Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2015 г. N 18АП-1568/15

г. Челябинск

26 марта 2015 г.

Дело N А07-6810/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 марта 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 марта 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Хоронеко М.Н.,

судей Ершовой С.Д., Матвеевой С.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Хабибулиной А.З., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.11.2014 по делу N А07-6810/2014 (судья Журавлева М.В.),

В судебном заседании принял участие представитель Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан Акчурина Н.А. (доверенность от 22.04.2013).

Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - истец, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик), Управлению Федерального казначейства по Республике Башкортостан о взыскании убытков в сумме 2 750 000 руб., связанных с предоставлением жилого помещения (однокомнатной квартиры) N 18 дома N1/3 по ул.Набережная р.Уфы в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан Исавлину Алексею Емельяновичу.

До принятия судебного акта по существу спора истец уточнил требования, просит взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации убытки в сумме 2 826 000 руб., связанные с предоставлением жилого помещения (однокомнатной квартиры) N 18 дома N 1/3 по ул. Набережная р.Уфы в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан Исавлину Алексею Емельяновичу.

На основании статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнение требований принято судом.

Определением суда от 10.04.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Республики Башкортостан, Министерство труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан, Государственный комитет Республики Башкортостан по строительству и архитектуре.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.11.2014 (резолютивная часть объявлена 17.11.2014) исковые требования удовлетворены, с Российской Федерации в лице Минфина России в пользу Администрации городского округа город Уфа взысканы убытки в размере 2 826 000 руб. (т.2, л.д.150-157).

Минфин России (далее также податель апелляционной жалобы) не согласился с вынесенным судебным актом и обратился с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Минфин России ссылается на то, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, вставших на учет по 01.01.2005, осуществляется в соответствии с федеральными законными и законами субъектов Российской Федерации и является расходными обязательствами субъектов Российской Федерации, а применительно к порядку представления жилых помещений на условиях социального найма - за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

Минфин России считает, что отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой определен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации. Податель жалобы ссылается также на Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, к таким вопросам относится также обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством. Минфин России считает, что к межбюджетным отношениям не может быть применен порядок возмещения убытков, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации.

Отзыв Государственного комитета Республики Башкортостан по строительству и архитектуре на апелляционную жалобу не приобщен к материалам дела, поскольку нет доказательств направления и получения данного отзыва истцом, а также с учетом возражений истца (статья 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В судебном заседании представитель истца возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая выводы суда первой инстанции верными.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в судебное заседание не явились, представителей не направили.

От третьего лица Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан поступило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривалось судом апелляционной инстанции в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, их представителей.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением Октябрьского районного суда г. Уфы от 29.05.2013 по гражданскому делу N 2-2246/13 суд обязал Администрацию городского округа город Уфа Республики Башкортостан предоставить Исавлину Алексею Емельяновичу вне очереди отдельное благоустроенное жилое помещение по договору социального найма в черте города Уфы Республики Башкортостан, отвечающее установленным санитарным и техническим требованиям по норме предоставления общей площади жилого помещения в учетом права Исавлина Алексея Емельяновича (далее - Исавлин А.Е.) на дополнительную площадь, не менее 28 кв.м. (т.1, л.д.92-94).

Апелляционным определением Верховного Суда Республики Башкортостан от 10.10.2013 решение Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 29.05.2013 оставлено без изменения.

Распоряжением главы Администрации Ленинского района г. Уфы от 21.08.2003 N 133 Исавлина Е.В. принята на учет граждан нуждающихся в улучшении жилищных условий как семья, имеющая ребенка-инвалида Исавлина А.Е. (т.1, л.д.112).

В соответствии со статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, распоряжением главы Администрации Ленинского района городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 09.07.2012 N 324, Исавлин Е.А. включен в список на внеочередное предоставление жилья, в связи с наличием тяжелой формы хронического заболевания, включенного в перечень заболеваний, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 (т.1, л.д.96).

Во исполнение решения Октябрьского районного суда г. Уфы от 29.05.2013 постановлением Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 30.12.2013 N 6778 Исавлину А.Е. предоставлено по договору социального найма жилое помещение (однокомнатная квартира) N 18 общей площадью 43,8 кв.м., жилой - 21,7кв.м, в жилом доме N1/3 по ул.Набережная р. Уфы в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан (т.1, л.д.95).

С указанным лицом заключен договор социального найма N 3078/1 от 20.01.2014 (т.1, л.д.139-142).

Согласно отчету N 01-РСК/03-2014 от 02.10.2014, составленному обществом с ограниченной ответственностью "Консалтинговая компания АГАТА", рыночная стоимость квартиры, расположенной по адресу: Республика Башкортостан, г.Уфа, Октябрьский район, ул.Набережная р.Уфы, д.1/3, кв.18, составляет 2 826 000 руб. (т.2, л.д.72-115).

Полагая, что, исполнив решение суда по предоставлению жилого помещения Исавлину А.Е. за счет собственных средств, Администрация понесла убытки в виде рыночной стоимости квартиры в размере 2 826 000 руб., истец обратился в суд с настоящим исковым заявлением (с учетом уточнения требований).

Удовлетворяя исковые требования путем взыскания заявленной суммы убытков с Российской Федерации в лице Минфина России, суд первой инстанции исходил из доказанности факта наличия убытков, обоснованности их расчета, а также из того, что указанные убытки подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета, поскольку право инвалидов на получение бесплатного жилья предусмотрено федеральным законодательством.

Выводы суда первой инстанции являются правильными, основанными на материалах дела и требованиях закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям статьи 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 29.12.2004 N 199-ФЗ, далее - Закон N 181-ФЗ) инвалиды, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет до 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии с положениями статьи 28.2 данного Закона, регулирующими передачу соответствующих полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации вместе со средствами на их реализацию, которые предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций (часть вторая).

Согласно пункту 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

Данные жилые помещения предоставляются в установленном названным Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются граждане, являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Для отдельных категорий граждан, в соответствии с частью 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусмотрена возможность получения жилых помещений во внеочередном порядке. К данной категории относятся граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в утвержденном Правительством Российской Федерации Перечне.

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Возлагая обязанность на органы местного самоуправления по предоставлению жилых помещений, по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации предполагается полная компенсация из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципального образования (статьи 132, 133 Конституции Российской Федерации).

Только при таких условиях не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность муниципального образования в распоряжении местными финансами и бюджетом (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 28.2 Закона N 181-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации. Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Из пункта 3 статьи 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Согласно статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают, в том числе, в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам введения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного введения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

В данном случае, переданная в социальный наем квартира, рыночная стоимость которой составляет 2 826 000 руб., являлась собственностью городского округа г.Уфа, но в результате исполнения решения суда общей юрисдикции квартира выбыла из его владения.

Предоставив жилое помещение Исавлину А.Е., Администрация, в силу жилищного законодательства, не может свободно распоряжаться этой квартирой, поскольку она обременена жилищными правами граждан и, соответственно, за счет данных жилого помещения не может исполнить собственные обязательства. Следовательно, для исполнения своих основных обязательств, возложенных Жилищным кодексом Российской Федерации, Администрация будет вынуждена приобрести аналогичное жилое помещение по рыночной стоимости.

Согласно статье 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Положениями статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что вред подлежит возмещению за счет средств казны соответствующего публично-правового образования.

Таким образом, у Российской Федерации возникли расходные обязательства по компенсации Администрации затрат, возникших в результате возложения на нее Законом N 181-ФЗ государственных полномочий по предоставлению инвалидам жилой площади.

Соответственно, на Российской Федерации лежит обязанность компенсировать указанные расходы за счет средств федерального бюджета.

Отсутствие такой компенсации, предоставленной в рамках бюджетного финансирования, привело к убыткам городского округа г.Уфа, выразившихся в необходимости в дальнейшем приобретения муниципального жилья для осуществления своих полномочий, в связи с выбытием имевшегося муниципального жилья из владения муниципального образования.

Минфином России не оспаривается, что соответствующие средства из федерального бюджета не были перечислены.

Таким образом, предоставление Администрацией жилья гражданам, имеющим право на получение жилья во внеочередном порядке по основаниям, предусмотренным пунктом 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, по договору социального найма, является реализацией государственных полномочий в сфере социальной поддержки инвалидов.

Согласно пункту 12 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

В связи с изложенным, понесенные Администрацией убытки влекут обязанность их возмещения Российской Федерацией в силу статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Из разъяснений, изложенных в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, Законом о социальной защите инвалидов обеспечение инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями является вопросом федерального значения.

Поскольку соответствующая мера социальной поддержки предусмотрена федеральным законодательством, то финансирование расходов муниципального образования, понесенных в связи с ее реализацией, относится к расходным обязательствам Российской Федерации, должно осуществляться из федерального бюджета.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или бюджете муниципального образования.

Исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, обязанность государства по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в законе лицам.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что убытки подлежат возмещению Российской Федерацией, от имени которой в рассматриваемых правоотношениях выступает Минфин России (пункт 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации), и правомерно удовлетворил исковые требования.

Ссылка ответчика в апелляционной жалобе на тот факт, что решение вопросов социальной поддержки инвалидов отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не является состоятельной.

В соответствии с пунктом 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в перечне, предусмотренном статьей 51 названного Кодекса, жилые помещения по договору социального найма предоставляются вне очереди.

Российская Федерация, установив законодательно меру социальной поддержки в виде предоставления инвалидам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вне очереди жилых помещений, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов, связанных с реализацией данной меры социальной поддержки.

Факт противоправности действий (бездействия) Российской Федерации, выразившихся в отказе исполнить обязанность по компенсации истцу затрат, связанных с передачей жилья инвалиду, установлен материалами дела. Доказательств, свидетельствующих о том, что из федерального бюджета истцу были выделены средства в объеме, достаточном для надлежащей реализации указанных мер социальной поддержки, не представлено.

Исполнение расходных обязательств Российской Федерации путем передачи жилого помещения по договору социального найма наделяет Исавлина А.Е. правом бессрочного владения и пользования жилым помещением, а также правом его приватизировать. Реализация названных прав лишает муниципальное образование возможности использовать указанное помещение в целях исполнения непосредственно обязательств органа местного самоуправления и влечет расходование средств муниципального бюджета на выполнение государственных полномочий по реализацию мер социальной поддержки инвалидов.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены все обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Судебные расходы распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.11.2014 по делу N А07-6810/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Башкортостан.

Председательствующий судья

М.Н. Хоронеко

Судьи

С.Д. Ершова С.В. Матвеева