативными)).

К указанному выводу апелляционный суд, вслед за судом первой инстанции, приходит в связи со следующим.

Согласно подпункту 3 пункта 3.1. Положения от 06.07.2010 N 377-п в компетенцию Министерства входит осуществление нормативного правового регулирования по вопросам государственного регулирования цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа речным транспортом в местном сообщении и на переправах, воздушным транспортом на местных авиалиниях и на перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным транспортом, пассажиров и багажа воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

По пункту 1 статьи 29 Закона Красноярского края от 10.07.2008 N 6-1930 "О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края" (далее - Закон от 10.07.2008 N 6-1930) и пункту 1 статьи 138 Устава Красноярского края органы исполнительной власти края по вопросам своей компетенции издают приказы.

При этом издаваемые Министерством приказы об установлении тарифов обладают признаками нормативного правового акта.

Согласно Постановлению Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Исходя из Определения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.08.2009 N ВАС-8738/09, приведенное определение нормативного правового акта и правовой нормы рекомендуется для использования при подготовке нормативных правовых актов Министерством юстиции Российской Федерации, которое уполномочено Правительством Российской Федерации давать разъяснения о применении утвержденных им Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Пунктами 1 и 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009, определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

В соответствии с пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Согласно пункту 1.2 Порядка подготовки и издания правовых актов органов исполнительной власти Красноярского края, утвержденного Указом Губернатора Красноярского края от 01.03.2006 N 24-уг "О порядке подготовки и издания правовых актов органов исполнительной власти Красноярского края" (далее - Порядок от 01.03.2006 N 24-уг), под нормативным правовым актом (приказом нормативного характера) органа исполнительной власти края понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного исполнительного органа государственной власти, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с пунктом 6 статьи 29 Закона Красноярского края от 10.07.2008 N 6-1930 "О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края" (далее - Закон от 10.07.2008 N 6-1930) нормативные правовые акты органов исполнительной власти края официально публикуются в порядке, установленном законом края.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона Красноярского края от 18.12.2008 N 7-2627 "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края" (далее - Закон Красноярского края от 18.12.2008 N 7-2627) на территории Красноярского края применяются только официально опубликованные нормативные правовые акты края - нормативные акты, принятые посредством краевого референдума либо органами государственной власти Красноярского края.

К нормативным правовым актам органов государственной власти края относятся приказы органов исполнительной власти Красноярского края нормативного характера (подпункт 5 пункта 2 Закона Красноярского края от 18.12.2008 N 7-2627).

Согласно пункту 1 статьи 5 Закона Красноярского края от 18.12.2008 N 7-2627 официальное опубликование иных нормативных правовых актов края производится в "Ведомостях высших органов государственной власти Красноярского края" и (или) на портале правовой информации.

Пунктом 3.4 Порядка от 01.03.2006 N 24-уг установлено, что приказы органов исполнительной власти края в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, Уставом края, законом края, должны официально публиковаться.

Таким образом, решение об установлении тарифов, как нормативно правовой акт, доводится до всеобщего сведения посредством опубликования в официальных источниках и является обязательным для неограниченного круга лиц.

Судом установлено, что приказы от 26.04.2013 N 5/44 и от 09.08.2013 N 5/111, на которые ссылается в заявлении заместитель прокурора, опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края: http://www.zakon.krskstate.ru, 26.04.2013 и 12.08.2013, соответственно.

Из содержания указанных приказов следует, что приказы устанавливают правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, а именно тарифы на воздушные перевозки пассажиров воздушным транспортом на местных авиалиниях, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на территории Красноярского края (а не только для ГПКК "КрасАвиа", ООО "АэроГео"); рассчитаны на многократное применение при их осуществлении и адресованы неопределенному кругу субъектов в целях урегулирования общественных отношений в сфере предоставления названных услуг.

Следовательно, указанные тарифы установлены независимо от того, кто осуществляет перевозки, а также подлежат применению не только теми лицами, которые предложили установить или пересмотреть тариф, но и теми, кто в этом процессе не участвовал.

Таким образом, акт об установлении тарифов является нормативным и потому порядок его принятия не может регулироваться административным регламентом.

Прокурор полагает, что установление тарифов является государственной услугой, в связи с чем порядок ее осуществления должен регулироваться административным регламентом.

Данный довод является не верным, в силу следующего.

Действительно, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Однако если деятельность не является государственной услугой, то, соответственно на нее не распространяется обязательность правила о том, что она должна оказываться на основании административного регламента.

Подпункт "д" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" устанавливает, что под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулирует Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ.

Исходя из пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ, под государственной услугой, предоставляемой исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, понимается деятельность по реализации функций указанного органа, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. При этом заявителем является физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов, органов государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган предоставляющий государственные услуги с запросом о предоставлении государственной услуги (пункт 3 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ).

Однако, по мнению апелляционного суда, сущность государственной услуги не исчерпывается только тем обстоятельством, что она предоставляется по заявлению.

Как верно указал суд первой инстанции, государственная услуга носит заявительный и адресный характер; ее предоставление осуществляется в целях реализации предоставленных заявителю прав; государственная услуга предоставляется только тому, кто направляет запрос; результат предоставления государственной услуги имеет правовое значение только для заявителя, обратившего с соответствующим запросом, и выдается непосредственно ему.

Согласно доктрине административного права, государственная услуга - финансируемая за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная, относящаяся к полномочиям компетентных государственных органов исполнительной власти, обязательная для них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей. Либо, государственная услуга - деятельность по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг. Таким образом, государственные услуги могут носить характер юридически значимых действий, материально-вещественных и информационных действий.

Соответственно, результат предоставления государственной услуги носит индивидуальный характер и являет собой получение заявителем от государства какого либо организационного, информационного вещного или материального предоставления. Для предоставления государственной услуги в некоторых случаях требуется принятие индивидуального (ненормативного) акта.

Однако принятие нормативного акта не сводится только к отношениям органа и заявителя, следовательно, не может рассматриваться как государственная услуга. Получателем результата является неопределенный круг лиц, что исключает распространение на эти отношения Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ.

Так же апелляционный суд обращает внимание, что перечень услуг, оказываемых в целях предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг, утверждается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ).

Распоряжением Правительства Красноярского края от 13.11.2010 N 936-р утвержден Сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг Красноярского края, предоставляемых органами исполнительной власти Красноярского края, органами местного самоуправления и подведомственными им учреждениями Красноярского края. Постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2013 N 418-п утвержден Перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Красноярского края в краевом государственном бюджетном учреждении "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг". Деятельности по установлению тарифов в указанных актах нет.

Суд соглашается с доводом Министерства, о том, что оно не предоставляет государственную услугу, так как реализует функции по государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) путем установления единых для применения всеми субъектами ценообразования регулируемых цен (тарифов), в связи с чем отсутствует необходимость в утверждении испрашиваемых заявителем регламентов.

Результатом предоставления государственной услуги не может быть принятие нормативного правового акта, поскольку посредством принятия нормативного правового акта реализуется функция государственного органа.

Таким образом, с учетом всего вышеизложенного суд апелляционной инстанции соглашается с судом первой инстанции, который верно указал, что Министерством не могут быть приняты административные регламенты, регулирующие процедуру принятия нормативных правовых актов. Порядок принятия нормативных правовых актов определяется нормативным правовым актом более высокого уровня в системе нормативных правовых актов.

Заявитель со ссылкой на статью 7 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", согласно которой основным направлением деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности, полагает, что избирательность при оказании государственных услуг, произвольное толкование правовых норм со стороны Министерства противоречат принципу равенства всех перед законом, содержат коррупциогенные факторы и дискредитируют органы государственной власти, осуществляющие публичные полномочия в экономической сфере.

Указанный довод заявителя обоснованно признан судом первой инстанции неправомерным, не связанным с предметом заявленного требования. Апелляционный суд соглашается с этим выводом.

Довод заявителя о том, что оспариваемое бездействие Министерства противоречит требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ, приводит к ограничению конкуренции, что нарушает права неопределенного круга организаций и предпринимателей, отклоняется судом как документально не подтвержденный. Кроме того заявителем не указано, каким образом вменяемое Министерству бездействие приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного, заявление первого заместителя Западно-Сибирского транспортного прокурора правомерно признано судом первой инстанции не подлежим удовлетворению.

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины, поэтому на основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не распределяются.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "20" августа 2014 года по делу N А33-4204/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

Н.Н. Белан О.А. Иванцова