Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2014 г. N 09АП-46121/14

г. Москва

13 ноября 2014 г.

Дело N А40-1047/14

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 ноября 2014 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи: Юрковой Н.В.,

Судей: Сазоновой Е.А., Яремчук Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мосесовой А.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 19.09.2014 г.

по делу N А40-1047/14, принятое судьей Козловским В.Э. (шифр судьи 102-6),

по иску Муниципального унитарного предприятия "Трамвайное управление" (ОГРН 1022700517223, 681013, Хабаровский край, г. Комсомольск-на-Амуре, ул. Вокзальная, 24)

к 1) Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, 109097, г. Москва, ул. Ильинка, стр. 1)

2) Хабаровскому краю в лице Министерства социальной защиты населения по Хабаровскому краю (ОГРН 1022700930010, 680000, г. Хабаровск, ул. Фрунзе, 67)

о взыскании 177.110.399,39 руб.,

при участии в судебном заседании:

от истца: Малышев М.И. по доверенности от 15.11.2012, Манчев А.В. по доверенности от 017.02.2014;

от ответчиков:

1)Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации: не явился, извещен;

2)Хабаровскому краю в лице Министерства социальной защиты населения по Хабаровскому краю: не явился, извещен,

УСТАНОВИЛ:

Иск заявлен о взыскании ущерба, причинённого ненадлежащим исполнением обязательства.

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 19.09.2014 г. по делу N А40-1047/14 иск удовлетворен.

Не согласившись с решением, Министерство финансов Российской Федерации обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и отказать в удовлетворении исковых требований, поскольку истцом завышен размер убытков, поскольку не применен коэффициент его транспортной работы.

В отзыве на жалобу Министерство социальной защиты населения по Хабаровскому краю поддержало доводы жалобы Министерства финансов Российской Федерации, просило отменить решение.

В судебном заседании апелляционного суда представитель истца поддержал решение суда.

Ответчики, которые в соответствии со ст. 123 АПК РФ были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие на основании ст. 156 АПК РФ.

Рассмотрев дело в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ, изучив материалы дела, выслушав объяснения истца, оценив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований к удовлетворению апелляционной жалобы и отмене или изменению решения арбитражного суда, принятого в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела.

К указанным выводам апелляционный суд пришел на основании следующих обстоятельств и норм права.

Как следует из материалов дела, Истец - МУП "Трамвайное управление" - является коммерческой транспортной организацией, осуществляющей перевозки населения электрическим транспортом (трамвай) общего пользования в городском сообщении с целью получения прибыли от указанной деятельности.

Свои услуги пассажирам предприятие оказывает в соответствии со статьей 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, на основании публичного договора.

Выручка предприятия формируется за счет провозной платы, которая определяется на основании тарифов, утверждаемых в установленном порядке (п. 2 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Тарифы для МУП "Трамвайное управление" в 2010-2012 годах регулировались Распоряжением Администрации г. Комсомольск-на-Амуре от 24.06.2008 г. N 1767-ра, Постановлением Администрации г. Комсомольск-на-Амуре от 12.04.2010 г. N 1002-па и Постановлением Администрации г. Комсомольск-на-Амуре от 03.03.2011 г. N 500-па.

В 2010-2012 годах МУП "Трамвайное управление" осуществляло перевозку льготных категорий граждан в городском сообщении на основании единого социального проездного билета.

Согласно преамбуле Федерального закона от 22.08.04 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 122-ФЗ), при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Закона, необходимо реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Статьей 153 указанного закона предусмотрено, что в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.05 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным Законом нормах, Закон N 122-ФЗ не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных законом.

Так как право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования являлось гарантией, носящей компенсаторный характер, то, предоставив это право, государство взяло на себя публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан не ухудшать условия предоставления данной льготы.

На территории Хабаровского края, в целях реализации мер по обеспечению равной доступности транспортных услуг для граждан, включенных в федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, финансируемой за счет средств федерального бюджета, Губернатор Хабаровского края принял Постановление N 122 от 17.05.2005 г. "Об организации льготного проезда отдельных категорий граждан на территории Хабаровского края", которое обеспечило льготным категориям граждан, включенным в федеральный регистр, льготный проезд на всех видах пассажирского транспорта.

На территории города Комсомольск-на-Амуре единый социальный проездной билет на проезд на электрическом и автомобильном транспорте города был введен в действие Распоряжением Главы Администрации города Комсомольск-на-Амуре Хабаровского края N 159-р от 10.06.2005 г. "Об организации проезда граждан на территории г. Комсомольск-на-Амуре по единому социальному проездному билету", принятым в соответствии с указанным Постановлением N 122 от 17.05.2005 г.

Постановлением N 122 был утвержден статус единого социального проездного билета (далее - ЕСПБ) как документа, предоставляющего право бесплатного проезда в городском транспорте общего пользования, автомобильном транспорте пригородного внутримуниципального и межмуниципального сообщения на территории Хабаровского края категориям граждан, меры социальной поддержки которых предусмотрены федеральным и краевым законодательством, включенным в федеральный и региональный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (вводная часть Порядка обеспечения отдельных категорий граждан единым социальным проездным билетом для проезда на транспорте общего пользования на территории Хабаровского края, утвержденного пунктом 3 Постановления N 122 от 17.05.05).

Пунктами 1 - 7 Порядка регулируется порядок приобретения ЕСПБ.

Продажа ЕСПБ населению производится через почтовые отделения на основании договора, заключенного между министерством социальной защиты населения края и УФПС Хабаровского края ФГУП "Почта России".

Перечень категорий граждан, имеющих право на приобретение ЕСПБ, утвержден пунктом 3 Постановления N 122 от 17.05.05.

Согласно Перечню категорий граждан, имеющих право на приобретение единого социального проездного билета, указанная льгота была предоставлена как категориям граждан, меры социальной поддержки которым установлены законодательством Российской Федерации, так и категориям граждан, меры социальной поддержки которым установлены законодательством Хабаровского края.

Стоимость ЕСПБ для льготников была установлена 100 рублей.

Льготники регионального регистра покупают ЕСПБ за счет ежемесячной денежной выплаты из бюджета Хабаровского края (пункт 1 Постановления N 122, пункт 3 Порядка обеспечения отдельных категорий граждан единым социальным проездным билетом для проезда на транспорте общего пользования на территории Хабаровского края, утвержденного Постановлением N 122).

Льготники федерального регистра покупают ЕСПБ за счет ежемесячной денежной выплаты, предоставляемой из федерального бюджета (статья 6.4 Федерального закона от 17.07.99 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", федеральные законы "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и др.).

Таким образом, на территории Хабаровского края была произведена замена натуральной формы предоставления льгот по проезду на транспорте общего пользования на право приобретения ЕСПБ за счет выплачиваемой льготникам ежемесячной денежной выплаты (п. 7.2 Постановления N 122).

Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда, полным кавалерам ордена Трудовой Славы, инвалидам и участникам Великой Отечественной Войны, ЕСПБ выдается бесплатно на добровольной основе.

Предоставление указанного права ветеранам труда, труженикам тыла, репрессированным и реабилитированным гражданам, семьям, имеющим детей, осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно в пределах их исключительных полномочий, установленных Федеральным законом от 22.08.04 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Льготники федерального регистра обеспечиваются льготой наравне с льготниками Хабаровского края с целью обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта.

Постановлением N 122 был определен порядок распределения между предприятиями общественного транспорта края средств от реализации ЕСПБ населению и компенсации, предусмотренной пунктом 7.3 Постановления.

Ежемесячное возмещение транспортным предприятиям обеспечивается в виде разницы между установленными расходами, связанными с перевозкой льготных категорий граждан, и суммой, полученной от реализации социальных проездных билетов, в пределах средств, предусмотренных на эти цели.

При этом установленные расходы транспортных предприятий определялись исходя из стоимости проезда по ЕСПБ в месяц, утверждаемой Постановлением N 122.

Постановление Губернатора Хабаровского края N 122 не содержит правил учета, расчета, документирования фактических расходов предприятий исходя из установленных для предприятия тарифов.

Не разработан механизм сбора от предприятий общественного транспорта сведений об их расходах для целей определения размера выпадающей вследствие введения льгот провозной платы.

Функцию по перечислению компенсации транспортным предприятиям Губернатор Хабаровского края возложил на территориальные отделы социальной защиты населения в муниципальных образованиях на основании заключенных договоров (пункт 12 Порядка).

Согласно пункту 1 статьи 426 и пункту 2 статьи 789 Гражданского кодекса Российской Федерации договор перевозки пассажиров транспортом общего пользования является публичным договором. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие услуги не допускается (пункт 3 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации). ЕСПБ является публичным договором перевозки, поэтому истец как транспортная организация общего пользования обязан был предоставить льготникам право проезда на своем транспорте на основании ЕСПБ.

Истец заявляет в качестве исковых требований, сумму убытков, понесенных в связи с перевозкой федеральных льготников за 2012 год и перевозкой региональных льготников за 2010-2012 годы.

В 2010 году за перевозку льготников истец получил в качестве компенсации 56.167.382, 49 руб., из которых на льготников регионального регистра приходится 46.618.927, 47 руб.

За тот же период не полученная от льготников регионального регистра провозная плата составила 106.025.400 руб.

Таким образом, имуществу истца за перевозку региональных льготников в 2010 году причинён реальный ущерб на сумму 59.406.472, 53 руб.

В 2011 году за перевозку льготников истец получил в качестве компенсации 61.353.289, 74 руб., из которых на льготников регионального регистра приходится 50.923.230, 48 руб. За тот же период не полученная от льготников регионального регистра провозная плата составила 110.583.250 руб.

Таким образом, имуществу истца за перевозку региональных льготников в 2011 году причинён реальный ущерб на сумму 59.660.019, 52 руб.

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (ч. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В них могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ч. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации). На коммерческие предприятия, занимающиеся предпринимательской деятельностью, не может быть возложено бремя осуществления государственных социальных расходов. Это явилось бы нарушением принципа имущественной самостоятельности участников гражданского оборота (ч. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации). Муниципальные унитарные предприятия не отвечают по обязательствам государства (Федеральный закон от 14.11.02 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Согласно части 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Под расходами предприятий общественного транспорта, с учетом статей 786, 789 Гражданского кодекса Российской Федерации и единообразной практики применения части 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, установленной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, следует понимать недополученную в результате введения льгот провозную плату (Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.06 N 23).

Как указывал Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, обязанность государства по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство государства может быть прекращено только путем его исполнения. Право требования возмещения с публично-правового образования понесенных юридическим лицом расходов по предоставлению льгот определенным категориям граждан не может быть связано с фактом включения (невключения) в бюджет средств на компенсацию расходов в необходимом размере.

Неполученная от льготников федерального и регионального регистра провозная плата в 2012 году составила: за перевозку федеральных льготников 21.599.175 руб., за перевозку региональных льготников - 113.792.575 руб.

Компенсация, выплаченная истцу за 2012 год составила в общей сумме 77.347.842, 66 руб., из которых компенсация за перевозку льготников федерального регистра составила 12.375.654, 83 руб., а региональных льготников - 64.972.187, 83 руб. Убытки истца, таким образом, за перевозку в 2012 году федеральных льготников составили 9.223.520, 17 руб., за перевозку региональных льготников - 48.820.387, 17 руб.

Применение истцом расчетного способа определения размера убытков, ввиду отсутствия на законодательном уровне (федеральном и региональном) способа расчета размера не полученной провозной платы от льготных категорий пассажиров, соответствует нормам гражданского законодательства и правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении по делу N 9621/10 от 25.01.11, и в Постановлении от 23.06.09 по делу N 2992/09.

Расчет суммы произведен истцом в соответствии ст. ст. 789, 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходя из тарифов на проезд, утвержденных в установленном порядке, и единообразной судебной практики по данной категории дел и основан на количестве реализованных федеральным льготникам в месяц ЕСПБ, стоимости проездного билета на трамвай, стоимости оказанных услуг, суммы компенсации, полученной из бюджета.

Расчет убытков, согласно п. 10 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации и Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 01.07.96 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", является доказательством по делу.

Поскольку услуга неограниченного количества поездок на трамвайном транспорте включена в ЕСПБ, и препятствий для пользования ею у льготников нет, она подлежит оплате в полном объеме. Это отвечает назначению месячного проездного билета как такового: оплачивается право неограниченного пользования общественным транспортом.

Ответчиком не представлено доказательств того, что какая-либо часть льготников не пользовалась транспортом истца. То, что льготники осуществляют часть поездок на трамвае, часть - на автобусе, не означает, что к количеству ЕСПБ или стоимости месячного проездного билета на транспорт истца может применяться какая-либо доля. В случае применения доли истца в транспортной работе, необходимо было бы при расчете складывать стоимость обычных проездных месячных билетов на все виды транспорта, что подтверждено решением Арбитражного суда города Москвы по делу N А40-140177/09-61-988, которое оставлено Постановлением ВАС РФ от 22 мая 2012 г. N 2696/11 без изменения. Отменяя постановления апелляционной и кассационной инстанций по этому делу, и оставляя в силе решение суда первой инстанции, надзорная инстанция указала, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятые на основании нормы права в истолковании, расходящемся с содержащимся в указанном Постановлении толкованием, могут быть пересмотрены на основании пункта 5 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если для этого нет других препятствий.

Таким образом, стоимость перевозок льготных категорий граждан на основании ЕСПБ складывается из провозной платы всех видов транспорта, на которые распространяется действие ЕСПБ.

Установить точное количество фактически совершенных на основании ЕСПБ поездок не представляется возможным. Документирование каждой поездки льготника не предусмотрено ни нормативно-правовыми актами Хабаровского края, ни законодательством Российской Федерации.

Единый социальный проездной билет действителен при предъявлении. Техническими элементами, позволяющими зафиксировать совершенную льготником поездку, ЕСПБ не обладает (образец утвержден Постановлением Губернатора Хабаровского края от 17.05.05 N 122).

В то же время актами тарифного регулирования установлен непосредственный тариф на услугу, предоставленную истцом обладателям ЕСПБ (неограниченное количество поездок).

Таким образом, расчет истца соответствует обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

На основании статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации истец избрал возмещение убытков в качестве способа защиты своих нарушенных гражданских имущественных прав.

Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб).

В соответствии со статьей 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещение причиненных убытков является одним из способов возмещения вреда.

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, подлежат возмещению публично-правовым образованием.

В силу статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации государственный орган несет ответственность независимо от вины, если не докажет, что действовал в соответствии с законом (отсутствие противоправного деяния).

В соответствии с Федеральным законом от 17.07.99 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" был сформирован федеральный регистр получателей государственной социальной помощи, в который вошли все категории льготников, льгота по оплате проезда для которых была заменена в федеральном законодательстве на денежные выплаты из федерального бюджета.

К исключительным полномочиям субъектов Российской Федерации были отнесены меры социальной поддержки репрессированных лиц, тружеников тыла и ветеранов труда, а также семей, имеющих детей (ст. 16 Закона от 18.10.91 N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", ст. ст. 20, 22 Федерального закона от 12.01.95 N 5-ФЗ "О ветеранах", ст. 16 Федерального закона от 19.05.95 N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей").

Возмещение расходов транспортных организаций по перевозке льготников областного регистра является расходным обязательством Хабаровского края.

Расходы по предоставлению льготного проезда тем категориям граждан, которым в результате введения в действие Федерального закона N 122-ФЗ взамен льготы в виде бесплатного проезда были предоставлены регулярные денежные выплаты из федерального бюджета (категориям, включенным в федеральный регистр) должны финансироваться из федерального бюджета по следующим основаниям.

Конституционный суд РФ в Определении от 11.07.06 N 353-О указал, что положения преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ по своему конституционно-правовому смыслу предполагают обязанность Российской Федерации участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению мер социальной поддержки на уровне не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 01.01.05.

Российская Федерация передала полномочия по созданию механизма предоставления транспортных льгот на уровень субъектов Российской Федерации, и большинство из них сделало выбор в пользу ЕСПБ. Но обязательство финансировать равную доступность транспортных услуг для льготников федерального регистра осталось за Российской Федерацией, потому что в Законе "О государственной социальной помощи" льгота по оплате проезда заменена на денежные выплаты из федерального бюджета.

Это совпадает с толкованием статей 3, 44, 63 Федерального закона N 122-ФЗ, содержащимся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.06.09 N 2992/09.

Данную позицию подтвердил Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 25.01.11 N 9621/10, указав, что при определении публично-правового образования, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот, учитываются сведения федерального и регионального регистра льготников.

В соответствии с п. 12 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации и Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 01.07.96 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", а также п. 17 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.06 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при удовлетворении требований к публично-правовым образованиям взыскание денежных средств осуществляется за счет соответствующей казны.

Согласно статье 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела, правильно оценены доводы сторон и вынесено законное и обоснованное решение, в связи с чем апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для его отмены или изменения.

Руководствуясь ст. ст. 110, 176, 266, 267, 268, 269, 271 АПК РФ, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 19.09.2014 г. по делу N А40-1047/14 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Н.В. Юркова

Судьи

Е.А. Сазонова Л.А. Яремчук