Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2015 г. N 19АП-6440/15

город Воронеж

30 ноября 2015 г.

Дело N А14-12311/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 ноября 2015 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Михайловой Т.Л.,

судей: Скрынникова В.А.,

Ольшанской Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем

Бутыриной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" на определение арбитражного суда Воронежской области от 08.10.2015 по делу N А14-12311/2015 (судья Ловчикова Н.В.) об оставлении без рассмотрения заявления акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" (ОГРН 1103668042664, ИНН 3664108409) к управлению по государственному регулированию тарифов Воронежской области (ОГРН 1023601588823, ИНН 3650004304) о признании незаконными действий,

третьи лица: открытое акционерное общество "Российские железные дороги"; Департамент транспорта и автомобильных дорог Воронежской области,

при участии в судебном заседании:

от акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье": Ходыкиной Е.А., представителя по доверенности N 364 от 13.10.2015; Пентюхиной М.С., представителя по доверенности N 365 от 13.10.2015;

от управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области: Одинцовой Я.В., представителя по доверенности N 55-11/1936;

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - представители не явились, надлежаще извещено;

от департамента транспорта и автомобильных дорог Воронежской области - представители не явились, надлежаще извещен,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" (далее - общество "Пригородная пассажирская компания "Черноземье", акционерное общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд Воронежской области с заявлением к управлению по государственному регулированию тарифов Воронежской области, (далее - управление по тарифам, управление, уполномоченный орган) о признании незаконными действий по определению экономически обоснованного уровня тарифа на 2015 год на услугу по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в размере 28,12 руб. за одну десятикилометровую зону, исключению из состава экономически обоснованных затрат на 2015 год ряда расходов, увеличению прогнозных доходов на 2015 год от перевозки пассажиров на территории Воронежской области на 17 856 руб., уменьшению на 169 803 руб. прогнозируемой на 2015 год величины выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов за счет неправомерного исключения из состава экономически обоснованных затрат части расходов и необоснованного увеличения прогнозируемой величины доходов от пригородных перевозок пассажиров, а также об обязании устранить допущенные нарушения.

Определением от 02.09.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "Российские железные дороги" и департамент транспорта и автомобильных дорог Воронежской области.

Определением арбитражного суда Воронежской области от 08.10.2015 заявление общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" оставлено без рассмотрения на основании пункта 2 части 1 статьи 148 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс) в связи с несоблюдением заявителем досудебного порядка урегулирования спора, являющегося обязательным.

Не согласившись с вынесенным определением, общество "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" обратилось с настоящей апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение арбитражного суда Воронежской области от 08.10.2015 и передать дело на рассмотрение арбитражного суда первой инстанции по существу.

В обоснование доводов апелляционной жалобы общество ссылается на то, что досудебный порядок, на несоблюдение которого указал суд области в своем определении, не является обязательным, поскольку положения пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ, Закон N 147-ФЗ) в редакции Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон от 29.12.2006 N 258-ФЗ, Закон N 258-ФЗ) предусматривают право на обращение в орган урегулирования естественных монополий, а не обязанность.

При этом акционерное общество обращает внимание на то, что Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 18.07.2011 N 242-ФЗ, Закон N 242-ФЗ) из части 2 статьи 11 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ исключены слова "если федеральными законами не установлено иное", что также свидетельствует об отсутствии у общества обязанности по досудебному урегулированию спора.

Аналогичный вывод, по мнению общества, следует также из Правил рассмотрения в досудебном порядке споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2007 N 669 (далее - Правила, постановление Правительства от 12.10.2007 N 669), а также приказа Федеральной службы по тарифам Российской Федерации от 04.06.2012 N 372-д (далее - приказ от 04.06.2012 N 372-д), которым утвержден Административный регламент представления Федеральной службой по тарифам (в настоящее время - Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации) государственной услуги по досудебному рассмотрению споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов), регулируемых в соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 N 147-ФЗ. Оказание данной услуги носит заявительный характер и обязательным не является.

Управление по тарифам в представленном отзыве по делу возразило против доводов апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, в связи с чем просило оставить его без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

При этом уполномоченный орган настаивает на равнозначности толкования формулировок абзаца 2 статьи 11 Закона N 147-ФЗ как в редакции Федерального закона от 04.05.2006 N 62-ФЗ, так и в редакции Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ, которые устанавливают обязательность соблюдения заявителем досудебного порядка урегулирования спора, а также на судебные акты ряда арбитражных судов, из которых следует, что до обращения в арбитражный суд за разрешением спора, связанного с установлением и применением регулируемых цен (тарифов), заинтересованные лица обращались в Федеральную службу по тарифам.

Представители открытого акционерного общества "Российские железные дороги" и департамента транспорта и автомобильных дорог Воронежской области, извещенных надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс) дело рассматривалось в отсутствие не явившихся участников процесса.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, дополнениях к ней и отзыве на нее, выслушав пояснения представителей акционерного общества и уполномоченного органа, суд апелляционной инстанции считает, что определение суда первой инстанции подлежит отмене, а дело - направлению в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Как следует из материалов дела, общество "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" осуществляет перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом согласно лицензии от 25.03.2013 серия ППБ N 3605846, выданной Федеральной службой по надзору в сфере транспорта Министерства транспорта Российской Федерации (т.1 л.д.20-21). Данная лицензия действительна по 25.04.2016.

Письмом от 30.06.2014 N ППК-3951 общество "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" как субъект естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок обратилось в управление по тарифам с предложением установить для общества экономически обоснованный уровень затрат на 2015 год по перевозке пассажиров на железнодорожном транспорте в пригородном сообщении.

Рассмотрев данное обращение, управление по тарифам письмом от 28.07.2015 N 55-11/1476 направило в адрес общества заключение по результатам рассмотрения материалов, предоставленных заявителем, согласно которому на территории Воронежской области определена обоснованная, с точки зрения управления, себестоимость услуги по перевозке пассажиров на железнодорожном транспорте в пригородном сообщении, оказываемая обществом "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" в 2015 году, в размере 28,12 руб. за одну десятикилометровую зону (т.1 л.д.22-27).

Не согласившись с выводами, изложенными в заключении, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд области, установив, что обществом не соблюден предусмотренный положениями статьи 11 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ, постановлением Правительства от 12.10.2007 N 669 и административным регламентом, утвержденным приказом от 04.06.2012 N 372-д, досудебный порядок урегулирования спора, оставил заявление общества без рассмотрения по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 148 Арбитражного процессуального кодекса.

Апелляционная коллегия полагает данный вывод суда области ошибочным, исходя при этом из следующего.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 148 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оставляет исковое заявление без рассмотрения, если после его принятия к производству установит, что истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком, если это предусмотрено федеральным законом или договором.

Под претензионным или иным досудебным порядком урегулирования спора понимается одна из форм защиты гражданских прав, которая заключается в попытке урегулирования спорных вопросов непосредственно между предполагаемыми кредитором и должником по обязательству до передачи дела в арбитражный суд. Несоблюдение досудебного порядка урегулирования спора означает, что участники спора уклонились от обязанности по его разрешению на взаимных началах, что, в свою очередь, исключает возможность обращения к суду за разрешением спора, возможность урегулирования которого сторонами не использована и не утрачена.

Данное обстоятельство влечет оставление заявления без рассмотрения, когда сторона была не вправе, а обязана использовать претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком в силу взаимного указания на это в договоре или в случае, когда законом независимо от воли сторон предусмотрен обязательный досудебный порядок урегулирования спора.

Из смысла нормы пункта 2 части 1 статьи 148 Арбитражного процессуального кодекса следует, что положения законодательства либо условия договора об установлении обязательного досудебного урегулирования спора должны содержать однозначную формулировку об установлении такого порядка.

В то же время, требование, заявленное в суд, не может быть оставлено без рассмотрения, если действующим законодательством предусмотрено право, а не обязанность лица использовать иные процедуры урегулирования спора, чем судебный порядок.

Законодательством, регулирующим деятельность субъектов естественных монополий, установлены методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий, к которым, в том числе, отнесено ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (статья 6 Федерального закона от 17.08.1995 3 147-ФЗ).

Из пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 17.08.1995 3 147-ФЗ следует, что для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий (далее - органы регулирования естественных монополий) в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти.

В свою очередь, органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции, на что указано в пункте 2 статьи 5 Закона N 147-ФЗ.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ).

В частности, постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов) (в редакции постановления Правительства от 25.02.2015 N 165) к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отнесены полномочия по государственному регулированию цен (тарифов) на услуги по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении при условии возмещения потерь в доходах, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - постановление Правительства от 05.08.2009 N 643) установлено, что государственное регулирование тарифов, сборов и платы осуществляется органами регулирования в пределах их компетенции (пункт 6 постановления). Тарифы, сборы и плата устанавливаются органами регулирования применительно к конкретному субъекту регулирования в соответствии с перечнем работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством (пункт 7 постановления).

Редакцией постановления Правительства от 05.08.2009 N 643, действовавшей до 10.09.2015, предусматривалось, что порядок рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы утверждается Федеральной службой по тарифам. С 10.09.2015 данное постановление действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 04.09.2015 N 941, называющей в качестве органа, наделенного полномочиями по определению порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы Федеральную антимонопольную службу.

Статьей 11 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ее пунктом 1) установлено, что органы регулирования естественных монополий вправе: принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования, о применении методов регулирования, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в том числе об установлении цен (тарифов); устанавливать правила применения цен (тарифов) на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий; направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или об изменении принятых ими актов, не соответствующих настоящему Федеральному закону, и (или) о прекращении нарушений настоящего Федерального закона.

Одновременно из пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ следует, что субъекты естественных монополий, их потребители, осуществляющие предпринимательскую и иную экономическую деятельность, или органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, указанные в пункте 3 статьи 5 названного Федерального закона, вправе обратиться в орган регулирования естественных монополий для урегулирования в досудебном порядке споров, связанных с установлением и применением регулируемых в соответствии с названным Федеральным законом цен (тарифов).

Заявления о рассмотрении спора в досудебном порядке подаются в орган регулирования естественных монополий в течение трех месяцев со дня, когда заявитель узнал или должен был узнать о нарушении своих прав.

Аналогичные нормы содержатся в Правилах рассмотрения в досудебном порядке споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов), утвержденных постановлением Правительства от 12.10.2007 N 669.

Согласно пункту 2 Правил (в редакции постановления Правительства от 04.09.2015 N 941) основанием для рассмотрения спора является заявление, поданное в Федеральную антимонопольную службу, с которым лица, перечисленные в пункте 3 Правил; предметом рассмотрения спора являются требования заявителей, связанные с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов), в частности, в сферах деятельности субъектов естественных монополий, указанных в статье 4 Закона N 147-ФЗ (пункт 3(1) Правил).

По результатам рассмотрения спора Федеральная антимонопольная служба не позднее 90 дней с даты принятия заявления принимает одно из решений, указанных в пункте 13 Правил, которое может быть обжаловано в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункт 14 Правил).

Таким образом, действующим законодательством установлена определенная административная процедура установления (изменения) регулируемых тарифов, состоящая из двух этапов: установление (изменение) экономически обоснованного тарифа органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов; рассмотрение федеральным органом регулирования естественных монополий спора, связанного с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов).

При этом, если этап обращения в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации является обязательным, то обращение в федеральный орган регулирования естественных монополий носит, исходя из формулировок пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ и пункта 3 Правил, утвержденных постановлением Правительства от 12.10.2007 N 669, добровольный характер.

Применяя данное толкование, апелляционная коллегия исходит из сопоставления формулировок пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ в редакции Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ, действовавшей в период с 01.01.2007 до 01.01.2008, и в последующих редакциях Федеральных законов от 29.12.2006 и от 18.07.2011 N 242-ФЗ.

В редакции данной нормы, действовавшей до 01.01.2008, указывалось, что споры и разногласия, возникающие между субъектами естественных монополий, их потребителями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанные с установлением и применением регулируемых цен (тарифов), подлежат обязательному урегулированию в досудебном порядке органом регулирования естественных монополий. Порядок досудебного рассмотрения указанных споров и разногласий утверждается Правительством Российской Федерации.

Та же норма в редакциях, действующих после 01.01.2008, предусматривала, что перечисленные в ней лица вправе обратиться в орган регулирования естественных монополий для урегулирования в досудебном порядке споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов), если федеральным законом не установлено иное.

Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ, изложенным в редакции от 24.11.2014, из части 2 статьи 11 Закона N 147-ФЗ была исключена отсылка к федеральным законам, устанавливающим иной порядок урегулирования споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов). Указанная редакция действует с 01.01.2015.

Таким образом, на момент возникновения спора между обществом "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" и управлением по тарифам порядок досудебного урегулирования споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов) путем обращения в федеральный орган регулирования естественных монополий не являлся обязательным, то есть носил добровольный характер.

Следовательно, поскольку действующая норма части 2 статьи 11 Закона N 147-ФЗ не предусматривает обязательного досудебного порядка обжалования действий и заключений органа, уполномоченного по установлению тарифов на перевозки пригородным пассажирским транспортом, то оснований для вменения заявителю обязанности соблюдения такого порядка не имеется.

Ссылка управления на равнозначность толкования редакций, устанавливающих обязанность либо право субъекта естественных монополий обращаться в уполномоченный орган для урегулирования спора в досудебном порядке, отклоняется апелляционной коллегией как основанная на неверном толковании положений законодательства.

При таких обстоятельствах вывод суда области о наличии оснований для оставления заявления общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" без рассмотрения в связи с несоблюдением обязательного досудебного порядка не может быть признан апелляционной коллегией законным и обоснованным, так как он сделан исходя из неверного толкования норм материального и процессуального законодательства.

В связи с изложенным определение арбитражного суда Воронежской области от 08.10.2015 об оставлении заявления общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" без рассмотрения подлежит отмене, а дело N А14-12311/2015 - направлению в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Вопрос о распределении судебных расходов, понесенных заявителем апелляционной жалобы, подлежит разрешению судом первой инстанции в зависимости от результатов рассмотрения дела по существу.

Руководствуясь статьями 266, 268, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу акционерного общества "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" удовлетворить.

Определение арбитражного суда Воронежской области от 08.10.2015 по делу N А14-12311/2015 отменить.

Направить дело на рассмотрение арбитражного суда Воронежской области.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в течение одного месяца через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.Л. Михайлова

Судьи

В.А. Скрынников Н.А. Ольшанская