Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 2 сентября 2015 г. N 07АП-11008/14

г. Томск

02 сентября 2015 г.

Дело N А67-3071/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 сентября 2015 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Марченко Н. В.,

судей: Бородулиной И. И., Усаниной Н. А.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Горбачевой А. Г.,

при участии:

от заявителя: Федько А. А., доверенность N 1 от 12.01.2015 года,

от заинтересованного лица: без участия (извещено),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Томской области

на решение Арбитражного суда Томской области от 22 июня 2015 года по делу N А67-3071/2014 (судья Сулимская Ю.М.)

по заявлению Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Томской области (ОГРН 1097017011409, ИНН 7017242314 г. Томск)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области (ОГРН 1047000286739, ИНН 7017106784, г. Томск)

о признании незаконным предписания от 20.02.2014 N 12,

УСТАНОВИЛ:

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Томской области (далее - Управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области (далее - ГУ МЧС России по Томской области, заинтересованное лицо) о признании незаконным предписания от 20.02.2014 N 12.

Решением Арбитражного суда Томской области от 22 июня 2015 заявленные требования удовлетворены в части признания недействительными пунктов 18-331 предписания от 20.02.2014 N 12; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление в апелляционной жалобе просит решение отменить в части оставления без удовлетворения заявленных требований, принять по делу в указанной части новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить, признать недействительными пункты 1-17 предписания от 20.02.2014 N 12.

В обоснование жалобы указано, что предписание в указанной части является незаконным. Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

ГУ МЧС России по Томской области отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представило.

В силу частей 5, 6 статьи 268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений. Вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет, не нарушены ли судом первой инстанции нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с частью 4 статьи 270 настоящего Кодекса основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

Исходя из доводов апелляционной жалобы, Управление обжалует решение суда первой инстанции в части отказа в признании недействительными пунктов 1-17 предписания от 20.02.2014 N 12; в остальной части решение суда первой инстанции не обжаловано.

Поскольку ни одна из сторон не настаивает на пересмотре судебного акта в целом, законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена в отношении выводов, относящихся к отказу в удовлетворении заявленных требований в части признания недействительными пунктов 1-17 предписания от 20.02.2014 N 12.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя заявителя, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в обжалуемой части в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании Распоряжения от 17.01.2014 N 12 в отношении Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Томской области назначена проверка с целью проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения. В качестве задач данной проверки указано на проверку выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации (т. 1 л. д. 121-122).

По результатам проверки составлен соответствующий акт от 20.02.2014 N 12, а также выдано предписание от 20.02.2014 N 12 об устранении выявленных нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (т. 1 л. д. 42-107).

Как следует из акта и оспариваемого предписания, заинтересованным лицом указано, что заявителем нарушены, в том числе, требования Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.11.1996 N 1340, Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", Постановления Правительства РФ от 04.09.2003 г. N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Постановления Правительства РФ от 23.04.1994 N 359 "Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациями", Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных Приказом МЧС РФ от 15.12.2002 N 583.

Полагая, что предписание от 20.02.2014 N 12 вынесено с нарушением норм действующего законодательства, нарушает права и законные интересы, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции принял по существу правильное решение, при этом выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм действующего законодательства.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно положениям части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность по доказыванию соответствия действий закону возлагается на орган, должностное лицо, совершившие их; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемыми действиями прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за их оспариванием.

В свою очередь, обязанность доказывания наличия факта нарушенных оспариваемым актом (действиями) законных прав лежит на лице, оспаривающем акт (действия).

По своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для заявителя, неисполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В силу вводной части настоящего Федерального закона его действие распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом "в" статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ организации обязаны осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту "ж" статьи 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Как следует из материалов дела, пунктами 1-13 предписания от 20.02.2014 N 12 на Управление возложена обязанность создать резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с Законом N 68-ФЗ Правительством Российской Федерации 10.11.1996 N 1340 утвержден Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - Порядок N 1340).

Пунктом 2 Порядка N 1340 установлено, что резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Согласно пункту 3 Порядка N 1340 для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются: федеральный резерв материальных ресурсов в составе государственного материального резерва решением Правительства Российской Федерации; резервы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти решением федеральных органов исполнительной власти; резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления; объектовые резервы материальных ресурсов решением администраций предприятий, учреждений и организаций.

Из пункта 7 Порядка N 1340 следует, что финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в том числе осуществляется за счет собственных средств учреждений (объектовых резервов материальных ресурсов).

Как правильно указал суд первой инстанции, Законом N 68-ФЗ не предусмотрено каких-либо исключений либо особенностей в обязанности создания резерва материальных ресурсов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти на объектовом уровне.

По указанным основаниям суд апелляционной инстанции не принимает доводы апеллянта о незаконности пунктов 1-13 предписания от 20.02.2014 N 12.

Пунктами 14 - 17 оспариваемого предписания заявителю предложено разработать и согласовать в установленном порядке План действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций родного и техногенного характера ТУ Росимущества в Томской области; пройти установочный курс обучения в области защиты населения от ЧС в Учебно-методическом центре по ГО ЧС Томской области или на курсах гражданской обороны муниципального образования: руководителю организации ТУ Росимущества в Томской области; председателю комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организаций; членам комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организаций ТУ Росимущества в Томской области.

ГУ МЧС России по Томской области в указанных пунктах ссылается на нарушение Управлением статьи 14 Закона N 68-ФЗ, пункта 23 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", подпункта б пункта 13 Постановления Правительства РФ от 04.09.2003 N 547 "О подготовке населения в области защиты населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 19.01.2004 N 19.

В соответствии с пунктами "а", "б" и "в" статьи 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны: а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

б) планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях;

в) обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях;

Таким образом, статья 14 Закона N 68-ФЗ не устанавливает обязанности для организаций по разработке плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В указанной норме речь идет о планировании и осуществлении иных мероприятий.

Пунктом 23 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее - Постановление N 794) установлено, что проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках единой системы осуществляется на основе федерального плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, межрегиональных планов взаимодействия субъектов Российской Федерации, а также планов действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций.

Организационно-методическое руководство планированием действий в рамках единой системы осуществляет Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Таким образом, указанным пунктом установлена организация мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках единой системы.

В соответствии со статьей 4 Закона N 68-ФЗ единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно преамбуле действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Во исполнение указанного Федерального закона Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В силу пункта 2 Постановления N 794 единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом N 68-ФЗ.

Согласно пункту 3 Положения единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС - единая система) - это единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

На каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения (пункт 6 Постановления N 794).

Таким образом, Постановление N 794 определяет порядок организации и действий только Единой государственной предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в которую входят те организации, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом 10 Положения N 794 постоянно действующими органами управления единой системы являются, в частности, на объектовом уровне - структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547 утверждено Положение о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - Постановление N 547), которое определяет группы населения, проходящие обязательную подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее именуются чрезвычайные ситуации), а также основные задачи и формы обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях.

Согласно пункту 2 названного положения подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят лица, занятые в сфере производства и обслуживания, не включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (работающее население); лица, не занятые в сфере производства и обслуживания (неработающее население); лица, обучающиеся в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования (обучающиеся); руководители органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций; работники федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, специально уполномоченные решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (уполномоченные работники); председатели комиссий по чрезвычайным ситуациям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций (председатели комиссий по чрезвычайным ситуациям).

Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 19.01.2004 N 19 утвержден перечень уполномоченных работников, проходящих переподготовку и повышение квалификации, среди которых указаны председатели и члены комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций.

Задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны определены Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ).

В силу статьи 9 Закона N 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны.

Подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (часть 2 статьи 4 Закона N 28-ФЗ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 12 Закона N 28-ФЗ органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.1999 N 782 утверждено Положение о создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны.

Перечень должностных лиц и работников гражданской обороны, проходящих переподготовку или повышение квалификации в образовательных учреждениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования федеральных органов исполнительной власти и организаций, в учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований утвержден приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 13.11.2006 N 646.

Таким образом, на Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий как на организацию действующим законодательством возложен ряд обязанностей в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и в области гражданской обороны. При этом в законодательстве используется понятие "организация", к которому в контексте рассматриваемых норм относятся все юридические лица различных форм собственности, имеющие различные цели деятельности и организационно-правовые формы.

Факт необучения в учебно-методическом центре по вопросам защиты населения от чрезвычайных ситуаций и в области гражданской обороны руководителя, всех членов комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности, всех руководителей групп занятий, председателя комиссии по повышению устойчивости функционирования судом первой инстанции установлен, подтвержден материалами дела и заявителем жалобы не оспаривается.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно отказал Управлению в удовлетворении заявленного требования в оспариваемой части, признав пункты 1-17 предписания от 20.02.2014 N 12 соответствующими действующему законодательству.

Доказательства наличия объективных причин, препятствующих соблюдению требований действующего законодательства в области гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций, в материалы дела не представлены.

Ссылка заявителя жалобы на иную судебную практику не может быть принята апелляционным судом во внимание при рассмотрении настоящего дела, так как какого-либо преюдициального значения для настоящего дела не имеет, принята судами по конкретным делам, фактические обстоятельства которых отличны от фактических обстоятельств настоящего дела.

В целом доводы, изложенные в апелляционной жалобе, повторяют позицию апеллянта по делу, были предметом полного и всестороннего рассмотрения и оценки судом первой инстанции, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, выражают лишь несогласие с ними, в связи с чем не могут служить основанием для отмены судебного акта и признаются несостоятельными, подлежат отклонению. Иное толкование норм законодательства апеллянтом не свидетельствуют о наличии оснований для отмены судебного акта.

Суд апелляционной инстанции считает принятое арбитражным судом первой инстанции решение в обжалуемой части законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. Оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьей 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Томской области от 22 июня 2015 года по делу N А67-3071/2014 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н. В. Марченко

Судьи

И. И. Бородулина Н. А. Усанина