Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2014 г. N 20АП-6448/14

г. Тула

24 ноября 2014 г.

Дело N А68-6096/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 17.11.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 24.11.2014.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Федина К.А., судей Еремичевой Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Батуровой И.В., при участии от заявителя - прокуратуры Тульской области (г. Тула, ОГРН 1027100507213, ИНН 7107030843) - Сударчиковой Л.В. (удостоверение), от заинтересованного лица - администрации муниципального образования города Новомосковска (Тульская область, г. Новомосковск, ОГРН 1067116004130, ИНН 7116129736) - Хажевского К.П. (доверенность от 21.11.2013 N 60/19-01-15), от заинтересованного лица - общества с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Медиа" (ОГРН 1027100749455, ИНН 7106028418) - Антоничевой Д.Г. (доверенность от 10.11.2014), в отсутствие третьего лица - Управления Министерства внутренних дел России по Тульской области (г. Тула, ОГРН 1027100968510, ИНН 7107036186), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 17.09.2014 по делу N А68-6096/2014 (судья Андреева Е.В.), установил следующее.

Прокуратура Тульской области обратилась в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования г. Новомосковск, ООО "Рекламное агентство "Медиа" о признании недействительными разрешения N 13/2011 на установку рекламной конструкции в полосе отвода автомобильной дороги в г. Новомосковск, ул. Московская/ул. Маяковского, в конце сквера; разрешения N 14/2011 на установку рекламной конструкции в полосе отвода автомобильной дороги в г. Новомосковск, ул. Московская, д. 1/23 в районе магазина "Аккорд", выданные 01.10.2011 Управлением архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковск; обязав ООО "Рекламное агентство "Медиа" произвести демонтаж вышеуказанных рекламных конструкций.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Министерства внутренних дел по Тульской области.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 17.09.2014 в удовлетворении заявленных прокуратурой требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, прокуратура обратилась в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.

В обоснование апелляционной жалобы прокурор указывает на то, что при выдаче разрешений от 01.10.2011 N 13/2011 и N 14/2011 управление архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковска превысило свои полномочия, предусмотренные законодательством, действующим на момент принятия указанных разрешений. Также в апелляционной жалобе прокурором заявлен отказ от заявленных требований в части возложения обязанности на ООО "Рекламное агентство "Медиа" произвести демонтаж рекламных конструкций. Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация, опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Третье лицо своих представителей в судебное заседание не направило, о месте и времени слушания дела извещено надлежащим образом.

На основании статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривалось в отсутствие представителей третьего лица.

В ходе судебного заседания прокуратурой был заявлен отказ от требований в части демонтажа рекламных конструкций ООО "Рекламное агентство "Медиа", поскольку общество в добровольном порядке исполнило данное требование.

Представитель администрации и общества в судебном заседании не возражали против отказа заявителя от требований в части демонтажа рекламных конструкций ООО "Рекламное агентство "Медиа".

Согласно части 2 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу в арбитражном суде первой инстанции или в арбитражном суде апелляционной инстанции, отказаться от иска полностью или частично.

В силу части 5 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд не принимает отказ истца от иска, если это противоречит закону или нарушает права других лиц.

Рассмотрев заявление об отказе от части требований, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о возможности принятия данного отказа, поскольку он не противоречит закону и не нарушает права других лиц.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, заслушав пояснения представителей заявителя и заинтересованных лиц, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

При рассмотрении первого из заявленных требований о признании недействительным разрешения от 01.10.2011 N 13/2011 на спорную рекламную конструкцию коллегия судей приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения данного требования по следующим основаниям.

Согласно положениям части 1 статьи 197, части 1 статьи 198, части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие данного акта требованиям нормативных правовых актов либо иным, предъявляемым законом требованиям, в том числе нормативным правовым актам, устанавливающим полномочия на выдачу рекламных конструкций, и нарушение прав и законных интересов заявителя в результате принятия оспариваемого акта.

Поскольку прокурор в порядке статьи 52 АПК РФ обращается в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, то на него возложена обязанность доказать, что оспариваемый им ненормативный правовой акт затрагивает права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков является основанием для отказа в удовлетворении требования прокурора, заявленного в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что разрешение на спорную рекламную конструкцию выдано органом, который на момент его выдачи имел соответствующие полномочия. Факт размещения спорной рекламной конструкции с нарушением положений государственного стандарта должным образом не доказан, равно как и не подтверждено нарушение прав неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской либо иной экономической деятельности в результате выдачи данного разрешения.

Выводы суда в данной части основаны на следующем.

Согласно части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

В силу части 10 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции без разрешения (самовольная установка) не допускается. В части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) установлен перечень вопросов местного значения поселения, к которым отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения (пункт 19 части 1 статьи 14 Закона N 38-ФЗ).

Согласно пункту 26.1 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа отнесена к вопросам местного значения городского округа.

При рассмотрении спора по существу судом первой инстанции установлено, что решением Собрания депутатов МО город Новомосковск от 18.11.2009 N 30-5 утверждена структура администрации МО город Новомосковск. Управление архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковска является структурным подразделением администрации МО г. Новомосковск.

Полномочия Управления архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковск установлены положением об Управлении архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковск (далее - Управление), утвержденным постановлением администрации МО г. Новомосковск от 16.01.2009 N 23.

На основании пункта 3.8 Положения об Управлении архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковск выдачу разрешений на установку рекламных конструкций на территории МО г. Новомосковск осуществляет данное Управление.

В Приложении 4 к решению Собрания депутатов МО г. Новомосковск от 28.01.2010 N 37-14 утверждена форма и содержание разрешения на установку рекламной конструкции.

Из утвержденной формы разрешения следует, что оно выдается Управлением архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковск и подписывается начальником Управления архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковск.

Как следует из материалов дела, спорные разрешения от 01.10.2011 N 13/2011 и N 14/2011 на установку рекламной конструкции по адресу: в полосе отвода автомобильной дороги в г. Новомосковск, ул. Московская / ул. Маяковского со сроком действия с 01.10.2011 до 30.09.2016 было выдано ООО "Рекламное агентство "Медиа" Управлением архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковск.

Частью 13 статьи 19 Закона о рекламе установлено, что орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче.

Таким образом, на дату выдачи разрешений органом, уполномоченным на выдачу разрешений на установку рекламных конструкций на территории г. Новомосковска, являлось Управление архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковск согласно разделу N 3 Положения о распространении наружной рекламы и пункту 3.8 Положения об Управлении архитектуры и градостроительства администрации МО г. Новомосковск.

С учетом изложенного довод прокурора, что оспариваемые разрешения от 01.10.2011 N 13/2011 и N 14/2011 выданы неуполномоченным органом, является необоснованным.

Фактов нарушения положений действующего законодательства и, следовательно, прав неопределенного круга лиц в результате выдачи спорных разрешений прокурором не приведено и судом первой инстанции не установлено, поскольку не представлено надлежащих доказательств факта размещения рекламной конструкции с нарушением требований государственного стандарта.

В части 4 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" следует, что рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством, в том числе, разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов. В сфере размещения рекламных конструкций до принятия и утверждения соответствующего технического регламента подлежит применению ГОСТ Р 52044-2003.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" со дня вступления в силу названного Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, в частности, защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

Поскольку в настоящее время ни один технический регламент по данному вопросу не принят, до вступления в силу соответствующих технических регламентов применение действующих государственных и межгосударственных стандартов осуществляется в добровольном порядке, за исключением обязательных требований обеспечивающих достижение целей законодательства РФ о техническом регулировании.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством, в частности, разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов.

Таким образом, установленные ГОСТ Р 52044-2003 правила размещения рекламных конструкций направлены, в том числе, на обеспечение безопасности дорожного движения, поэтому соответствуют целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, а также являются обязательными для исполнения.

В разделе 6.1 ГОСТ Р 52044-2003 установлены правила размещения средств наружной рекламы, в частности, средства наружной рекламы не должны быть размещены: над проезжей частью и обочинами дорог; ближе 25 м от остановок маршрутных транспортных средств; сбоку от автомобильной дороги или улицы на расстоянии менее 10 м от бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня) вне населенных пунктов и на расстоянии менее 5 м - в населенных пунктах.

Факт нарушения указанных требований государственного стандарта должен подтверждаться доказательствами, соответствующим требованиям относимости, допустимости, достоверности и достаточности (ст. 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что в ходе проведения проверки прокурором г. Новомосковска с участием сотрудника отдела муниципального контроля администрации МО г. Новомосковск 07.05.2014 проведено обследование рекламной конструкции, расположенной по адресу: г. Новомосковск, ул. Московская / ул. Маяковского, в конце сквера, и рекламной конструкции, расположенной в полосе отвода автомобильной дороги в г. Новомосковск, ул. Московская, д. 1/23, в районе магазина "Аккорд".

По результатам обследования установлено, что рекламная конструкция, расположенная в полосе отвода автомобильной дороги в г. Новомосковск, ул. Московская / ул. Маяковского, в конце сквера, нависает на 26 см над первой полосой движения и бордюрным камнем; рекламная конструкция, расположенная в полосе отвода автомобильной дороги в г. Новомосковск, ул. Московская, д. 1/23, в районе магазина "Аккорд", установлена на расстоянии 180,5 см от первой полосы движения и нависает над проезжей частью, расстояние от бордюрного камня до основания рекламной конструкции составляет 32 см.

По результатам проведенного обследования были составлены справки (без номера и даты), в которых зафиксированы выявленные в установке рекламных конструкций недостатки с приложением фотографий. Представитель собственника рекламной конструкции при проведении замеров и составлении справок не присутствовали.

Из справки следует, что замеры производились восьмиметровой измерительной металлической линейкой (рулеткой) "STAYER". Документов, подтверждающих проведение поверки данного средства измерения, заявителем не представлено.

Приложенная к данным справкам фотография рекламной конструкции не содержит ни привязки по месту осуществления фотосъемки, ни привязки по времени осуществления фотосъемки. Отсутствие данных сведений не позволяет достоверно установить ни дату фотосъемки, ни то место, где она производилась, ни расстояние между рекламной конструкцией и проезжей части.

Таким образом, справки выявленных недостатков и приложенные фотографии, представленные прокурором в подтверждение довода о нарушении ГОСТа 52044-2003, не соответствуют требованиям относимости и допустимости доказательств, установленным статьями 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем коллегия судей апелляционного суда не может признать факт нарушения требований государственного стандарта доказанным на основании подобных нарушений.

Протокола осмотра либо иных документов, составленных с участием собственника рекламной конструкции, либо понятых, не заинтересованных в исходе осмотра, с соблюдением требований действующего законодательства, надлежащим образом фиксирующих несоответствие места фактического расположения рекламной конструкции положениям ГОСТа Р52044-2003 и позволяющих суду проверить достоверность произведенных замеров, в материалах данного дела не содержится.

Таким образом, в рамках данного дела прокурором не доказан факт нарушения оспариваемыми разрешениями прав и законных интересов неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ввиду отсутствия доказательств нарушения требований государственных стандартов, что в силу статьи 197, части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исключает возможность удовлетворения требований прокурора о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции.

Помимо этого, при рассмотрении требований, заявленных в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции установлено, что прокурором без уважительных причин пропущен установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срок для обжалования ненормативного правового акта.

Согласно разъяснениям пункта 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" применительно к части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.

Прокурором ни при рассмотрении дела в суде первой инстанции, ни в апелляционной инстанции не было заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обжалование разрешения в порядке части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В материалы дела не представлено доказательств принятия мер прокурорского реагирования после принятия оспариваемых разрешений либо иных доказательств уважительности причин, по которым срок для обжалования разрешений был пропущен более, чем на три года.

Пропуск без уважительных причин срока на обжалование разрешения на установку рекламной конструкции является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований о признании его недействительным.

Доводы прокуратуры, изложенные в апелляционной жалобе, выводов суда первой инстанции не опровергают, основаны на ошибочном толковании заявителем норм материального права и, по сути, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела.

Пунктом 4 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу в случае, если установит, что истец отказался от иска и отказ принят арбитражным судом.

В связи с принятием судом отказа прокурора от части заявленных требований о демонтаже рекламной конструкции решение Арбитражного суда Тульской области от 17.09.2014 по делу N А68-6096/2014 в указанной части подлежит отмене, производство по делу прекращению.

В остальной части решение отмене или изменению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 150, пунктом 3 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

принять отказ прокуратуры Тульской области от требований в части обязания ООО "Рекламное агентство "Медиа" произвести демонтаж рекламных конструкций.

Решение Арбитражного суда Тульской области от 17.09.2014 по делу N А68-6096/2014 отменить в части отказа в удовлетворении требований об обязании ООО "Рекламное агентство "Медиа" произвести демонтаж рекламных конструкций.

Производство по делу N А68-6096/2014 в данной части прекратить, в остальной части решение от 17.09.2014 по делу N А68-6096/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

К.А. Федин

Судьи

Н.В. Еремичева Е.В. Мордасов