Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2016 г. N 07АП-2627/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: дело направлено на новое рассмотрение, решение суда первой инстанции отменено

г. Томск

27 апреля 2016 г.

Дело N А45-20204/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2016 г.

Полный текст постановления изготовлен 27 апреля 2016 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.А. Скачковой,

судей С.В. Кривошеиной, С.Н. Хайкиной,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Е.В. Фаст с использованием средств аудиозаписи,

при участии в заседании:

от заявителя - М.В. Осинцев по доверенности от 22.09.2015, паспорт,

от заинтересованного лица - Т.М. Кисловец по доверенности от 12.01.2016, паспорт,

рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 04 февраля 2016 г. по делу N А45-20204/2015 (судья Е.А. Нахимович)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Диализный центр "Б.Браун Авитум Руссланд" (ОГРН 1129847019334, г. Санкт-Петербург)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Новосибирской области (г. Новосибирск)

о признании недействительным предписания N 3828-05 от 10.09.2015,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью Диализный центр "Б.Браун Авитум Руссланд" (далее - заявитель, общество, ООО ДЦ "ББАР") обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, фонд, фонд медицинского страхования, ТФОМС НСО) о признании недействительным предписания от 10.09.2015 года N 3828-05.

Решением суда от 04.02.2016 признано недействительным предписание Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области N 3828-05 от 10.09.201. С Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области в пользу общества с ограниченной ответственностью Диализный центр "Б.Браун Авитум Руссланд" взысканы судебные расходы в размере 3000 рублей.

Не согласившись с решением суда, фонд обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает на то, что выводы суда первой инстанции о незаконности вынесенного ТФОМС НСО предписания основаны на неправильном применении материальных норм права.

На основании части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дополнительные доказательства приобщены к материалам дела арбитражным судом апелляционной инстанции, что отражено в протоколе судебного заседания.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает, что решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Подробно доводы изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержала доводы жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Представитель заявителя просил в удовлетворении жалобы отказать, считает решение суда законным и обоснованным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, фондом проведена проверка ООО ДЦ "ББАР" по вопросу контроля за деятельностью учреждения за период с 01.01.2013 по 31.12.2014.

По результатам проверки составлен акт комплексной проверки N 05-08-46 от 14.08.2015 с указанием на выявленные нарушения.

Согласно акту проверки установлено нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) в сумме 18569764,27 руб. (2013 год - 6028472,91 руб., 2014 год - 12541292,36 руб.) - произведены затраты сверх норм, установленных соответствующими министерствами, ведомствами, что в соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и пункта 3.6 Тарифного соглашения в системе обязательного медицинского страхования Новосибирской области на 2013 год (далее - Тарифное соглашение на 2013 год), пункта 4.2 Тарифного соглашения в системе обязательного медицинского страхования Новосибирской области на 2014 год (далее - Тарифное соглашение на 2014 год).

10.09.2015 обществу выдано предписание, согласно которому обществу необходимо устранить нарушение - нецелевое использование средств ОМС, произведены затраты сверх норм, установленных соответствующими министерствами, ведомствами в сумме 18569764,27 руб. В соответствии со статьей 39 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) медицинская организация обязана вернуть средства ОМС, использованные не по целевому назначению, в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области в течение 10 рабочих дней со дня предъявления предписания, а также уплатить штраф в размере 1856976,43 руб.

Не согласившись с указанным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя требования общества, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что расходование медицинской организацией средств, полученных на оплату оказанной медицинской помощи, в рамках предусмотренной структуры тарифа, является целевым использованием, и не образует вменяемого заявителю состава правонарушения, независимо от того, в каком соотношении соответствующие средства были распределены между соответствующими статьями расходов.

Седьмой арбитражный апелляционный суд не может согласиться с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

С 01 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", который регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования согласно пункту 12 части 7 статьи 34 Федерального закона N 326-ФЗ осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

В соответствии с пунктом 2 Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утвержденного Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 (далее - Положение), территориальный фонд проводит проверки медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования, имеющих право на осуществление медицинской деятельности и включенных в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы.

Пунктами 17 и 17.2 Положения предусмотрено, что проверка использования средств, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, включает проверку:

Соблюдения обязательства медицинской организации по использованию средств обязательного медицинского страхования, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, в том числе по структуре тарифа на оплату медицинской помощи.

Проверка использования средств на указанные цели осуществляется путем проверки первичных документов, подтверждающих законность проведения банковских операций, включающих договоры поставки лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов.

При наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, согласно пункту 23.3 Положения, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ.

Таким образом, фонд медицинского страхования, осуществляя проверку использования бюджетным учреждением средств обязательного медицинского страхования и вынося оспариваемое предписание, действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

В силу положений статьи 38 БК РФ, устанавливающей принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, а также части 1 статьи 147 данного Кодекса, расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов должны осуществляться исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Нецелевым использованием бюджетных средств, согласно части 1 статьи 306.4 БК РФ, признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Обязательное медицинское страхование, как следует из пункта 1 статьи 3 Федерального закона N 326-ФЗ, это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных названным Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Одним из принципов такого страхования в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона N 326-ФЗ является обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования.

Статьей 9 Федерального закона N 326-ФЗ определены субъекты ОМС (застрахованные лица, страхователи, Федеральный фонд), а также участники ОМС, которыми являются: территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.

В силу пункта 1 части 1 статьи 20 Федерального закона N 326-ФЗ медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее также - тарифы на оплату медицинской помощи) и в иных случаях, предусмотренных данным Федеральным законом.

Согласно части 2 статьи 30 Федерального закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями).

Исходя из норм статей 35, 36 Федерального закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи определяется как базовой программой обязательного медицинского страхования, так и территориальной программой обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации и, соответственно, расходование средств обязательного медицинского страхования должно осуществляться на условиях данной территориальной программы и быть строго целевым.

В целях предоставления населению Новосибирской области равных условий в получении бесплатной медицинской помощи в рамках программы ОМС между Министерством здравоохранения Новосибирской области, Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Новосибирской области, обществом с ограниченной ответственностью "Страховая медицинская организация "Симаз-Мед", открытым акционерным обществом Страховая компания "Росно-МС" филиал "Новосибирск-медицина", обществом с ограниченной ответственностью "Страховая компания "Ингосстрах-М" филиал в г. Новосибирске, Общественной организацией "Новосибирская областная ассоциация врачей", Новосибирской областной организацией профсоюза работников здравоохранения Российской Федерации ежегодно заключаются Тарифные соглашения в системе обязательного медицинского страхования Новосибирской области (на 2013 год от 16.07.2013, на 2014 год от 10.02.2014).

ООО ДЦ "ББАР" является медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Новосибирской области с 06.06.2013, в связи с чем обязано руководствоваться положениями Тарифных соглашений.

Согласно пункту 3.5 Тарифного соглашения на 2013 год расходование средств ОМС медицинскими организациями должно производиться в соответствии с фактической структурой заработанных средств. В силу дополнительного соглашения N 1 к Тарифному соглашению на 2014 год расходование средств обязательного медицинского страхования должно производиться пропорционально финансовым показателям утвержденного государственного задания в разрезе статей расходов.

Согласно пункту 3.6 Тарифного соглашения на 2013 год и пункту 4.2 Тарифного соглашения на 2014 год расходование средств ОМС медицинской организацией на цели, не предусмотренные Тарифными соглашениями, является нецелевым использованием средств ОМС, в том числе расходование средств ОМС сверх норм, установленных соответствующими министерствами, ведомствами.

Из материалов дела следует, что приказами ТФОМС НСО и Минздрава НСО государственные задания утверждались с указанием видов и размера расходов (в 2013 году - приказ Минздрава НСО и ТФОМС НСО от 28.03.2013 N 0910/49, в 2014 году - приказ Минздрава НСО и ТФОМС НСО от 31.12.2013 N 4653/236, от 16.06.2014 N 1975/146).

Указанными приказами финансирование для ООО ДЦ "ББАР" определено в объемах по конкретным статьям расходов.

При проведении проверки ТФОМС НСО установлено, что фактические расходы по статье "на прочие расходы в части расходов на содержание", "на заработную плату и начисления на оплату труда" превышают запланированные на соответствующие периоды, которые указаны в приказах Минздрава НСО и ТФОМС НСО, и в пределах которых осуществляется финансирование медицинской организации.

Указанные обстоятельства обществом не оспариваются.

При этом, оценивая многочисленные доводы общества о том, что расходование средств в пределах общего объема полученных средств в рамках структуры тарифа, установленного программами ОМС в соответствии с пунктом 7 статьи 35 и пунктом 6 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ и в соответствии с условиями договоров на оказание медицинской помощи является целевым, апелляционный суд отклоняет их по следующим основаниям.

Так, Тарифными соглашениями допускается перераспределение средств ОМС в случае обоснованной экономии средств, полученных на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда, средства могут быть направлены на другие виды расходов, включенные в состав тарифа, а также в случае обоснованной экономии средств, полученных на содержание медицинской организации, средства могут быть направлены на приобретение медикаментов и перевязочных средств, продуктов питания, мягкого инвентаря (пункт 3.5 Тарифного соглашения на 2013 год).

При этом, исходя из приведенных норм права, полученную по приказам оплату за медицинскую помощь по утвержденным тарифам медицинская организация обязана использовать только на те нужды, которые входят в структуру тарифа с обязательным соблюдением процентного соотношения расходов, предусмотренного Тарифным соглашением, соответственно, перераспределение средств ОМС на выплату заработной платы и на оплату расходов по содержанию медицинской организации, поступивших на приобретение медикаментов и перевязочных средств, что установлено в данном случае, противоречит указанным нормам права и положениям Тарифных соглашений.

Ссылка общества на оплату медицинской помощи по ОМС за фактически оказанную медицинскую помощь несостоятельна, так как указанное не изменяет установленный порядок использования денежных средств только по целевому назначению. Доказательств того, что общество обращалось за корректировкой показателей государственного задания за проверяемый период, обществом в материалы дела в порядке статьи 65 АПК РФ не представлено.

Таким образом, ТФОМС НСО пришел к обоснованному выводу о том, что расходование медицинской организацией средств ОМС, не соответствующее полностью или частично целям определенным государственным заданием для ООО ДЦ "ББАР" в рамках реализации программы ОМС на 2013 год и 2014 год, а также порядку расходования, установленному Тарифными соглашениями в системе ОМС НСО, является нецелевым использованием и средства подлежат восстановлению.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает неверным вывод суда первой инстанции о том, что средства, потраченные на выплату заработной платы и начислений на оплату труда, а также на оплату аренды и коммунальных услуг, определенные в акте проверки и предписании как нецелевые, были потрачены на цели, предусмотренные Федеральным законом N 326-ФЗ, а также Тарифными соглашениями на 2013 и 2014 г.г.

Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения требований заявителя.

Кроме того в соответствии с частью 3 статьи 15 АПК РФ принимаемые арбитражным судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Частью 4 статьи 170 АПК РФ предусмотрено, что в мотивировочной части решения должны быть указаны мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

Вместе с тем обжалуемое решение суда не содержит мотивов и правового обоснования, по которым суд отклонил доводы фонда, аналогичные приведенным в апелляционной жалобе.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции о признании недействительным предписания Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области N 3828-05 от 10.09.2015 вынесено при неполном выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для его отмены и принятия нового судебного акта в порядке пункта 2 статьи 269 АПК РФ об отказе в удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью Диализный центр "Б.Браун Авитум Руссланд".

В силу статьи 110 АПК РФ в связи с отсутствием оснований для удовлетворения заявленных обществом требований, оснований для взыскания с фонда понесённых судебных расходов по первой инстанции у апелляционного суда не имеется.

Вопрос о распределении судебных расходов по апелляционной жалобе с учетом положений статьи 110 АПК РФ, пункта 2 статьи 333.17 Налогового кодекса Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пунктах 12, 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах", апелляционным судом не рассматривается, поскольку фонд в силу пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобожден.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 04 февраля 2016 г. по делу N А45-20204/2015 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявленных обществом с ограниченной ответственностью Диализный центр "Б.Браун Авитум Руссланд" о требований недействительным предписания Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области N 3828-05 от 10.09.2015 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

С.В. Кривошеина С.Н. Хайкина