Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 мая 2015 г. N 12АП-3706/15

г. Саратов

27 мая 2015 г.

Дело N А06-10407/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "20" мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "27" мая 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Цуцковой М.Г.,

судей Кузьмичева С.А., Смирникова А.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тюкиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Нижне - Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 10 марта 2015 года по делу N А06-10407/2014 (судья Бочарникова Г.Н.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" (414000, г. Астрахань, ул. Ленина, 30, ИНН 3006006420, ОГРН 1023001538460)

к Нижне - Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (400074, г. Волгоград, ул. Огарева, 15, ИНН 3444046034, ОГРН 1023403462488)

о признании незаконными действия (бездействие) заместителя руководителя Нижне - Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н.,

при участии в судебном заседании представителей: Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - представитель Панова Л.А., по доверенности N 23/217-14 от 29.12.2014; общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" - представитель Ельчанинова С.А., по доверенности N 276 от 31.12.2014; представитель Гавриленко Е.Л., по доверенности N 161 от 01.07.2014

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" (далее - ООО "Газпром добыча Астрахань", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением к Нижне - Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и Атомному надзору о признании незаконными действия (бездействие) заместителя руководителя Нижне - Волжского управления Ростехнадзора Долженко И.Н.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 10 марта 2015 года по делу N А06-10407/2014 заявление общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" удовлетворено.

Признано незаконным бездействие заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Долженко И.Н., выразившееся в не рассмотрении по существу и принятии решения по ходатайству общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" о продлении сроков исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014.

На Нижне-Волжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору возложена обязанность рассмотреть по существу ходатайство общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" от 14.05.2014 N 02-4271 (вх. N 13193/АО от 19.05.2014 года) и принять решение в срок не более 14 дней с момента вступления решения в законную силу, о результатах рассмотрения ходатайства известить общество с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" в срок не более 2 дней после принятия решения.

С Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пользу общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 2000 рублей.

Не согласившись с принятым решением, Нижне - Волжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

ООО "Газпром добыча Астрахань" в порядке статьи 81 АПК РФ представлены письменные пояснения на апелляционную жалобу, в которых общество просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иных письменных отзывов в порядке статьи 262 АПК РФ на апелляционную жалобу не представлено.

В судебном заседании представители поддержали позицию по делу.

Законность и обоснованность принятого решения проверена арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении апелляционной жалобы установлены следующие обстоятельства.

В период с 18 марта по 25 марта 2014 года Нижне-Волжским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на основании распоряжения от 28.01.2014 N 73 проведена внеплановая выездная проверка в отношении ООО "Газпром добыча Астрахань" по адресу: Астраханская область, г. Астрахань, ул. Ленина/Бабушкина, д. 30/33, литер строения А.

По результатам проведенной проверки органом государственного контроля (надзора) составлен Акт проверки полноты и достоверности исполнения ранее выданного предписания юридическим лицом - ООО "Газпром добыча Астрахань 25.03.2014 N 73/А и выдано предписание от 25.03.2014 N 73/П со сроком устранения нарушений - 25.06.2014 (три месяца). При этом по основному количеству пунктов предписания указана ссылка на нарушение требований Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств", введенных в действие в декабре 2013 года.

14 мая 2014 года после согласования и утверждения "Мероприятий..." ООО "Газпром добыча Астрахань", заблаговременно (более чем за 30 суток до истечения срока устранения нарушений, указанных в предписании Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 25.03.2014 N 73/П), письмом N 02-4271 направило в адрес заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора И.Н. Долженко мотивированное ходатайство о продлении срока исполнения предписания от 25.03.2014 N73/П с приложением вышеуказанных "Мероприятий..." (т. 2 л.д.30-32).

В обоснование заявленного ходатайства о продлении срока исполнения предписания от 25.03.2014 ООО "Газпром добыча Астрахань" указало то, что в целях устранения всех выявленных нарушений разработаны Мероприятия ООО "Газпром добыча Астрахань" по устранению нарушений, указанных в предписании Ростехнадзора N 73/П от 25.03.2014, а для обеспечения безопасного ведения работ на опасных производственных объектах на период до устранения нарушений разработаны Компенсирующие мероприятия.

При этом устранение большинства отраженных в предписании N 73/П нарушений, связанных с приведением объектов в соответствие с современными требованиями промышленной безопасности, требует реконструкции объектов и может быть выполнено только в рамках реализации инвестиционных проектов.

Фактически в течение трех месяцев устранить предъявленные нарушения не представляется возможным в силу необходимости выполнения комплекса мероприятий, предусмотренных действующим законодательством РФ, включая разработку и оформление проектной документации, согласование данной документации с разработчиком проекта, проведение экспертиз, изготовление и поставку МТР, фактическое проведение работ по реконструкции и техническому перевооружению, срок реализации которых несоизмерим со сроками установленными в предписании N 73/П от 25.03.2014.

В ответ на ходатайство от 14.05.2014 N 02-4271 (вх. N 13193/АО от 19.05.2014) заместитель руководителя НВУ Ростехнадзора И.Н. Долженко письмом от 19.06.2014 N 04-18/11035/АО сообщил, что решение будет принято по результатам проведения внеплановой проверки выполнения указанного предписания (т. 2 л.д. 35-36).

17 июня 2014 года не получив в установленные сроки (14.06.2014) решения об удовлетворении или отказе в удовлетворении вышеуказанного ходатайства, ООО "Газпром добыча Астрахань" повторно направило ходатайство N 01/07-5302 о продлении срока исполнения предписания от 25.03.2014 N 73/П в адрес руководителя Ростехнадзора.

На данный запрос был получен ответ (письмо N 00-06-05/680 от 15.07.2014) о необходимости заблаговременного направления ходатайства, которое было направлено 14.05.2014 (19.05.2014 получено НВУ Ростехнадзора - то есть более чем за месяц до истечения срока исполнения предписания из трех месяцев, установленных предписанием) (т. 2 л.д. 34).

В период с 21.07.2014 по 15.08.2014 Нижне-Волжским управлением Ростехнадзора проведена внеплановая проверка ООО "Газпром добыча Астрахань" с целью контроля исполнения предписания от 25.03.2014 N 73/П, по результатам которой вынесены предписание от 15.08.2014 N 2984/П и постановление о привлечении к административной ответственности N 18-127/2014 от 22.08.2014.

Решение по результатам ходатайства о продлении срока исполнения ранее выданного предписания административным органом не принято.

Изложенные обстоятельства послужили основанием для обращения ООО "Газпром добыча Астрахань" в Арбитражный суд Волгоградской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу, что в рассматриваемом случае должностным лицом Нижне-Волжского управления Ростехнадзора допущено незаконное бездействие, выразившееся в не рассмотрении по существу и принятии решения по ходатайству ООО "Газпром добыча Астрахань" о продлении сроков исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и выслушав представителей общества, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.

Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 (далее - Положение) предусмотрено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

В соответствии с пунктом 6.6 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право, в том числе, применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Приказом Минприроды России от 30.10.2008 N 280 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности по проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (далее - Административный регламент).

Из содержания изложенных норм права следует, что они не являются правовым основанием выдачи административным органом хозяйствующему субъекту предписания об устранении выявленных нарушений.

Пунктом 47 Административного регламента установлен порядок осуществления контроля за исполнением выданного Ростехнадзором предписания.

В соответствии с пунктом 47.1 Административного регламента предписание подлежит исполнению в установленный в нем срок. Указанный срок не может превышать трех лет.

Согласно пункту 47.3 Административного регламента Ростехнадзором может быть рассмотрено ходатайство о продлении срока исполнения предписания. Мотивированное ходатайство о продлении срока исполнения пунктов предписаний представляется на имя руководителя Ростехнадзора или территориального органа Ростехнадзора, выдавшего предписание. Решение об удовлетворении (об отказе в удовлетворении) ходатайства и назначении нового срока исполнения предписания либо об изменении полностью или частично требований выданного предписания ходатайства принимается руководителем (заместителем руководителя) Ростехнадзора или территориального органа Ростехнадзора в срок не более 14 дней со дня его регистрации в Ростехнадзоре. При этом решение об отказе в удовлетворении ходатайства должно быть мотивированным.

В силу пункта 47.4. Административного регламента Ростехнадзор извещает письмом юридическое лицо или индивидуального предпринимателя об удовлетворении ходатайства (об отказе в удовлетворении ходатайства) и назначении нового срока исполнения предписания либо об изменении полностью или частично требований выданного предписания в срок не более 2 дней после принятия решения.

Как установлено материалами дела ООО "Газпром добыча Астрахань" заблаговременно направило в адрес заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора И.Н. Долженко мотивированное ходатайство о продлении срока исполнения предписания от 25.03.2014 N 73/П.

Так, общество указало, что в соответствии с пунктом 1.15 Федеральных норм и правил "Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств", утвержденных Приказом Ростехнадзора от 11.03.2013 N 96 (зарегистрированы в Минюсте России 16.04.2013 N 28138) (далее - ФНП) в целях приведения опасных производственных объектов (далее - ОПО) нефтегазоперерабатывающей промышленности в соответствие с требованиями указанных Правил эксплуатирующая организация должна разработать компенсационные меры по дальнейшей безопасной эксплуатации ОПО. Для реализации компенсационных мер должны быть внесены изменения в проектную документацию.

Пунктом 2.5 указанных выше ФНП установлено, что внесение изменений в технологическую схему, аппаратурное оформление, в системы контроля, связи, оповещения и ПАЗ осуществляется после внесения изменений в проектную и техническую документацию, согласованную с генеральным проектировщиком, при наличии положительного заключения экспертизы промышленной безопасности разработанной документации, а в случаях, предусмотренных законодательством о градостроительной деятельности, при наличии положительного заключения экспертизы в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Учитывая техническую сложность объектов Астраханского ГПЗ, разработка проектной документации на реконструкцию, с целью приведения их в соответствие с требованиями нормативных документов занимает от 12 до 18-ти месяцев без учета прохождения Глав госэкспертизы.

Помимо периода времени, необходимого для выполнения непосредственно работ по проектированию, Закон предусматривает сроки для экспертизы проектной документации. В частности процесс проведения государственной экспертизы занимает до 140 дней, не считая времени, необходимого для оформления договора и оплаты услуг государственной экспертизы.

По итогам проектирования становится известен проектный срок строительства (реконструкции).

В соответствии с п. 14 ФНП "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности", утвержденных Приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 N 538 (зарегистрированных в Минюсте России 26.12.2013N 30855), срок проведения экспертизы может быть определен до трех месяцев с момента получения экспертной организацией от заказчика экспертизы комплекта необходимой документации.

Таким образом, для выполнения всего комплекса мероприятий, предусмотренных действующим законодательством РФ, включая разработку и оформление проектной документации, согласование ее с генеральным проектировщиком, проведение экспертиз, конкурентное определение поставщика, изготовление и поставку оборудования и материалов, фактическое проведение работ по реконструкции и техническому перевооружению, то есть - для исполнения Предписания от 25.03.2014 N 73/П требуется срок реализации не менее трех лет.

Учитывая изложенное, ходатайство общества содержит мотивированные доводы о необходимости изменения сроков устранения нарушений, установленных в предписании Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 25.03.2014 N 73/П (в том числе содержало указание на то, что в сроки, установленные НВУ Ростехнадзора, исполнение предписания невозможно).

Как следует из материалов дела ООО "Газпром добыча Астрахань" было уведомлено о том, что решение о согласовании сроков устранения нарушений требований промышленной безопасности будет принято по результатам проведения внеплановой проверки выполнения указанного предписания (письмо N 04-18/11035/АО от 19.06.2014).

Нижне-Волжским управлением Ростехнадзора в период с 21.07.2014 по 15.08.2014 проведена внеплановая выездная проверка по результатам которой составлен акт проверки от 15.08.2014 N 2984/А и выдано предписание от 15.08.2014 N 2984/П со сроком исполнения до 15.11.2014 (т. 1 л.д.39-75).

Вместе с тем решение об удовлетворении или отказе в удовлетворении вышеуказанного ходатайства в нарушение п. 47.3, п. 47.4 Административного регламента принято не было.

Письмо об удовлетворении ходатайства (об отказе в удовлетворении ходатайства) и назначении нового срока исполнения предписания юридическому лицу ООО "Газпром добыча Астрахань" не направлялось.

Принимая во внимание изложенное, в рассматриваемом случае имеет место бездействие заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Долженко И.Н., выразившееся в не рассмотрении по существу и принятии решения по ходатайству ООО "Газпром добыча Астрахань" о продлении сроков исполнения предписания N 73/П от 25.03.2014.

В связи с чем, требования ООО "Газпром добыча Астрахань" обоснованно удовлетворены судом первой инстанции.

Доводы представителя управления Ростехнадзора, о том, что ходатайство было рассмотрено и удовлетворено посредством выдачи предписания от 15.08.2014 года N 2984/П с новыми сроками устранения нарушений, суд считает несостоятельными, не основанными на положениях пункта 47.4. Административного регламента.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого решения суда, не установлено.

В связи с изложенным оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения заявленных Управлением требований не имеется.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (введен Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ) государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Астраханской области от 10 марта 2015 года по делу N А06-10407/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.Г. Цуцкова

Судьи

С.А. Кузьмичев А.В. Смирников