Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2016 г. N 19АП-1172/16

г. Воронеж

11 апреля 2016 г.

Дело N А48-6358/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 4 апреля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 апреля 2016 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кораблевой Г.Н.,

судей Яковлева А.С.,

Афониной Н.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зеленской Ю.А.,

при участии:

от Орловской области в лице Департамента финансов Орловской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Администрации города Орла: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Орловской области в лице Департамента финансов Орловской области (ИНН 5753012290, 1025700832959) на решение Арбитражного суда Орловской области от 19.01.2016 по делу N А48-6358/2015 (судья Старых М.А.) по исковому заявлению Администрации города Орла (ИНН 5701000745, ОГРН 1025700831640) к Орловской области в лице Департамента финансов Орловской области (ИНН 5753012290, 1025700832959) о взыскании 2 470 241 руб. убытков,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Орла (далее - истец) обратилась в Арбитражный суд Орловской области с исковым заявлением к Орловской области в лице Департамента финансов Орловской области (далее - ответчик) о взыскании 2 470 241 руб. убытков, которые ответчик отказывается перечислить истцу для софинансирования приобретения жилья молодым семьям - участникам долгосрочной целевой программы "Обеспечение жильем молодых семей на 2011-2015 годы".

Решением Арбитражного суда Орловской области от 19.01.2016 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с указанным решением, Орловская область в лице Департамента финансов Орловской области обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Стороны явку представителей в судебное заседание не обеспечили, о слушании дела извещены надлежащим образом.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие не явившихся представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

В силу части 1 статьи 268 АПК РФ при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Рассмотрев доводы апелляционной жалобы, исследовав в совокупности материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в силу нижеследующего.

Как следует из материалов дела, подпрограммой "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 N 1050, долгосрочной областной программой "Обеспечение жильем молодых семей на 2011 - 2015 годы", утвержденной постановлением Правительства Орловской области от 03.08.2010 N 286, долгосрочной муниципальной целевой программой "Обеспечение жильем молодых семей в городе Орле на 2011 - 2015 годы", утвержденной постановлением администрации города Орла от 20.07.2011 N 2253, регламентирован порядок предоставления мер государственной поддержки в решении жилищной проблемы молодых семей, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Согласно программе основными источниками финансирования являются: средства федерального бюджета (софинансирование мероприятий подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы), средства бюджета Орловской области и местных бюджетов; средства кредитных и других организаций, предоставляющих молодым семьям кредиты и займы на приобретение жилья или строительство индивидуального жилья, в том числе ипотечные жилищные кредиты; средства молодых семей, используемые для частичной оплаты стоимости приобретаемого жилья или строящегося индивидуального жилья.

В соответствии с разделом VI долгосрочной областной целевой программы "Обеспечение жильем молодых семей на 2011 - 2015 годы", (действовавшей в спорные периоды), субсидии из бюджета Орловской области местным бюджетам предоставляются на софинансирование расходных обязательств местных бюджетов на предоставление социальных выплат молодым семьям - участникам программы.

Распределение субсидий утверждается правовым актом высшего органа исполнительной власти Орловской области.

Данным постановлением утверждено распределение субсидий, предоставляемых из областного и федеральных бюджетов на софинансирование расходных обязательств местным бюджетам на предоставление социальных выплат молодым семьям-участникам долгосрочной целевой программы "Обеспечение жильем молодых семей на 2011-2015 годы" и предусмотрены денежные средства различных источников по каждой молодой семье.

Согласно приложениям к постановлению Правительства Орловской области за счет средств областного бюджета предусмотрены денежные средства областного бюджета в размере 2 470 241 руб., из которых в приложении N 1 семье Поколевых- 220 828 руб. (пункт 83), семье Анохиных - 220 828 руб. (пункт 84), семье Стефановых - 220 828 руб. (пункт 99), семье Башакиных - 395 923 руб. (пункт 101), семье Призенко - 294 437 руб. (пункт 108), семье Кондратовых - 294 437 (пункт 109), в приложении N 2 семье Павловых -274 320 руб. (пункт 8), семье Бокаевых- 274 320 руб. (пункт 10), семье Банниковых - 274 320 руб. (пункт 11).

Департаменту образования и молодежной политики Орловской области было предписано обеспечить перечисление субсидий на единые счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, в соответствии с утвержденным распределением.

Таким образом, указанным правовым актом подтверждена обязанность субъекта Российской Федерации по софинансированию расходных обязательств местных бюджетов и установлены финансовые гарантии субъекта Российской Федерации непосредственно перед семьями - участниками программы в 2013 году.

06.11.2013 постановлением Администрации города Орла N 5030 был утвержден список молодых семей-участников долгосрочной муниципальной целевой программы "Обеспечение жильем молодых семей в городе на 2011-2015 годы", имеющих прав на получение социальной выплаты и определены размеры выплат в соответствии с доведенными лимитами и принятыми постановлением Орловской области.

Несмотря на то, что Администрация г. Орла информировала ответчика о необходимости в неиспользовании в 2013 году межбюджетных трансферах, субсидия в бюджет города Орла не возвращена, что явилось основанием для обращения истца в арбитражный суд с настоящим иском.

Разрешая спор по существу, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статье 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Статьей 1069 ГК РФ предусмотрено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В силу статьи 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Разделом VI программы, утвержденной постановлением Правительства Орловской области от 03.08.2010 N 286 установлено, что субсидии из бюджета Орловской области местным бюджетам предоставляются на софинансирование расходных обязательств местных бюджетов на предоставление социальных выплат молодым семьям - участникам программы. Распределение субсидий утверждается правовым актом высшего органа исполнительной власти Орловской области.

Во исполнение указанной нормы Правительством Орловской области принято постановление от 26.09.2013 года N 331 "О распределении субсидий, предоставляемых из областного и федерального бюджетов на софинансирование расходных обязательств местным бюджетам на предоставление социальных выплат молодым семьям-участникам долгосрочной областной целевой программы "Обеспечение жильем молодых семей на 2011-2015 годы" на приобретение жилого помещения или строительство индивидуального жилого дома, в 2013 году", согласно которому за счет средств областного бюджета предусмотрены денежные средства областного бюджета в размере 2 470 241 руб. и Департаменту образования и молодежной политики Орловской области было предписано обеспечить перечисление субсидий на единые счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения местных бюджетов, в соответствии с утвержденным распределением.

Таким образом, как верно указано судом области, вышеназванным правовым актом подтверждена обязанность субъекта Российской Федерации по софинансированию расходных обязательств местных бюджетов перед молодыми семьями и установлены финансовые гарантии за счет средств субъекта Российской Федерации в размере 2 470 241 руб. непосредственно перед семьями Поколевых, Анохиных, Стефановых, Башакиных, Призенко, Кондратовых, Павловых, Бокаевых, Банниковых.

Лимиты бюджетных ассигнований, предусмотренные на предоставление субсидий (субвенций) из бюджета Орловской области были доведены до Администрации города Орла, что в соответствии с условиями программы (пункт 26) повлекло выдачу свидетельств молодым семьям на право получения социальных выплат па приобретение (строительство) жилья.

Согласно данному финансированию и условиям программы, молодым семьям выданы свидетельства о праве получения социальных выплат на приобретение (строительство) жилья в размерах, определенных постановлением Правительства Орловской области и Администрации города Орла.

Разделом V вышеназванной программы предусмотрено, что социальная выплата будет предоставляться органом местного самоуправления, принявшим решение об участии молодой семьи в программе, за счет средств местного бюджета в пределах лимитов бюджетных ассигнований, предусмотренных в местных бюджетах на реализацию мероприятий программы, в том числе за счет субсидий или субвенций из средств бюджета Орловской области. При этом высший орган исполнительной власти Орловской области и органы местного самоуправления определяют объемы бюджетных ассигнований для реализации программы и предусматривают эти объемы в бюджете Орловской области и (или) местных бюджетах. Доля средств городского бюджета на обеспечение молодых семей в городском бюджете была предусмотрена в полном объеме.

В соответствии с программой орган местного самоуправления в течение 5 рабочих дней с даты получения от банка заявки на перечисление средств из местного бюджета на банковский счет проверяет ее на соответствие данным о выданных свидетельствах и при их соответствии перечисляет средства, предоставляемые в качестве социальной выплаты, банку.

В 2013 году заявка банка в Администрацию города Орла не поступала, в связи с чем, перечислить субсидии в 2013 году не представлялось возможным.

В соответствии с пунктом 5 статье 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) не использованные в текущем финансовом году межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены.

14.10.2013 между Департаментом образования и молодежной политики Орловской области и администрацией города Орла заключено соглашение о предоставлении в 2013 году субсидий на реализацию программы, в соответствии с которым Департамент обязуется предоставить субсидии в соответствии с постановлением Правительства Орловской области, при этом настоящее соглашение действует до истечения срока действия свидетельств на получение социальных выплат, выданных молодым семьям- участникам программы в 2013 году (до 25.07.2014).

Согласно платежным поручениям денежные средства областного бюджета были возвращены администрацией города Орла в полном объеме и приняты Департаментом образования и молодежной политики Орловской области.

Заявки на перечисление бюджетных средств от ОАО "Россельхозбанк" в Администрацию города Орла были направлены лишь в 2014 году.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов устанавливаются постановлениями Правительства Российской Федерации (в части федерального бюджета), законами субъектов Российской Федерации (в части бюджетов субъектов РФ), решениями представительных органов муниципальных районов (в части местных бюджетов

Не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года. Принятие главным администратором бюджетных средств решения о наличии (об отсутствии) потребности в межбюджетных трансфертах, предоставленных в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованных в отчетном финансовом году, а также возврат указанных межбюджетных трансфертов в бюджет, которому они были ранее предоставлены, при принятии решения о наличии в них потребности, осуществляются в соответствии с отчетом о расходах бюджета, которому они были ранее предоставлены, представленного не позднее 30 календарных дней со дня поступления указанных средств в бюджет.

Из положений абзаца 4 пункта 5 статьи 242 БК РФ следует, что в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств о наличии потребности в межбюджетных трансфертах, имеющих целевое назначение и не использованных в текущем финансовом году, средства в объеме, не превышающем остатка межбюджетных трансфертов, могут быть возвращены в очередном финансовом году в доход бюджета, которому они были ранее предоставлены, для финансового обеспечения расходов бюджета, соответствующих целям предоставления указанных межбюджетных трансфертов. Вышеуказанные положения содержатся в Порядке завершения операций по исполнению областного бюджета в 2013 году, утвержденном приказом Департамента финансов Орловской области от 09.12.2013 N 712.

В соответствии со статьей 219 БК РФ исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), с соблюдением требований настоящего Кодекса.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает: принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств.

На недопустимость произвольного отказа от выполнения государством принятых на себя публично-правовых обязательств неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 01.12.1997 N 18-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 29.01.2004 N 2-П, определения от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 27.12.2005 N 502-О).

Советским районным судом г. Орла вынесены решения, согласно которым с Администрации города Орла взысканы денежные средства с учетом денежных средств, подлежащих возмещению за счет средств федерального и областного бюджетов.

Решения Советского районного суда г. Орла исполнены, Администрацией города Орла денежные средства перечислены в полном объеме, что подтверждается платежными поручениями.

Таким образом, финансирование мероприятий программы, в том числе по предоставлению социальной выплаты молодым семьям, должно осуществляться исключительно за счет средств соответствующих бюджетов, в том числе и областного. Однако, в нарушение указанных норм и условий заключенного соглашения, расходные обязательства субъекта РФ по предоставлению денежных средств на реализацию программы "Обеспечение жильем молодых семей" были исполнены за счет средств бюджета города Орла, нанеся ему убытки в размере 2 470 241 рублей.

Согласно постановлению Правительства Орловской области от 03.08.2010 N 286 "Об утверждении долгосрочной областной целевой программы "Обеспечение жильем молодых семей на 2011-2015 годы" (действовавшего в спорный период) прекращение перечисления субсидий осуществляется по решению уполномоченного органа государственной власти Орловской области только в случае нецелевого использования субсидий; непредставления муниципальными образованиями отчета о расходовании средств бюджета, направленных на реализацию программы.

Кроме того, ответчик не мог прекратить уже возникшие бюджетные расходные обязательства в одностороннем порядке в рамках гражданских правоотношений, с учетом норм статей 309, 310, 393, 407, 416 ГК РФ.

Соглашением от 14.10.2013 N 100/1008820/01 о предоставлении в 2013 году субсидий из областного бюджета бюджету города Орла на реализацию долгосрочной муниципальной целевой программы "Обеспечение жильем молодых семей в городе Орле на 2011-2015 годы" установлено, что настоящее соглашение вступает в силу с момента его заключения и действует до истечения срока действия свидетельств на получения социальных выплат, выданных молодым семьям участникам программы в 2013 году.

В соответствии с пунктом 1 статьи 416 ГК РФ обязательство прекращается невозможностью исполнения, если она вызвана обстоятельством, за которое ни одна из сторон не отвечает.

В настоящем случае факт невозможности исполнения обязательства, принятого на себя Орловской областью отсутствует, поскольку предусмотренный Орловской областью размер субсидий семьям Поколевых, Анохиных, Стефановых, Башакиных, Призенко, Кондратовых, Павловых, Бокаевых, Банниковых в размере 2 470 241 руб. остался в областном бюджете.

Доказательств того, что в бюджете на 2015 год предусматривались денежные средства в части исполнения обязательств субъекта перед семьями Поколевых, Анохиных, Стефановых, Башакиных, Призенко, Кондратовых, Павловых, Бокаевых, Банниковых, в нарушение положений статей 9, 65 АПК РФ суду не представлено.

Таким образом, с ответчика в пользу истца правомерно взыскано 2 470 241 руб. за счет средств казны Орловской области.

Довод заявителя о том, что Администрация г. Орла в нарушение норм бюджетного законодательства осуществила возврат денежных средств не в течение пяти рабочих дней 2014 года, а в конце 2013 года, свидетельствует о нарушение сроков возврата денежных средств, но не является основанием для отказа в иске о взыскании возникших у истца убытков.

Несостоятельной признается судом и ссылка заявителя на неверное определение правовой природы спорных правоотношений, повлекшее неправильное, по-мнению ответчика, применение норм Гражданского кодекса Российской Федерации, полагая, что отношения между бюджетом Орловской области и бюджетом администрации г. Орла являются бюджетными правоотношениями и не носят гражданско-правового характера.

Данный довод не соответствует фактическим обстоятельствам, поскольку между Департаментом образования и молодежной политики Орловской области и администрацией города Орла было заключено соглашение N 100/1008820/01 от 14.10.2013, носящее гражданско-правовой характер, действовавшее до истечения срока действия свидетельств на получение социальных выплат, выданных молодым семьям участникам Программы в 2013 году.

Пунктом 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ, статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии с пунктом 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия субъекта Российской Федерации.

Предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства от субъекта Российской Федерации к органам местного самоуправления, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов.

Аналогичная правовая позиция отражена в постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 17.03.2016 по делу N А48-2954/2014.

Новых доказательств по делу, которые не были бы предметом рассмотрения арбитражного суда области, заявителем не представлено.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ являются безусловными основаниями к отмене судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заявитель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины за её подачу в силу закона.

Руководствуясь статьями 110, 268, частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 19.01.2016 по делу N А48-6358/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Орловской области в лице Департамента финансов Орловской области (ИНН 5753012290, 1025700832959) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.Н. Кораблева

Судьи

А.С. Яковлев
Н.П. Афонина

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.