Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2015 г. N 19АП-5057/15

г. Воронеж

3 сентября 2015 г.

Дело N А48-2249/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 3 сентября 2015 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ольшанской Н.А.,

судей Скрынникова В.А.,

Осиповой М.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бауман Л.В.,

в отсутствие надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания: Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства г. Орла", Контрольно-счетной палаты города Орла,

рассмотрев апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства г. Орла" на определение Арбитражного суда Орловской области от 13.07.2015 о прекращении производства по делу N А48-2249/2015 (судья Соколова В.Г.), принятое по заявлению Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства г.Орла" (ОГРН 1095753000562, ИНН 5753048829) к Контрольно-счетной палате города Орла (ОГРН 1065753010070, ИНН 5753039341) о признании недействительным представления от 06.02.2015 N 2,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное учреждение "Управление капитального строительства г.Орла" (далее - МКУ "УКС г.Орла", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Орловской с заявлением к Контрольно-счетной палате города Орла (далее - Контрольно-счетная палата) о признании недействительным представления от 06.02.2015 N 2.

Определением Арбитражного суда Орловской области от 13.07.2015 производство по делу N А48-2249/2015 прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учреждение с определением суда не согласилось, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, дело направить для рассмотрения по существу в Арбитражный суд Орловской области.

В обоснование апелляционной жалобы МКУ "УКС г.Орла" указал на то, что оспариваемое представление возлагает на него определенные обязательства в сфере экономической деятельности, неисполнение которых может повлечь для Учреждения неблагоприятные последствия. В свою очередь, оспариваемое предписание по своему содержанию обладает квалифицирующими признаками ненормативного акта, содержит властно-распорядительные предписания, обязательные к применению, и может быть оспорено в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Также в обоснование доводов апелляционной жалобы Учреждение ссылается на Определение ВАС РФ N ВАС-15729/13 от 13.11.2013, Определение Верховного суда РФ от 25.11.2014 от N 306-КГ 14-2451.

В представленном отзыве Контрольно-счетная палата возражает против доводов апелляционной жалобы, считает определение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу Учреждения - без удовлетворения.

В судебное заседание не явились представители сторон, извещенных надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы. В материалы дела МКУ "УКС г. Орла" представило заявление с просьбой рассмотреть дело в отсутствие представителей. В силу ч. 2,3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело было рассмотрено в отсутствие представителей сторон.

Как следует из материалов дела, на основании плана работы Контрольно-счётной палаты города Орла на 2014 год, утверждённого решением Коллегии Контрольно-счётной палаты города Орла от 26.12.2013 (протокол N 25 (с изменениями от 20.10.2014), протокол N 17), и распоряжения председателя Контрольно-счётной палаты города Орла от 24.09.2014 N 20 Контрольно-счётная палата города Орла провела проверку целевого и эффективного использования МКУ "УКС г. Орла" в 2013 и прошедшем периоде 2014 года средств городского бюджета, выделенных на реализацию долгосрочной городской целевой программы "Подготовка и проведение празднования 450-летия основания города Орла (2011-2016 годы)" и муниципальной программы города Орла "Подготовка и проведение празднования 450-летия основания города Орла (2014 - 2016 годы)".

По результатам указанного контрольного мероприятия 06.02.2015 Контрольно-счётной палатой в адрес Учреждения внесено представление N 2, в котором изложены выявленные нарушения и недостатки, а также МКУ "УКС г. Орла" предложено устранить выявленные нарушения, обеспечить соблюдение действующего законодательства и нормативно-правовых актов, в том числе муниципальных правовых актов, рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности лиц, допустивших указанные нарушения.

Несогласие с предписанием послужило основанием для обращения Учреждения в Арбитражный суд Орловской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не является ненормативным правовым актом, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний или запретов, влекущих для МКУ "УКС г. Орла" правовые последствия, в связи с чем не подлежит оспариванию в порядке главы 24 АПК РФ. При таких условиях суд счел данное дело не подлежащим рассмотрению в арбитражном суде и прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, оценив представленные доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд оснований для удовлетворения жалобы не установил.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу части 1 статьи 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее - органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

Под ненормативным правовым актом (индивидуальным правовым предписанием) понимается акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Необходимыми признаками ненормативного правового акта являются его происхождение от органа публичной власти и соответственно его властно-распорядительная природа, то есть наличие в нем обязательных для исполнения распоряжений (требований, предписаний), непосредственно влияющих на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Характерной особенностью ненормативного правового акта является также то, что неисполнение содержащихся в нем обязательных предписаний порождает для лица, которому они адресованы, неблагоприятные юридические последствия.

Именно в силу того, что такой акт публичной власти непосредственно влияет на гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, статьей 13 ГК РФ предусмотрена возможность оспаривания его в суде и признания его недействительным.

Следовательно, если оспариваемый акт не обладает необходимыми признаками ненормативного правового акта, то такой спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Как установлено судом первой инстанции, оспариваемое по данному делу представление в оспоренной части не обладает указанными признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для Учреждения юридические последствия.

Позиция суда первой инстанции в указанной части соответствует п. 1 ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (далее - Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ) и п.1 ст.16 Положения "О Контрольно-счетной палате города Орла", утвержденного решением Орловского городского Совета народных депутатов от 29.11.2012 N27/0483-ГС (далее - Положение "О Контрольно-счетной палате города Орла"), согласно которым контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту РФ, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений, и основана на анализе в вынесенном по результатам контрольного мероприятия представлении N 13 от 28.06.2013. МКУ "УКС г. Орла" предложено принять меры по устранению выявленных нарушений.

При этом, в силу п.6 ст.16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ, п.7 ст.16 Положения "О Контрольно-счетной палате города Орла" предписание контрольно-счетного органа должно быть исполнено в установленные в нем сроки.

Следовательно, властно-распорядительный характер свойственен предписанию, а не представлению контрольно-счетного органа.

Указанная позиция суда первой инстанции согласуется с правовой позицией Арбитражного Суда Центрального округа, изложенной в постановлении от 07.10.2014 по делу N А48-2868/2013.

Кроме того, согласно п.7 ст.16 Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ, п.8 ст.16 Положения "О Контрольно-счетной палате города Орла неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ и (или) законодательством субъекта РФ. Возможность наступления ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение представления контрольно-счетного органа Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ не предусмотрена.

Как установил суд первой инстанции, в описательной части представления от 06.02.2015 N 2 имеется перечисление выявленных нарушений и недостатков, допущенных МКУ "УКС г. Орла", в том числе, с которыми заявитель не согласился, оспаривая указанное представление.

Однако в резолютивной части представления Контрольно-счётная палата города Орла предложила, а не обязала МКУ "УКС г. Орла" принять меры по устранению нарушений, выявленных контрольным мероприятием.

В представленном апелляционному суду письменному отзыве на апелляционную жалобу Контрольно-счётная палата подтвердила вышеуказанное.

При таких условиях, поскольку оспариваемое представление не является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, настоящее дело не подлежало рассмотрению в арбитражном суде, а подлежало прекращению согласно пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Ссылка подателя жалобы на судебную практику отклоняется апелляционным судом, в связи с различными обстоятельствами настоящего и рассмотренных вышестоящими судами дел.

Определение суда первой инстанции от 13.07.2015 является законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Принимая во внимание, что государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы на определение о прекращении производства по делу уплачена Обществом по платежному поручению от 05.08.2015 N 28142 в размере 3000 рублей, тогда как в силу пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации подлежит уплате 1500 рублей, 1500 рублей излишне уплаченной государственной пошлины следует возвратить МКУ "УКС г. Орла" из федерального бюджета на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статей 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Орловской области от 13.07.2015 о прекращении производства по делу N А48-2249/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Муниципальному казенному учреждению "Управление капитального строительства г. Орла" из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 1500 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в месячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.А. Ольшанская

Судьи

В.А. Скрынников М.Б. Осипова