Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 декабря 2015 г. N 14АП-9061/15

г. Вологда

09 декабря 2015 г.

Дело N А05-15232/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 08 декабря 2015 года.

В полном объёме постановление изготовлено 09 декабря 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Холминова А.А., судей Кутузовой И.В. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарём судебного заседания Коряковской М.А.,

при участии от Контрольно-счётной палаты Архангельской области Спицыной В.Н. по доверенности от 21.04.2015 N 17,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Пинежский муниципальный район" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 29 сентября 2015 года по делу N А05-15232/2013 (судья Калашникова В.А.),

установил:

администрация муниципального образования "Пинежский муниципальный район" (ОГРН 1022901443091, ИНН 2919000459; Архангельская область, с. Карпогоры Пинежского района, ул. Абрамова, д. 43а; далее - Администрация) обратилась в суд с заявлением к Контрольно-счётной палате Архангельской области (ОГРН 1112901009968, ИНН 2901219352; г. Архангельск, пл. Ленина, д. 1; далее - Палата) о признании незаконным и отмене предписания от 11.11.2013 N 01-02/854.

В деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, участвуют Комитет по управлению муниципальным имуществом и ЖКХ администрации муниципального образования "Пинежский муниципальный район", Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (далее - Министерство ТЭК и ЖКХ Архангельской области), Агентство по тарифам и ценам Архангельской области.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 29.09.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация с этим решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить. В обоснование ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неправильное применение судом норм материального права.

Палата в отзыве и её представитель в судебном заседании просят решение суда оставить без изменения.

Администрация и третьи лица извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие согласно статьям 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Выслушав представителя Палаты, исследовав материалы дела, апелляционный суд считает, что жалоба удовлетворению не подлежит.

Как следует из материалов дела, Палатой в период с 20.02.2013 по 01.03.2013 на основании распоряжения от 13.02.2013 N 7-р проведена проверка отдельных вопросов организации бюджетного процесса муниципального образования "Пинежский муниципальный район" за период с 01.01.2011 по 31.12.2012. Кроме того Палатой проведены встречные проверки ресурсоснабжающих организаций - ООО "Карпогорская управляющая компания-1" (МО "Карпогорское"), ООО "Пинежские коммунальные системы" (МО "Шилегское"), ООО "Карпогорский ремонтно-строительный участок" (МО "Карпогорское"), ООО "Карпогорская управляющая компания" (МО "Карпогорское"), ООО "Сийское" (МО "Сийское"), ООО "Карпогоры-СервисЛес" (МО "Шилегское").

При проведении данной проверки исследовался в том числе вопрос обоснованности предоставления средств субсидий, выделенных из областного бюджета на возмещение убытков, возникших в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению для теплоснабжения.

По результатам проверки составлен акт проверки от 08.05.2013 (том 1, лист 18).

В ходе проверки выявлено, что Администрацией допущены нарушения при использовании межбюджетных трансфертов, чем причинён ущерб Архангельской области в сумме 13 011 231,27 руб., который подлежит возмещению.

Об устранении выявленных нарушений Палата выдала Администрации обжалуемое по настоящему делу предписание от 11.11.2013 N 01-02/854 (том 1, лист 15), которым предписала вернуть в областной бюджет 13 011 231,27 руб.

Администрация, не согласившись с данным предписанием, обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении этого заявления, правомерно руководствовался следующим.

Полномочия Палаты, осуществляющей внешний финансовый контроль, регулируются Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и Законом Архангельской области от 03.05.2011 N 288-22-ОЗ "О контрольно-счётной палате Архангельской области" (далее - Закон N 288-22-ОЗ). В полномочия Палаты, в числе прочих, входит организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Архангельской области.

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (пункт 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ). Аналогичное право Палаты предусмотрено также статьёй 18 Закона N 288-22-ОЗ.

В связи с изложенным суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что Палата имела полномочия на вынесение оспариваемого предписания.

Являются необоснованными доводы апелляционной жалобы Администрации о том, что она не несёт ответственности за надлежащую проверку правильности и обоснованности предоставления субсидий ресурсоснабжающим организациям, достоверности расчётов фактической потребности в средствах субвенции и отчётов об использовании субвенции.

Получателем целевых средств областного бюджета (как в 2011, так и в 2012 годах) на возмещение убытков ресурсоснабжающих организаций Пинежского района являлось муниципальное образование "Пинежский муниципальный район". Соглашение на предмет взаимодействия по расходованию целевых средств областного бюджета как на 2011 год, так и на 2012 год с Министерством ТЭК и ЖКХ Архангельской области заключала именно Администрация (том 4, листы 43, 62).

Пунктами 4.2 и 4.3 данных соглашений определено, что Администрация несёт ответственность за недостоверность расчётов фактической потребности в средствах субсидии и отчётов об использовании субсидии и осуществляет финансовую проверку использования субсидии.

В соответствии со статьёй 95 и 96 Областного закона от 20.09.2005 N 84-5-ОЗ "О порядке наделения органов местного самоуправления в Архангельской области отдельными государственными полномочиями Архангельской области" (далее - Закон N 84-5-ОЗ) органы местного самоуправления муниципальных образований были наделены государственными полномочиями по предоставлению субсидий на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, в том числе на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, на холодную воду и водоотведение.

Контроль за целевым расходованием субсидий организациями при реализации переданных государственных полномочий по возмещению убытков возложен подпунктом 4 пункта 2 статьи 96 Закона N 84-5-ОЗ на органы местного самоуправления муниципальных образований.

Предоставление межбюджетных трансфертов (субсидий в 2011 году и субвенций в 2012 году) на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, за 2011 и 2012 годы предусматривались Законом Архангельской области от 21.12.2010 N 243-18-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", Законом Архангельской области от 16.12.2011 N 407-27-ОЗ "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов".

Во исполнение названных законов постановлениями Правительства Архангельской области были утверждены Порядок предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения, утверждённый постановлением правительства Архангельской области от 25.01.2011 N 11-пп (далее - Порядок N 11-пп), и Порядок предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения, утверждённый постановлением правительства Архангельской области от 01.02.2012 N 23-пп (далее - Порядок N 23-пп).

Пунктом 14 Порядка N 23-пп предусмотрено, что органы местного самоуправления несут ответственность за нецелевое использование субвенции и недостоверность представляемых в соответствии с настоящим Порядком сведений, подтверждающих потребность в средствах субвенции.

Согласно пункту 15 Порядка N 23-пп в случае выявления Министерством ТЭК и ЖКХ Архангельской области и Контрольно-ревизионной инспекцией Архангельской области нарушения условий, установленных при предоставлении субвенции, соответствующий объём субвенций подлежит возврату в областной бюджет в бесспорном порядке.

Аналогичные нормы предусмотрены Порядком N 11-пп.

В силу подпунктов 1 и 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ, пункта 12 Порядка N 11-пп, пункта 14 Порядка 23-пп именно Администрация несёт ответственность перед областным бюджетом за нецелевое использование межбюджетных трансфертов и недостоверность представляемых сведений, подтверждающих потребность в средствах субвенций.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.08.2015 по делу N А05-10757/2014.

Администрация в апелляционной жалобе со ссылкой на постановление Конституционного суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-П указывает на то, что без наделения полномочий субъект Российской Федерации не вправе предоставлять местным бюджетам трансферты целевого назначения.

Данные доводы являются необоснованными.

Названное постановление Конституционного суда Российской Федерации основано на других фактических обстоятельствах, согласно которым суды ранее приняли решение о возмещении убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов субъектами Российской Федерации, за счёт средств местных бюджетов. К настоящему делу данное постановление не применимо, поскольку возмещение убытков в рассматриваемом случае производилось только за счёт целевых средств областного бюджета, передаваемых муниципальным образованиям в виде межбюджетных трансфертов. Средства же бюджетов муниципальных образований Архангельской области на возмещение убытков не расходовались. Данный факт не оспаривается.

Аналогичная правовая позиция о том, что к рассматриваемой ситуации не применимо названное выше постановление Конституционного суда Российской Федерации, изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.03.2015 по делу N А05-1263/2014.

Статьёй 7 Федерального закона от 27.07.2011 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ) установлены принципы регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. В качестве таких принципов указаны обеспечение доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей и обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

Статья 10 указанного закона предусматривает возможность установления льготных тарифов для отдельных категорий потребителей. При этом согласно частям 14 и 15 статьи 10 наряду со льготами, установленными федеральными законами в отношении физических лиц, льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель устанавливаются при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются лица, имеющие право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций. Перечень потребителей или категорий потребителей тепловой энергии (мощности), теплоносителя, имеющих право на льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель (за исключением физических лиц), подлежит опубликованию в порядке, установленном правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

Статьёй 5 Закона Архангельской области "Об установлении лиц, имеющих право на льготы по оплате тепловой энергии (мощности), теплоносителя, оснований для предоставления льгот и порядка компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций" от 02.07.2012 N 512-32-ОЗ (далее - Закон N 512-32-ОЗ) установлено, что основанием для предоставления льгот лицам, указанным в статье 4 (то есть население и потребители, приравненные к населению) является принятие уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов) постановления об установлении льготного тарифа на тепловую энергию (мощность), теплоноситель.

На основании статьи 6 Закона N 512-32-ОЗ компенсация выпадающих доходов теплоснабжающих организаций, возникающих в результате установления льготных тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель на основании подпункта 1 пункта 2 статьи 5 настоящего закона, осуществляется путем предоставления субсидий теплоснабжающим организациям за счёт средств областного бюджета.

Возмещение убытков или недополученных доходов теплоснабжающим организациям должно осуществляться муниципальным образованием на основании статьи 78 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно статье 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, оказанием услуг и предоставляются юридическим лицам из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

В соответствии с Порядком N 11-пп и Порядком N 23-пп органы местного самоуправления муниципальных образований заключают с Министерством ТЭК и ЖКХ Архангельской области соглашения о взаимодействии по предоставлению и расходованию субсидий и субвенций.

Из положений указанных выше нормативных актов следует, что целью предоставления субсидий является возмещение убытков, которые возникают у теплоснабжающей организации только в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению, то есть разницы между отпускным и льготным тарифом, установленным для населения.

При этом объём тепловой энергии, потреблённой населением на нужды теплоснабжения, по итогам финансового года подтверждается статистической отчётностью и данными бухгалтерского учёта.

Общий объём субсидии, предоставляемой теплоснабжающей организации, рассчитывается как разница между отпускным и льготным тарифом на тепловую энергию умноженная на потреблённый населением объём тепловой энергии. Субсидия предоставляется на то количество коммунального ресурса, которое было отпущено по льготному (установленному для населения и приравненных к нему категорий потребителей) тарифу.

Со стороны ресурсоснабжающих организаций ООО "Карпогорская управляющая компания-1" (МО "Карпогорское"), ООО "Пинежские коммунальные системы" (МО "Шилегское"), ООО "Карпогорский ремонтно-строительный участок" (МО "Карпогорское"), ООО "Карпогорская управляющая компания" (МО "Карпогорское"), ООО "Сийское" (МО "Сийское"), ООО "Карпогоры-СервисЛес" (МО "Шилегское") ежемесячно предоставлялись расчёты фактической потребности в средствах субсидий, предоставлялись отчёты об использовании средств субсидий.

Однако, в ходе встречных проверок указанных ресурсоснабжающих организаций Палатой установлено, что потребность в средствах субсидий этими лицами была завышена. Данные обстоятельства, а также размер завышения субсидии (13 011 231,27 руб.) как-либо надлежаще не оспорен.

Таким образом, Администрация, будучи главным распорядителем в части расходования средств субвенции, не проводила надлежащим образом проверки правильности и обоснованности предоставления субсидий ресурсоснабжающим организациям, а также достоверности представленных ими к возмещению объёмов коммунальных ресурсов, межтарифная разница на оплату которых подлежала возмещению за 2011 и 2012 годы.

Статьёй 544 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлено, что оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учёта энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.

Статьей 541 ГК РФ установлено, что энергоснабжающая организация обязана подавать абоненту энергию через присоединённую сеть в количестве, предусмотренном договором энергоснабжения, и с соблюдением режима подачи, согласованного сторонами. Количество поданной абоненту и использованной им энергии определяется в соответствии с данными учёта о её фактическом потреблении.

Таким образом, порядок предоставления субсидии юридическим лицам должен содержать все обусловленные статьёй 78 Бюджетного кодекса РФ условия, а также показатели отчётности и учёта, подтверждающие отпуск коммунальных ресурсов населению по льготному тарифу.

При таких обстоятельствах является верным вывод суда первой инстанции о том, что Администрацией были допущены нарушения при определении фактического объёма необходимых субсидий.

Поскольку Администрацией не осуществлялся контроль за достоверностью заявленного объёма отпущенных населению коммунальных ресурсов, то областному бюджету причинён ущерб, который подлежит возмещению за счёт казны муниципального образования.

Аналогичная правовая позиция приведена в постановлениях Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.03.2015 по делу N А05-1263/2014, от 07.08.2015 по делу N А05-10757/2014.

На основании изложенного суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу о законности и обоснованности оспариваемого предписания Палаты и об отказе в удовлетворении заявления Администрации. Выводы суда соответствуют материалам дела, нормы материального и процессуального права применены судом правильно, в связи с чем оснований для отмены обжалуемого судебного акта нет.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 29 сентября 2015 года по делу N А05-15232/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Пинежский муниципальный район" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.А. Холминов

Судьи

И.В. Кутузова О.А. Тарасова