Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 апреля 2015 г. N 18АП-3644/15

г. Челябинск

22 апреля 2015 г.

Дело N А47-12441/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 апреля 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Столяренко Г.М.,

судей Забутыриной Л.В., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Крыловой Н.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 06.02.2015 по делу N А47-12441/2014 (судья Пирская О.Н.).

Муниципальное образование Новосергиевский район Оренбургской области (далее - МО Новосергиевский район Оренбургской области) в лице администрации Новосергиевского района Оренбургской области обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании с ответчика за счет казны Российской Федерации убытков в размере 1 565 210 руб. 50 коп.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Новосергиевская районная больница".

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 06.02.2015 исковые требования удовлетворены: с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального образования взысканы убытки в заявленном размере.

В апелляционной жалобе Минфин России (ответчик) просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в иске. По мнению подателя апелляционной жалобы, судом неправильно применены Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), определение Конституционного суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, постановления Конституционного суда Российской Федерации, от 17.06.2004 N 12-П, от 15.05.2006 N 5-П, п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23), не применены подлежащие применению п. 1, 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Ответчик считает недоказанной совокупность элементов, необходимых для возложения на него гражданско-правовой ответственности. Как указано в апелляционной жалобе, на момент вступления в законную силу Закона N 122-ФЗ муниципальное учреждение здравоохранения "Новосергиевская центральная районная больница" (далее - МУЗ "Новосергиевская ЦРБ") находилось в ведении МО Новосергиевский район Оренбургской области, полностью финансировалось из местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников учреждения перешла к администрации указанного муниципального образования; затраты, связанные с предоставлением данных льгот, являются расходными обязательствами муниципального образования. Минфин России обязательств по финансированию МУЗ "Новосергиевская ЦРБ" не имеет, ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления нести не может.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации в сети Интернет, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями мировых судей, а также решениями судов общей юрисдикции, вступившими в законную силу, с администрации МО Новосергиевский район Оренбургской области в пользу физических лиц - медицинских и фармацевтических работников МУЗ "Новосергиевская ЦРБ", проживающих в сельской местности, взыскано 1 565 210 руб. 50 коп. в счет возмещения расходов по оплате жилья с освещением и отоплением за различные периоды времени.

Указанные судебные акты исполнены, что подтверждено платежными поручениями (т. 1, л.д. 25-31).

Ссылаясь на то, что Российская Федерация, передав муниципальному образованию свои полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, не обеспечила передачу на эти цели необходимых финансовых средств, в связи с чем МО Новосергиевский район Оренбургской области понесло расходы по исполнению названных судебных актов за счет средств муниципального бюджета, администрация муниципального образования обратилась в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании с Российской Федерации за счет средств ее казны убытков, связанных с исполнением судебных решений, в размере выплаченной суммы денежных средств - 1 565 210 руб. 50 коп.

Удовлетворяя исковые требования, суд исходил из наличия оснований для взыскания убытков с Минфина России за счет средств казны Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции оснований для отмены судебного акта не усматривает.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства об охране здоровья граждан) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Положения Основ законодательства об охране здоровья граждан об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года (ст. 6 названного Федерального закона).

Впоследствии Законом N 122-ФЗ ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, ст. 63 дополнена ч. 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу ч. 1, 2 ст. 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.05.2006 N 5-П, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П закрепленное в ч. 1 ст. 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Решениями Совета депутатов МО Новосергиевский район Оренбургской области от 25.02.2009 N 27/3 р.С., от 22.03.2011 N 6/5 р.С. "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Новосергиевского района" во исполнение Основ законодательства об охране здоровья граждан устанавливались меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников в виде ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, коммунальные услуги (т. 1, л.д. 21-22, 23-24). В силу п. 5 названных решений расходы на выплату компенсаций производятся за счет средств местного бюджета.

Из разъяснений, изложенных в п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно п. 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Исходя из положений ст. 84-86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" финансирование рассматриваемых льгот, предоставляемых медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, предусмотренных федеральным законодательством, относится к расходным обязательствам Российской Федерации; передача Российской Федерацией полномочий по предоставлению льгот для осуществления на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций; переданные органам субъектов федерации и муниципального образования государственные полномочия исполняются ими за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета.

При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджетах нижестоящих уровней.

С МО Новосергиевский район Оренбургской области в пользу медицинских работников взыскано 1 565 210 руб. 50 коп. в счет компенсации понесенных ими расходов по оплате коммунальных услуг. Указанная сумма была взыскана с истца в связи с передачей муниципальному образованию полномочий Российской Федерации по предоставлению соответствующих льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности, и отсутствием необходимых финансовых средств на обеспечение указанных льгот, подлежащих выделению из федерального бюджета.

Муниципальное образование за счет собственных средств понесло расходы в результате исполнения судебных актов в сумме 1 565 210 руб. 50 коп. В материалы дела представлены платежные поручения, подтверждающие зачисление на счета получателей суммы компенсации в размерах, установленных судебными решениями.

При этом из материалов дела не усматривается выделение истцу из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в связи с чем выплаченные истцом денежные средства физическим лицам - потребителям коммунальных услуг, имеющим право на компенсацию понесенных расходов, являются его убытками.

Принимая во внимание изложенное, учитывая правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, суд апелляционной инстанции полагает верным вывод суда о возложении обязанности по компенсации убытков на Российскую Федерацию.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что совокупность элементов, необходимых для взыскания с ответчика убытков не доказана, подлежит отклонению. Данный довод обоснованно отклонен судом первой инстанции, указавшим, что Российская Федерация, установив законодательно льготы медицинским работникам, проживающим в сельской местности, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот.

Вывод суда о наличии у Российской Федерации расходного обязательства по финансированию льгот, предоставленных медицинским работникам, является правильным. Неоказание финансовой помощи муниципальному образованию арбитражный суд первой инстанции правомерно счел за бездействие Российской Федерации. Обязанность по предоставлению денежных средств местным бюджетам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

В связи с вышеизложенным доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права. Судом первой инстанции дана верная оценка обстоятельствам дела и представленным доказательствам.

Правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ответчика не имеется, судебный акт отмене не подлежит, является законным и обоснованным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено

На основании изложенного, руководствуясь ст. 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 06.02.2015 по делу N А47-12441/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.М. Столяренко

Судьи

Л.В. Забутырина М.Н. Хоронеко