Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2015 г. N 12АП-4299/15

г. Саратов

04 июня 2015 г.

Дело N А06-12018/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "01" июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "04" июня 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Жаткиной С. А., судей Волковой Т. В., Никитина А. Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Григорьевой Н. И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Астраханской области

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 18 марта 2015 года по делу N А06-12018/2014 (судья А. М. Соколова),

по исковому заявлению Администрации Муниципального образования "Володарский район"

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации -Управления Федерального казначейства по Астраханской области

о взыскании убытков в сумме 10 989 рублей 16 копеек,

лица, участвующие в деле, не явились, извещены о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом в порядке части 1 статьи 122, части 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Муниципального Образования "Володарский район" (далее - Администрация МО "Володарский район", истец) обратилась в Арбитражный суд Астраханской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления Федерального казначейства по Астраханской области (далее - ответчик) о взыскании убытков в сумме 10 989 рублей 16 копеек.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 18.03.2015 по делу N А06-12018/2014 с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в доход Муниципального образования "Володарский район" в лице Администрации Муниципального образования "Володарский район" взыскана сумма убытков в размере 10 989 рублей 16 копеек.

Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Астраханской области, не согласившись с принятым решением, обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просил решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, в удовлетворении исковых требований отказать в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы её заявитель указывает, что предоставление субсидий из федерального бюджета на компенсацию расходов по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, было временно ограничено на уровне федерального законодательства. В период с 01.01.2010 по 01.01.2011 у Российской Федерации не имелось правовых оснований для выделения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях софинансирования расходов по предоставлению мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.

Министерство финансов Российской Федерации представило суду апелляционной инстанции письменное ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя. Заявленное ходатайство судебной коллегией удовлетворено.

Стороны в судебное заседание не явились. О времени и месте указанные лица извещены надлежащим образом путем направления почтового извещения в порядке, предусмотренном статьей 123 АПК РФ, и размещением информации о времени и месте судебного заседания на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в соответствии с требованиями абзаца 2 части 1 статьи 121 АПК РФ. Публикация в сети Интернет произведена 07.05.2015.

Дело рассматривается в апелляционной инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, в том числе доводы апелляционной жалобы, проверив законность вынесенного судебного акта, судебная коллегия полагает, что обжалуемое решение суда первой инстанции является законным и отмене не подлежит.

Как установлено материалами дела, Решением Володарского районного суда Астраханской области от 06.12.2012 в пользу Пановой О. Д. с администрации Муниципального Образования "Володарский район" Астраханской области взыскано 10 989 рублей 16 копеек компенсации расходов по оплате коммунальных услуг за период 2010 - 2011 годы, не предоставленной медицинскому работнику ГБУЗ "Володарская центральная районная больница" в виде мер социальной поддержки.

Указанное судебное решение вступило в законную силу 09.01.2013.

Платежным поручением от 11.04.2013 N 3824144 администрацией МО "Володарский район" решение суда исполнено, денежные средства в сумме 10 989 рублей 16 копеек перечислены Пановой О. Д.

Администрация муниципального образования "Володарский район" считает указанные расходы, которые понесла в связи с исполнением решения суда общей юрисдикции, убытками, что и явилось основанием обращения в суд с настоящим иском о взыскании 10 989 рублей 16 копеек с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства Астраханской области.

Удовлетворяя заявленные исковые требования в полном объеме суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Статьей 45 Конституции Российской Федерации закреплены государственные гарантии защиты прав и свобод и право каждого защищать свои права всеми не запрещенными законом способами.

Пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права.

В свою очередь в статье указанного Кодекса закреплена обязанность возмещения Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов.

Согласно статье 1069 ГК РФ вред, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Таким образом, гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52, 53 Конституции Российской Федерации.

До 01.01.2012 МУЗ "Володарская ЦРБ" находилась в ведении Администрации МО "Володарский район".

В соответствии с распоряжением Правительства Астраханской области от 05.12.2011 N 533-Пр "О приеме в государственную собственность Астраханской области муниципального учреждения здравоохранения "Володарская центральная районная больница" и на основании акта приема-передачи от 29.12.2011 из муниципальной собственности Володарского района в государственную собственность Астраханской области передан имущественный комплекс Володарской больницы. Согласно распоряжению Министерства здравоохранения Астраханской области от 30.01.2012 N 26р "Об организационных мероприятиях, связанных с переименованием государственных бюджетных учреждений здравоохранения Астраханской области" МУЗ "Володарская ЦРБ" переименована в ГБУЗ Астраханской области "Володарская ЦРБ".

В пункте 18 Постановления Пленума N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 указанного постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду ст. ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статья 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Из статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" следует, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных пунктом 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Между тем статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Согласно статье 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (пункты 1, 5 статьи 19, пункт 3 статьи 20 указанного Закона).

В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия, в частности, федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу части второй статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом РФ от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей, имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

В силу пункта 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) части 2 статьи 63 Основ признана утратившей силу. При этом статья 63 Основ дополнена частями 4, 5, 6, в соответствии с которыми меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

Таким образом, полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления, которые, как следует из преамбулы Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, при переходе к основанной на положениях данного Закона системе социальной защиты граждан, предусматривающей замену основной части ранее представлявшихся им льгот в натуральной форме денежными выплатами, обязаны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты указанной категории медицинских работников в жилищно-коммунальной сфере.

Согласно части 1 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых названным Федеральным законом нормах, он не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным нормативным правовым актом.

Вместе с тем, пунктом 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ установлено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием названного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, представлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

- при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, представлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, федеральный законодатель установил объем и условия предоставления льготы медицинским работникам, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (не ниже установленных частью 2 статьи 63 Основ в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ), иными словами принял расходное обязательство Российской Федерации.

В соответствии со статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не отнесено к вопросам местного значения, а Российская Федерация в установленном статьей 19 указанного закона порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не передавала муниципальным образованиям государственные полномочия по предоставлению мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, с передачей необходимых финансовых средств.

Учитывая изложенное, расходные обязательства у муниципального образования в указанной сфере не возникли.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Из указанного следует, что средства компенсаций на осуществление государственных полномочий, переданных субъекту РФ, должны быть профинансированы из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ целевым назначением согласно федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий год.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств. Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, не исполнила свою обязанность по компенсации таких льгот.

Учитывая, что Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ установлены объем и условия предоставления льготы, а полномочия по ее финансированию в установленном действующим законодательством порядке не переданы на другой уровень власти, финансовое обеспечение предоставления льготы должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, поскольку является расходным обязательствам Российской Федерации.

В связи с изложенным и учитывая правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, довод Администрации МО "Володарский район" Астраханской области о том, что передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения не свидетельствует о обязанности финансирования предоставления медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг за счет собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования, судебная коллегия находит верным. Финансирование указанных льгот следует производить за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета.

При таких обстоятельствах передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

Таким образом, право на получение данных льгот являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ данную льготу, законодатель не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав.

Администрация МО "Володарский район" в 2010 году обращалась в Министерство финансов Российской Федерации (письмо от 23.06.2010 N 2-507) с просьбой решить вопрос о возмещении расходов муниципального образования на оплату жилищно-коммунальных услуг медицинским работникам за 2008, 2009 и 1 квартал 2010 года, в связи с отсутствием собственных доходов.

Между тем, письмом от 30.07.2010 N 06-05-37/1-13 Министерством финансов Российской Федерации в лице Департамента межбюджетных отношении было отказано в возмещении указанных расходов по причине невключения их в перечень приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

При изложенных обстоятельствах убытки истца подлежат взысканию с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации, исковые требования подлежат удовлетворению в полном объеме (Постановление Федерального Арбитражного Суда Уральского округа по делу N А34-6549/2013 от 16.06.2014).

Причинение муниципальному образованию убытков непосредственно связано с бездействием Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ, выразившемся в недостаточном выделении денежных средств для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот названым категориям граждан. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов за предоставленные коммунальные услуги обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. В связи с чем надлежащим ответчиком по настоящему делу является Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ.

Доводы апелляционной жалобы не нашли своего подтверждения в процессе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, противоречат нормам действующего законодательства и положениям Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного законодательства Российской Федерации".

Выводы суда основаны на результатах оценки доказательств, указание на которые содержится в обжалуемом судебном акте, при этом в силу положений части 2 статьи 71 АПК РФ суд первой инстанции исходил из такой степени достаточности доказательств, которая позволяла сделать однозначный вывод относительно подлежащих установлению по делу обстоятельств.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения спора обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана надлежащая правовая оценка, оснований для их переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Астраханской области от 18 марта 2015 года по делу N А06-12018/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд 1-ой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

С. А. Жаткина

Судьи

Т. В. Волкова А. Ю. Никитин