Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2015 г. N 18АП-9698/15

г. Челябинск

03 сентября 2015 г.

Дело N А34-1720/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 сентября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 сентября 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Серковой З.Н.,

судей Забутыриной Л.В., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Старокоровой Е.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Курганской области от 30.06.2015 по делу N А34-1720/2015 (судья Суханова О.С.).

Курганская область в лице Финансового управления Курганской области (далее - Финансовое управление, истец) обратилась в Арбитражный суд Курганской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в размере 75 059 руб. 26 коп.

Определением арбитражного суда от 03.04.2015 исковое заявление принято к производству, дело назначено к рассмотрению в порядке упрощенного производства (л.д. 1-2).

Определением от 01.06.2015 арбитражный суд перешел к рассмотрению дела по общим правилам искового производства (л.д. 95).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 30.06.2015 исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение арбитражного суда от 30.06.2015 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска.

В обоснование апелляционной жалобы ответчик ссылается на неверное толкование судом положений статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Минфин России полагает, что суд не учел, что для наступления деликтной ответственности истцом не доказана вина ответчика по недофинансированию или невыделению денежных средств истцу на реализацию льгот. Из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предусмотрено выделение дотаций Курганской области. Цели использования и распределение средств субъект Российской Федерации определяет самостоятельно, в том числе на финансирование льгот педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности.

Судом первой инстанции неверно истолкован пункт 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" в части определения надлежащего ответчика по делу. Курганская область является публично-правовым образованием, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот. Однако суд не принял во внимание положения статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Арбитражный суд первой инстанции также не применил, подлежащий применению, Закон Курганской области от 07.09.2005 N75 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области" (далее - Закон Курганской области от 07.09.2005 N75).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в судебное заседание представителей не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, вступившими в законную силу решениями Курганского городского суда от 20.06.2014 по делам N 2-5928/2014, N 2-5929/2014, N 2-5927/2014 и Шадринского районного суда от 17.07.2014 по делу N 2-558/2014 с Финансового управления за счет средств казны субъекта Российской Федерации - Курганской области взысканы денежные средства в размере 75 059 руб. 26 коп. в счет возмещения задолженности по предоставлению мер социальной поддержки медицинским работникам, проживающим в сельской местности, в виде компенсации расходов по оплате коммунальных услуг по освещению и отоплению жилья в 2011-2013 годах (л.д. 45-49, 59-64, 74-78).

На принудительное исполнение судебных актов выданы исполнительные листы (л.д. 12-19, 37-44, 51-58, 66-73).

В октябре-ноябре 2014 года Финансовое управление исполнило указанные судебные решения, что подтверждено платежными поручениями (л.д. 11, 36, 50, 65).

Ссылаясь на то, что исполнение вышеназванных судебных актов повлекло убытки бюджета Курганской области, так как предоставление мер социальной поддержки медицинским работникам является расходным обязательством Российской Федерации, которая необходимые на выплату компенсации денежные средства не выделила, Финансовое управление обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд исходил из наличия оснований для взыскания убытков с Минфина России за счет средств казны Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции оснований для отмены судебного акта не усматривает.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства об охране здоровья граждан) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Положения Основ законодательства об охране здоровья граждан об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 01.01.2005 (статья 6 названного Федерального закона).

Впоследствии Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу частей 1, 2 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31.12.2004; при изменении после 31.12.2004 порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.05.2006 N 5-П, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Законом Курганской области от 07.09.2005 N 75 (в редакции, подлежащей применению к рассматриваемому периоду) во исполнение Основ законодательства об охране здоровья граждан установлены меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области, в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. В силу статьи 7.2 Закона Курганской области от 07.09.2005 N 75 финансирование расходов, предусмотренных Законом, осуществляется за счет средств областного бюджета.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Исходя из положений статей 84 - 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 3 Закона N 184-ФЗ финансирование рассматриваемых льгот, предоставляемых медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, предусмотренных федеральным законодательством, относится к расходным обязательствам Российской Федерации; передача Российской Федерацией полномочий по предоставлению льгот для осуществления на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций; переданные органам субъектов федерации и муниципального образования государственные полномочия исполняются ими за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета.

При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджетах нижестоящих уровней.

С Финансового управления в пользу медицинских работников взыскано 75 059 руб. 26 коп. в счет компенсации понесенных ими расходов по оплате коммунальных услуг. Указанная сумма была взыскана с истца в связи с передачей Курганской области полномочий Российской Федерации по предоставлению соответствующих льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности, и отсутствием необходимых финансовых средств на обеспечение указанных льгот, подлежащих выделению из федерального бюджета.

Курганская область за счет собственных средств понесла расходы в результате исполнения судебных актов.

При этом из материалов дела не усматривается выделение Финансовому управлению из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в связи с чем, выплаченные истцом денежные средства физическим лицам - потребителям коммунальных услуг, имеющим право на компенсацию понесенных расходов, являются его убытками.

Принимая во внимание изложенное, учитывая правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, суд апелляционной инстанции полагает верным вывод суда о возложении обязанности по компенсации убытков на Российскую Федерацию.

Довод Минфина России о том, что совокупность элементов, необходимых для взыскания с ответчика убытков не доказана, подлежит отклонению. Данный довод обоснованно отклонен судом первой инстанции, указавшим, что Российская Федерация, установив законодательно льготы медицинским работникам, проживающим в сельской местности, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот.

Вывод суда о наличии у Российской Федерации расходного обязательства по финансированию льгот, предоставленных медицинским работникам, является правильным. Неоказание финансовой помощи Курганской области арбитражный суд первой инстанции правомерно счел за бездействие Российской Федерации. Обязанность по предоставлению денежных средств местным бюджетам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Апелляционная жалоба Минфина России не содержит доводов, свидетельствующих о наличии оснований для отмены или изменения судебного акта, в связи с чем, удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем взыскание государственной пошлины в доход федерального бюджета за рассмотрение апелляционной жалобы не производится.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 30.06.2015 по делу N А34-1720/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

З.Н. Серкова

Судьи

Л.В. Забутырина М.Н. Хоронеко