Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2015 г. N 17АП-15507/15

г. Пермь

15 декабря 2015 г.

Дело N А50-13300/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 09 декабря 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 декабря 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Голубцова В.Г.,

судей Васевой Е.Е., Гуляковой Г.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Келлер О.В.,

при участии:

от заявителя Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Пермского края "Городская детская клиническая поликлиника N 5" - Трухина Е.С., паспорт, доверенность; Попов С.В,, паспорт, доверенность;

от заинтересованного лица Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пермского края - Вяткина Т.Н., паспорт, доверенность;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Пермского края "Городская детская клиническая поликлиника N 5"

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 21 сентября 2015 года

по делу N А50-13300/2015,

принятое судьей Самаркиным В.В.,

по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Пермского края "Городская детская клиническая поликлиника N 5" (ОГРН 1075905007474, ИНН 5905253670)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования

Пермского края (ОГРН 1065906036460, ИНН 5906071680)

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Пермского края "Городская детская клиническая поликлиника N 5" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Пермского края (далее - фонд) о признании частично незаконным Акта от 10.04.2015 N 24, отражающего требование о возврате в бюджет фонда денежных средств и уплате штрафа. Акт заинтересованного лица от 10.04.2015 оспаривается учреждением в части предложения восстановить использованные не по целевому назначению средства в размере 20 000 рублей и применения штрафа за нецелевое использование средств в размере 2 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 21.09.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Из содержания апелляционной жалобы следует, что у фонда отсутствовали основания для квалификации расходования средств обязательного медицинского страхования (далее также - ОМС) на уплату примененного административного штрафа в размере 20 000 руб. как нецелевого и привлечения учреждения к ответственности в виде штрафа в сумме 2 000 рублей.

Учреждение, просит отменить решение Арбитражного суда Пермского края от 21.09.2015, принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении исковых требований отказать в полном объеме.

Представитель учреждения в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Представитель фонда в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, должностными лицами Фонда в период с 16.03.2015 по 10.04.2015 проведена плановая проверка использования средств, полученных учреждением на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования за период с 01.01.2013 по 31.12.2013, и с 01.01.2014 по 31.12.2014, по результатам которой составлен Акт проверки от 10.04.2015 N 24, фиксирующий выявленные в ходе проведения проверки нарушения.

В ходе проверки выявлены факты использования заявителем средств ОМС не по целевому назначению в сумме 29 900 руб., в том числе за 2013 год в размере 20 000 руб. на уплату наложенного административного штрафа за нарушение требований санитарных правил - статьи 6.3, 6.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю от 05.09.20123 N 12/271 и от 06.09.2013 14-345).

В акте от 10.04.2015 N 24 содержится требование о возврате указанных средств фонду и уплате штрафа в соответствии частью 9 статьи 39 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее также - Закон N 326-ФЗ) в размере 2 990 рублей, в том числе 2 000 руб. по оспариваемому эпизоду.

Считая требования заинтересованного лица о возврате в бюджет фонда денежных средств и уплате штрафа, оформленные актом от 10.04.2015 N 24, незаконными и нарушающими его права и законные интересы, заявитель обратился с соблюдением установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока в арбитражный суд с заявлением о признании этого акта незаконным в указанной части.

Арбитражным судом первой инстанции принято вышеприведенное решение.

Изучив материалы дела с учетом доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия не нашла оснований к отмене или изменению обжалуемого судебного акта в силу следующего.

Положения части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 АПК РФ возлагают на заинтересованное лицо обязанность по доказыванию соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения.

Из взаимосвязанного анализа положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. На наличие указанных обстоятельств при оценке ненормативных актов, действий (бездействия) обращено внимание в пунктах 1, 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", вынесенных при разрешении публично-правовых споров постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.02.2010 N 13065/10, от 17.03.2011 N 14044/10.

Исходя из положений статьей 10, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

На основании статьи 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ) нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. При этом аналогичное понятие содержалось в ранее действовавшей статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается.

Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании" регулируются отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в котором определено, что обязательное медицинское страхование - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Согласно части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет полномочия страховщика и осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

В соответствии с частью 11 статьи 40 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд в порядке, установленном Федеральным фондом, вправе осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями

Сходные нормативные установления, определяющие права заинтересованного лица, содержит и Положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования Пермского края, утвержденное постановлением Правительства Пермского края от 29.07.2011 N 508-п.

Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 утверждено Положение о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями далее - положение N 73).

Часть 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ предусматривает, что основанием для возврата в бюджет территориального фонда использованных медицинской организацией не по целевому назначению средств обязательного медицинского страхования является соответствующее требование территориального фонда.

Приказом Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пермского края от 06.03.2014 N 98 утверждена форма акта плановой (внеплановой, тематической, контрольной) проверки использования средств, полученных медицинской организацией на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Законом N 326-ФЗ (пункт 27 Положения N 73).

С учетом указанных нормативных установлений, составленный территориальным фондом в рамках реализации предоставленной компетенции акт проверки, содержащий требование о возврате использованных не по целевому назначению средств ОМС и уплате штрафа является основанием для возврата медицинской организации в бюджет территориального фонда использованных медицинской организацией не по целевому назначению средств обязательного медицинского страхования.

Права и обязанности медицинских организаций в области медицинского страхования установлены статьей 20 Закона N 326-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ, медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В силу пункта 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В соответствии с частями 1 и 9 статьи 35 Закона N 326-ФЗ базовая программа обязательного медицинского страхования - составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой Правительством Российской Федерации, которая устанавливает требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

Средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи и поступающие в медицинскую организацию, являются средствами целевого финансирования (часть 6 статьи 14 Закона N 326-ФЗ).

Исходя из правовой позиции, отраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 24.10.2013 N 1648-О, в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, вне зависимости от формы собственности (частная, государственная, муниципальная) и организационно-правовой формы должны обеспечить их целевое использование.

В соответствии со статьями 16, 81 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья разрабатывают, утверждают и реализуют территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

Утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1074 Программой государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов предусмотрено, что тарифы на медицинскую помощь, оказываемую в рамках территориальной программы ОМС, устанавливаются в субъекте Российской Федерации тарифным соглашением. Формирование тарифов на медицинскую помощь, предоставляемую в рамках территориальной программы ОМС, осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и исходя из нормативов, предусмотренных Программой.

Согласно частям 1 и 2 статьи 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования и устанавливаются тарифным соглашением.

Методика расчета тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию установлена приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" (далее - Методика расчета).

В соответствии с пунктом 156 вышеуказанной Методики расчета, тарифы включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой.

В соответствии с положениями части 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ (в редакции, действовавшей в проверяемый период) структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение оборудования стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

Так, в соответствии с пунктом 158 Методики расчета (в редакции, действовавшей в проверяемый период), в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

В силу пункта 159 Методики расчета, к затратам, непосредственно связанным с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), относятся: затраты на оплату труда персонала, непосредственно участвующего в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; материальные запасы, полностью потребляемые в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), в соответствии с табелем оснащения медицинской организации (ее структурного подразделения) медицинским инструментарием, мягким инвентарем, изделиями медицинского назначения для оказания данного вида медицинской помощи (по профилю), нормами лечебного и профилактического питания; затраты (амортизация) оборудования, используемого в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), в соответствии с табелем оснащения медицинской организации (ее структурного подразделения) медицинским оборудованием.

В соответствии с пунктом 160 Методики расчета, к затратам, необходимым для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемым непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), относятся: затраты на оплату труда персонала учреждения, не участвующего непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги); хозяйственные расходы; затраты на уплату налогов (кроме начислений на выплаты по оплате труда), пошлины и иные обязательные платежи; затраты (амортизация) зданий, сооружений и других основных фондов, непосредственно не связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги).

Расходование средств ОМС является строго целевым, осуществляется в соответствии с условиями территориальной программы обязательного медицинского страхования и расходами, включенными в структуру тарифа.

Как выявлено Фондом, заявителем в 2013 году использованы средства ОМС по статье 290 "Прочие расходы" в сумме 20 000 руб. на уплату административного штрафа за нарушение санитарных требований.

Территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденной Законом Пермского края от 25.12.2012 N 143-ПК, определено, что расходование средств, полученных медицинскими организациями в рамках реализации Программы, производится в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, с Тарифным соглашением на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, с утвержденным Порядком определения подлежащих возмещению за счет средств обязательного медицинского страхования расходов медицинских организаций, включенных в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на территории Пермского края.

Тарифным соглашением на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, являющегося приложением N 3 к решению Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Пермского края от 31.01.2013, протокол N 12 предусмотрено, что за счет средств ОМС по статье 290 "Прочие расходы" не возмещаются расходы на уплату штрафов, пеней за несвоевременную уплату налогов и сборов, расходы по оплате неустойки за нарушение договорных обязательств и других экономических санкций.

Налагаемый в рамках процедуры производства по делу об административном правонарушении компетентными юрисдикционными органами административный штраф, затрагивающий экономическое положение привлеченного к ответственности лица, является публичной экономической санкцией. Соответственно, наложенный на заявителя административный штраф в размере 20 000 руб. как разновидность экономической санкции, не подлежал возмещению за счет средств ОМС.

Таким образом, исходя из установленных заинтересованных лицом обстоятельств, заявителем в 2013 году направлены средства ОМС в сумме 20 000 рублей на цели, не включенные в состав тарифа, поэтому Фондом правомерно квалифицировано использование этих средств как нецелевое.

Аргументы учреждения основаны на интерпретационном изложении собственной позиции по делу, не опровергают факт выявленного нарушения, не учитывают положения частей 1 и 2 статьи 30 Закона N 326-ФЗ, пункта 156 Методики расчета, действующего на территории Пермского края Тарифного соглашения на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, нормативно ограничившего состав возмещаемых за счет средств ОМС расходов, и судом не принимаются. Также суд учитывает, что отношения в сфере обязательного медицинского страхования, в том числе в части расходования средств ОМС имеют публично-правовой характер (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24.10.2013 N 1648-О), и нормативное воздействие на эти отношения осуществляется нормами публичного права, которые расширительному толкованию не подлежат.

За счет средств ОМС подлежат возмещению относительно постоянные расходы, которые предусмотрены нормативно, расходы на уплату административного штрафа как экономической санкции, не подпадают под эти критерии, наложение штрафа предопределено совершением административного проступка, соответственно, выводы заинтересованного лица, отраженные в акте проверки от 10.04.2015 N 24 правомерны.

При таких обстоятельствах, в удовлетворении заявленных требований учреждения следует отказать.

В силу статьи 112 АПК РФ, при вынесении решения подлежат распределению судебные расходы.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, принято в соответствии с нормами материального и процессуального права, оснований для его отмены (изменения) в соответствии со ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя апелляционной жалобы (ст. 110 АПК РФ).

Учреждению была представлена отсрочка уплаты государственной пошлины, 1 500 рублей подлежит взысканию с учреждения в доход федерального бюджета.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 21 сентября 2015 года по делу N А50-13300/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Пермского края "Городская детская клиническая поликлиника N 5" (ОГРН 1075905007474, ИНН 5905253670) в доход федерального бюджета РФ государственную пошлину по апелляционной жалобе 1 500 (одну тысячу пятьсот) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

В.Г.Голубцов

Судьи

Е.Е.Васева Г.Н.Гулякова