Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2015 г. N 04АП-4298/15

г. Чита

31 августа 2015 г.

Дело N А19-2292/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 августа 2015 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Рылова Д.Н.,

судей Ячменёва Г.Г., Сидоренко В. А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Фоминой О. С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Иркутска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 17 июня 2015 года по делу N А19-2292/2015 по заявлению Администрации города Иркутска (ОГРН 1053808211610, ИНН 3808131271; адрес: 664025, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ленина. 14) к Иркутской области в лице Министерства финансов Иркутской области (ОГРН 1083808000154, ИНН 3808171299, адрес: 664025, г. Иркутск, ул. Ленина, 1а), о взыскании 13 564 466 руб. 44 коп.,

при участии в деле в качестве третьего лица: Службы ветеринарии Иркутской области (ОГРН 1083808001507, ИНН 3808172599, адрес: 664001, г. Иркутск, ул. Красноказачья, д.10)

(суд первой инстанции Габескирия М. Н.)

в судебное заседание явились:

от заявителя: Власова Т. А. - представитель по доверенности от 30.12.2014 г.,

от заинтересованного лица: Клеофастов Б. П. - представитель по доверенности от 28.05.2015 г.,

от третьего лица: не явился,

установил:

Администрация города Иркутска (далее - заявитель, Администрация) обратилась в суд с иском к Иркутской области в лице Министерства финансов Иркутской области о взыскании суммы 13 564 466 руб. 44 коп., составляющей компенсацию расходов, понесенных администрацией вследствие выполнения полномочий в сфере обращения с безнадзорными животными на территории города Иркутска.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 17 июня 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу, что материалами дела не установлен ни факт противоправности бездействий ответчика, ни причинная связь между противоправным поведением ответчика и наступившим вредом, в связи с чем, отсутствуют предусмотренные ст.ст.15, 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации основания для привлечения Иркутской области к гражданско-правовой ответственности в форме взыскания убытков.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права.

В частности, заявитель апелляционной жалобы считает, что бездействие органов государственной власти Иркутской области подтвержден, поскольку полномочия в сфере обращения с безнадзорными животными относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, при этом указанные полномочия органу местного самоуправления были делегированы только в 2013 году в связи с принятием Закона Иркутской области N 110-ОЗ от 09.12.2013 г.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство финансов выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу в суд не направило.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, однако, своих представителей в судебное заседание не направили, третье лицо обратилось с ходатайством о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, заслушав мнение представителей заявителя и заинтересованного лица, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 25.01.12 Комитет заключил с ООО "Пять звезд" муниципальный контракт N 010-64-40/12, на основании которого исполнитель принял на себя обязательство оказывать услуги по отлову в городе Иркутске и содержанию 2500 безнадзорных животных (не менее 200 безнадзорных животных в месяц).

Цента контракта с учетом НДС составляет 5070000 руб. (п. 3.1. контракта).

02.11.12 Комитет заключил с ООО "Пять звезд" (исполнителем) муниципальный контракт от N 010-64-1583/12, на основании которого исполнитель принял на себя обязательство оказывать услуги по отлову в городе Иркутске и содержанию 987 безнадзорных животных (не менее 329 безнадзорных животных в месяц).

Цента контракта с учетом НДС составляет 1990000 руб. (п. 3.1. контракта).

18.03.13 Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству администрации г. Иркутска (заказчиком) заключил с ООО "Пять звезд" муниципальный контракт N 010-64-328/13, на основании которого исполнитель принял на себя обязательство оказывать услуги по отлову в городе Иркутске и их содержанию в количестве и на условиях, определенных Спецификацией.

Цента контракта с учетом НДС составляет 401510 руб. (п. 3.1. контракта).

19.08.13 Комитет заключил с МУП "Спецавтохозяйство" муниципальный контракт N 010-64-110/13, на основании которого исполнитель принял на себя обязательство оказывать услуги по отлову в городе Иркутске и содержанию 1502 безнадзорных животных (не менее 329 безнадзорных животных в месяц).

Цента контракта с учетом НДС составляет 6102956,44 руб. (п. 5.1. контракта).

Согласно актам приема оказанных услуг от 30.11.12 N 27, от 20.12.12 N 29, от 31.03.13 N 6, от 30.09.13 N 30450, от 31.10.13 " 39872, от 30.11.13 N 44594 и от 10.01.14 N 3374, услуги по муниципальным контрактам оказаны в полном объеме.

В обоснование возмещения стоимости оказанных исполнителями по указанным муниципальным контрактам услуг истцом в материалы дела представлены реестры проведенных перечислений денежных средств за период с 17.03.12 по 28.12.12, с 25.04.13 по 25.04.13, с 01.01.13 по 31.12.13, с 01.01.12 по 31.12.12, а также платежные поручения от 25.04.13 N 97, от 17.12.12 N 934, от 28.12.12 N 49, от 12.1. 12 N 599, от 21.02.12 N 22, от 18.04.12 N 89, от 22.05.12 N 135, от 25.06.12 N 235, от 12.07.12 N 282, от 15.08.12 N 361, от 28.09.12 N 527, и от 22.03.12 N 51.

Считая, что администрация города Иркутска до введения в действие закона Иркутской области N 110-ОЗ от 09.12.2013 выполняла полномочия органов государственной власти Иркутской области в сфере обращения с безнадзорными собаками и кошками на территории города Иркутска, которые не были обеспечены средствами соответствующего бюджета, что повлекло причинение бюджету города Иркутска убытков, Администрация обратился в арбитражный суд с иском.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва, пришел к следующим выводам.

Возмещение убытков, в соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, является самостоятельным способом защиты права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Понятие убытков раскрывается в пункте 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации: под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В силу статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации указано, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В силу статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Судом первой инстанции обоснованно указано, что возмещение убытков является мерой гражданско-правовой ответственности, поэтому ее применение возможно лишь при наличии общих условий гражданско-правовой ответственности: совершение противоправного действия (бездействие), возникновение у потерпевшего убытков, причинно-следственная связь между действиями и его последствиями и вина правонарушителя. Исходя из правовых оснований иска, подлежат доказыванию следующие факты: совершение (не совершение) ответчиком бездействий по выполнению полномочий в сфере обращения с безнадзорными собаками и кошками, наличие причинной связи между допущенным нарушением и возникшими убытками, а также размер убытков.

Пунктами "б", "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесена защита прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Статьей 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями (пункт 2).

Как правильно указано судом первой инстанции, в соответствии со статьей 2, 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", статей 3, 4 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, а также отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Сферы охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Поскольку установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, указанные полномочия относятся к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 26.3 (пункт 1) Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона к таким полномочиям отнесена организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Таким образом, из положений названных законов следует, что субъект Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации проведения на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, а также наделять названными полномочиями органы местного самоуправления.

09.12.2013 г. был принят Закон Иркутской области N 110-ОЗ от 09.12.2013 "О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями в сфере обращения с безнадзорными собаками и кошками в Иркутской области", статьей 2 которого предусмотрено, что органы местного самоуправления наделяются следующими государственными полномочиями: отлов и транспортировка безнадзорных собак и кошек; передержка безнадзорных собак и кошек; возврат в места прежнего обитания безнадзорных собак и кошек.

Согласно пункту 1 статьи 5 Закона Иркутской области N 110-ОЗ от 09.12.2013 " О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями в сфере обращения с безнадзорными собаками и кошками в Иркутской области", финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета.

Указанный Закон Иркутской области введен в действие с 01.01.2014 Законом Иркутской области от 11.12.2013 N 113-ОЗ "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

В силу пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ) законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи, в том числе, пп. 49, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

В силу пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Пунктом 4 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти своих полномочий, не допускается.

Согласно пункту 5 статьи 19 названного Закона финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Как предусмотрено пунктом 3 части 6 статьи 19 данного Закона закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать, в том числе, способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты.

Пунктом 7 названной статьи установлено, что положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Частями 2, 3 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Анализируя действующее в период заключения Комитетом муниципальных контрактов законодательство, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что органы местного самоуправления полномочиями на момент заключения муниципальных контрактов в 2012-1013 гг. по отлову и транспортировке безнадзорных собак и кошек; передержке безнадзорных собак и кошек; возврату в места прежнего обитания безнадзорных собак и кошек наделены не были.

Кроме того, субъектом Российской Федерации - Иркутской областью, субвенции местному бюджету на осуществление мероприятий по выполнению полномочий в сфере обращения с безнадзорными собаками и кошками не выделялись.

Постановлением администрации города Иркутска от 15.10.2012 N 031-06-2043/12-1 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Эко-Логичный город" на 2013-2017 годы" предусмотрена организация мероприятий по сокращению количества безнадзорных животных на территории г. Иркутска (в том числе отлов и содержание безнадзорных животных, подбор и утилизация трупов безнадзорных животных с общим финансированием из бюджета города в размере 43545 тыс. руб. (с ежегодным финансированием по годам: в 2013 - 75000 тыс. руб., в 2014 году - 7890 тыс. руб., в 2015 году - 8277 тыс. руб. и т.д.).

Статья 421 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет свободу договора юридических и физических лиц. Понуждение к заключению договора не допускается.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" заказчиками осуществляются закупки для обеспечения муниципальных нужд, а именно: достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами; выполнения функций и полномочий муниципальных органов.

Судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о том, что орган местного самоуправления мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных до принятия закона Иркутской области от 09.12.2013 N 109-ОЗ осуществлял за счет собственных средств.

Судом апелляционной инстанции также учитывается тот факт, что Дума г. Иркутска своим решением об исполнении бюджета г. Иркутска за 2012 год от 29.04.2013 г. N 005-20-46760/3 подтвердила использование 7849,8 рублей на отлов, содержание и захоронение безнадзорных животных.

В связи с чем, довод заявителя апелляционной жалобы о том, что Администрация, заключая муниципальные контракты на отлов и содержание безнадзорных животных, вынужденно выполняла полномочия Иркутской области, признается судом апелляционной инстанции несостоятельным.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств обращений в органы государственной власти Иркутской области для урегулирования вопросов в сфере обращения с безнадзорными собаками и кошками на территории г. Иркутска, вопросов по финансовому обеспечению и передаче полномочий, в материалы дела истцом не представлены, как не представлены доказательства противоправности бездействия органов государственной власти Иркутской области по выполнению полномочий в сфере обращения с безнадзорными собаками и кошками.

Также материалами дела не подтверждается причинная связь между бездействием ответчика и наступившим вредом. Следовательно, суд первой инстанции обоснованно указал об отсутствии предусмотренных ст.ст.15, 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации оснований для привлечения Иркутской области к гражданско- правовой ответственности в форме взыскания убытков.

Иные доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции проверены, однако они построены на неправильном толкований заявителем норм действующего законодательства и по существу не опровергают правильных и обоснованных выводов суда первой инстанции, сделанных на полном и всестороннем исследовании доказательств по делу.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имеется оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 17 июня 2015 года по делу N А19-2292/2015, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 17 июня 2015 года по делу N А19-2292/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, путем подачи жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

Г. Г. Ячменёв В. А. Сидоренко