Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 марта 2015 г. N 14АП-785/15

г. Вологда

31 марта 2015 г.

Дело N А44-6465/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 31 марта 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Романовой А.В., судей Зайцевой А.Я. и Шадриной А.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Макаровской Т.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Новгородской области от 16 декабря 2014 года по делу N А44-6465/2014 (судья Деменцова И.Н.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Комфорт Плюс" (место нахождения: 174408, Новгородская обл., г. Боровичи, ул. Советская, д. 140а; ОГРН 1075331001283, ИНН 5320020380; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с иском к Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области (место нахождения: 173005, Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, д. 1; ОГРН 1025300788094, ИНН 5321028776; далее - Департамент финансов), Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (место нахождения: 109097, Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1; ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360;

далее - Министерство финансов) о взыскании с Министерства финансов за счет казны Российской Федерации 608 736 руб. 16 коп. убытков и с Департамента финансов за счет казны Новгородской области 724 750 руб. 87 коп. убытков, возникших в связи с предоставлением в I и II кварталах 2014 года федеральным и региональным льготникам права льготного проезда на коммерческом автобусном транспорте истца (с учетом принятых уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент транспорта и связи Новгородской области.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 16.12.2014 исковые требования Общества удовлетворены в полном объеме. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу Общества взыскано 608 736 руб. 16 коп. убытков и 12 022 руб. в возмещение расходов по государственной пошлине. С Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области за счет средств казны Новгородской области в пользу Общества взыскано 724 750 руб. 87 коп. убытков и 14 313 руб. в возмещение расходов по государственной пошлине. Обществу из федерального бюджета возвращена излишне уплаченная государственная пошлина в размере 203 руб. 10 коп.

Министерство финансов с решением не согласилось в части удовлетворения иска к Российской Федерации в лице Министерства финансов, в апелляционной жалобе просит его отменить. Доводы подателя жалобы сводятся к следующему. На федеральном уровне отсутствуют нормы, устанавливающие льготы на проезд отдельных категорий граждан на общественном транспорте, а следовательно, порождающие обязательства Российской Федерации по возмещению расходов транспортных организаций согласно статье 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Также апеллянт считает неправомерным использование истцом для определения размера убытков расчетного метода. Полагает, что истец не доказал реальность убытков в заявленной сумме, а именно нет сведений о точном фактическом количестве проданных единых социальных проездных билетов (далее - ЕСПБ), которые в расчетах могут и должны быть реальными в силу того, что к взысканию заявляется реальный ущерб.

Общество в отзыве на жалобу против ее удовлетворения возражало.

Департамент финансов в отзыве на жалобу просил оставить апелляционную жалобу без удовлетворения, отменить решение суда и отказать в удовлетворении иска.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили. В связи с этим дело рассмотрено в отсутствие представителей сторон в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Согласно части 5 статьи 268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Из отзыва Департамента финансов следует, что данный ответчик с решением суда не согласен полностью. В связи с этим и с учетом положений части 5 статьи 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда проверяется в полном объеме.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, апелляционная инстанция находит жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, Общество является коммерческой организацией, осуществляющей перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на территории города Боровичи и Боровичского муниципального района на основании соответствующих договоров, заключенных с администрацией города Боровичи и администрацией Боровичского муниципального района.

В I и во II квартале 2014 года на основании заключенных с администрацией города Боровичи и администрацией Боровичского муниципального района договоров Общество осуществляло регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом общего пользования по городским и пригородным маршрутам, в том числе перевозку граждан, имеющих право на льготный проезд в общественном транспорте на основании ЕСПБ (т. 2, л. 3-37).

Постановлением администрации Новгородской области от 29.12.2005 N 519 "О порядке продажи и пользования едиными социальными проездными билетами" (вместе с "Положением о порядке продажи и пользования едиными социальными проездными билетами") (далее - Постановление N 519) установлена стоимость ЕСПБ в период с 01.01.2013 по 31.03.2014. Для категории лиц, являющихся участниками Великой Отечественной войны, она составила: на месяц - 120 руб., на полмесяца - 60 руб., на квартал - 360 руб.; для иных категорий граждан, имеющих право приобретения ЕСПБ, стоимость месячного ЕСПБ составила 500 руб., на полмесяца - 250 руб., квартального - 1500 руб. В период с 01.04.2014 стоимость ЕСПБ для категории лиц, являющихся участниками Великой Отечественной войны, составила: на месяц - 120 руб., на полмесяца - 60 руб., на квартал - 360 руб.; для иных категорий граждан, имеющих право приобретения ЕСПБ, стоимость месячного ЕСПБ составила 550 руб., на полмесяца - 275 руб., квартального - 1650 руб. (в редакций постановления администрации области от 13.12.2013 N 447, от 20.03.2014 N 171).

В связи с перевозкой граждан, приобретших ЕСПБ, истец понес убытки в виде не полученной в полном объеме провозной платы с указанных граждан.

Невозмещение истцу убытков от перевозки пассажиров, пользующихся правом на льготный проезд, послужило основанием для обращения в суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции признал требования законными, обоснованными и удовлетворил их в полном объеме.

Арбитражный суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для отмены или изменения судебного акта.

В силу статей 426 и 789 ГК РФ договор перевозки пассажиров транспортом общего пользования является публичным договором. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

В силу пункта 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы на проезд отдельным категориям граждан.

Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Постановлением N 519 с 01 января 2006 года на территории Новгородской области введена продажа месячных и квартальных ЕСПБ, утверждено Положение о порядке продажи и пользования ЕСПБ. В соответствии с пунктами 2 и 3 Положения, утвержденного Постановлением N 519, ЕСПБ действуют на всей территории области в автобусах (троллейбусах) городских и автобусах пригородных маршрутов, при отсутствии пригородных маршрутов проездные билеты действительны на маршрутах в межмуниципальном сообщении. Право на приобретение ЕСПБ имеют граждане, являющиеся получателями ежемесячных и ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным и областным законодательством, местом жительства которых является территория области. Проезд в автобусах (троллейбусах) городских и автобусах пригородных маршрутов осуществляется при предъявлении проездного документа, документа, подтверждающего право на получение денежных выплат, либо документа, удостоверяющего личность.

Кроме того, 02.06.2009 принят Закон Новгородской области N 540-ОЗ "О предоставлении права приобретения единого социального проездного билета на проезд в автомобильном транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок", статьей 1 которого установлено, что граждане, получающие ежемесячные или ежегодные денежные выплаты на основании федерального или областного законодательства, местом жительства которых является территория Новгородской области, имеют право приобретать ЕСПБ на проезд в автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок, осуществляемых в городском и пригородном сообщениях. Форма ЕСПБ, их стоимость, порядок продажи и пользования, срок их действия устанавливаются администрацией Новгородской области.

Стоимость ЕСПБ, согласно Постановлению N 519, в период с 01.01.2013 по 31.03.2014 для категории лиц, являющихся участниками Великой Отечественной войны, составила: на месяц - 120 руб., на полмесяца - 60 руб., на квартал - 360 руб.; для иных категорий граждан, имеющих право приобретения ЕСПБ, стоимость месячного ЕСПБ составила 500 руб., на полмесяца - 250 руб., квартального - 1500 руб. В период с 01.04.2014 стоимость ЕСПБ для категории лиц, являющихся участниками Великой Отечественной войны, составила: на месяц - 120 руб., на полмесяца - 60 руб., на квартал - 360 руб.; для иных категорий граждан, имеющих право приобретения ЕСПБ, стоимость месячного ЕСПБ составила 550 руб., на полмесяца - 275 руб., квартального - 1650 руб. (в редакции постановлений администрации области от 13.12.2013 N 447, от 20.03.2014 N 171) (т. 3, л. 18,21).

Постановлением Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области от 14.12.2012 N 79/1 (в редакции постановления от 07.10.2013 N 48/2) установлены предельные тарифы на перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на территории Новгородской области в размере: в городском сообщении (за исключением городского округа Великий Новгород) - 14,00 рублей за одну поездку (НДС не облагается); в пригородном сообщении - 2,50 рубля за один пассажирокилометр (НДС не облагается) (т. 2, л. 38-40).

Постановлением Комитета по ценовой и тарифной политике области от 16.06.2014 N 15 установлен предельный тариф на перевозку пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении на территории Новгородской области (за исключением городского округа Великий Новгород) в размере 18,00 руб. за одну поездку (НДС не облагается) (т. 2, л. 41-43).

Постановлением администрации Новгородской области от 16.03.2009 N 65 утвержден Порядок предоставления субсидий организациям автомобильного и городского наземного электрического транспорта общего пользования и индивидуальным предпринимателям на возмещение недополученных доходов от перевозки пассажиров отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Новгородской области (в редакции от 30.12.2013 N 534, действующей в спорный период) (далее - Порядок N 65) (т. 2, л. 89-91).

Пунктами 1 и 2 указанного Порядка предусмотрено, что субсидия предоставляется перевозчику с целью возмещения недополученных доходов, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан права на проезд по ЕСПБ, за счет средств областного бюджета при условии соблюдения перевозчиком требований, установленных пунктами 4, 4.1 Порядка.

На основании представленных Обществом отчетов о транспортной работе за I - II кварталы 2014 года (т. 3, л. 8-11) Департаментом транспорта произведен расчет субсидии, причитающейся к выплате истцу за указанный период. При расчете Департаментом транспорта учтены доля транспортной работы Общества в общем объеме; общее количество проданных ЕСПБ за квартал на территории муниципального образования, а также размер ставки субсидии.

Согласно указанным расчетам сумма субсидии, подлежащей выплате Обществу за осуществление в I квартале 2014 году регулярных перевозок льготной категории граждан, составила 21 018 руб. 07 коп. (из них выплачено 20 319 руб. 93 коп.); за II квартал 2014 год - 00 руб.

Субсидия не выплачена в полном объеме в связи с отсутствием лимитов бюджетных обязательств (т. 2, л. 109-117).

Удовлетворяя иск, суд первой инстанции исходил из вышеуказанных обстоятельств дела и применил следующие правовые нормы.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (пункты 18, 19 названного Постановления Пленума ВАС РФ N 23).

В связи с принятием Закона N 122- ФЗ государство возложило на субъект Российской Федерации обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан (независимо от места проживания), а не в зависимости от финансирования названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Согласно пункту 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

В соответствии с Постановлением N 519 федеральные и региональные льготники в Новгородской области обеспечены равной мерой социальной поддержки по проезду на общественном транспорте в городском и пригородном сообщении в виде права проезда по ЕСПБ, имеющему меньшую стоимость, чем обычный проездной билет (нельготный). Право льготного проезда на городском и пригородном транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан является гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально не защищенных граждан.

Согласно статьям 3, 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 11 Закона Российской Федерации от 09.06.1993 N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" (действовавшего в спорный период) граждане, награжденные знаком "Почетный донор России", имеют право на ежегодную денежную выплату в размере шести тысяч рублей в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Средства на данную выплату в виде субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, а также размер ее индексации предусматриваются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Финансовое обеспечение расходов, связанных с выплатой указанных средств, является расходным обязательством Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции, действовавшей в спорный период) расходными обязательствами Российской Федерации является оказание мер социальной поддержки инвалидам войны (статья 14), участникам Великой Отечественной войны (статья 15), ветеранам боевых действий (статья 16), членам семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий (статья 21).

Таким образом, все вышеперечисленные льготные категории граждан, имеющие право на получение ежемесячных или ежегодных денежных выплат, имеют право на приобретение ЕСПБ.

Общество в I - I I кварталах 2014 года осуществляло перевозку граждан, являющихся получателями ежемесячных или ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным законодательством и имеющих право на льготный проезд в общественном транспорте, следовательно истец вправе рассчитывать на компенсацию расходов, понесенных в связи с перевозкой пассажиров, предъявивших ЕСПБ.

Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Финансирование льгот по проезду на общественном транспорте региональных льготников предусмотрено нормативными правовыми актами Новгородской области, поэтому является расходным обязательством Новгородской области.

Как следует из части 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию: о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Учитывая изложенное, надлежащими ответчиками по иску являются Новгородская область в лице Департамента финансов Новгородской области и Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации.

Размер понесенных истцом расходов основан на следующих показателях: соотношении региональных и федеральных льготников, проживающих на территории Боровичского муниципального района; расчетном количестве реализованных ЕСПБ; стоимости ЕСПБ; сумме, полученной предприятием от реализации ЕСПБ; разнице в тарифах между стоимостью ЕСПБ и месячного проездного билета (нельготного); доле транспортной работы; сумме компенсации, полученной из областного бюджета (т. 1, л. 27-67).

Сведения о транспортной работе перевозчиков в городе Боровичи и Боровичском муниципальном районе, количестве ЕСПБ, реализованных на территории Боровичского муниципального района, о транспортной работе Общества в городе и пригороде указаны истцом в расчете в соответствии с письменной информацией, предоставленной обществом с ограниченной ответственностью "Автовокзал" и администрацией Боровичского муниципального района (т. 1, л. 70-75).

Поскольку в отношении лиц, приобретших ЕСПБ, соответствующий учет по критерию отнесения к льготникам федерального или регионального регистра в Новгородской области не велся, примененный истцом расчетный способ является допустимым.

Отсутствие раздельного учета лиц, воспользовавшихся правом на приобретение ЕСПБ, не может препятствовать реализации истцом своего права на определение размера убытков применительно к каждому из ответчиков. При этом ответчиками не учтены те обстоятельства, что истец осуществлял перевозки льготной категории пассажиров как в пригородном, так и в городском сообщении; ЕСПБ предоставляет право проезда льготным категориям граждан на городском и пригородном транспорте.

Согласно уточненному расчету истца в связи с перевозкой в I - II кварталах 2014 года граждан по ЕСПБ он понес убытки в виде не полученной в полном объеме провозной платы в сумме 1 333 487 руб. 03 коп., в том числе 608 736 руб. 16 коп. (по федеральным льготникам) и 724 750 руб. 87 коп. (по региональным льготникам) (т. 1, л. 25-32; т. 3, л. 2-3).

Доказательств, опровергающих указанные сведения, Министерством финансов суду не представлено.

Довод Министерства финансов о нормативном установлении способа расчета размера не полученной Обществом провозной платы со ссылками на нормативные акты, принятые администрацией Новгородской области, судом также правомерно отклонен, поскольку в указанных нормативных актах в редакции, действовавшей в спорный период, не использован размер провозной платы.

Ввиду отсутствия в спорный период на законодательном уровне способа расчета размера платы, не полученной от льготных категорий пассажиров, и количества таких пассажиров суд пришел к правильному выводу о возможности применения истцом расчетного метода определения размера убытков.

Доказательства выделения из федерального бюджета Новгородской области субвенций на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта в 2014 году в материалах дела отсутствуют.

При таких обстоятельствах дела суд первой инстанции сделал правильный вывод, что заявленные Обществом требования о взыскании возмещения убытков, возникших от перевозки федеральных и региональных льготников, являются обоснованными по праву и по размеру и подлежат удовлетворению в полном объеме.

Апелляционный суд считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, выводы суда им соответствуют, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда не имеется.

Поскольку Министерство финансов, в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, освобождено от уплаты государственной пошлины, то за рассмотрение апелляционной жалобы государственная пошлина взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 16 декабря 2014 года по делу N А44-6465/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Романова

Судьи

А.Я. Зайцева А.Н. Шадрина