Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 июня 2016 г. N 14АП-3812/16

г. Вологда

21 июня 2016 г.

Дело N А05-14480/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июня 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 21 июня 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Безуглой Е.И.,

при участии от администрации Якуниной Н.Ю. по доверенности от 11.01.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Архангельской области от 17 марта 2016 года по делу N А05-14480/2015 (судья Хромцов В.Н.),

установил:

Северо-Западное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 5067847165018; ИНН 7841340833; место нахождения: 191028, Санкт-Петербург, улица Моховая, дом 3; далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением об аннулировании лицензии на право осуществления деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов от 14.04.2009N ВП-27-000346, выданной открытому акционерному обществу "Соломбальский целлюлозно-бумажный комбинат" (ОГРН 1022900538154; ИНН 2901008009; место нахождения: 163059, город Архангельск, улица Кировская, дом 4; далее - общество).

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрации муниципального образования "Город Архангельск" (ОГРН 1022900509521; ИНН 2901065991; место нахождения: 163000, город Архангельск, площадь В.И. Ленина, дом 5).

Решением суда от 17 марта 2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит данное решение отменить, заявленные требования удовлетворить в полном объеме. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права и на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Общество и администрация в отзывах, представитель администрации в судебном заседании просили апелляционную жалобу оставить без удовлетворения, решение суда без изменения, считают его законным и обоснованным.

Управление и общество о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя администрации, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы управления.

Как следует из материалов дела, обществу выдана лицензия на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов от 14.04.2009 N ВП-27-000346 (ЖКН) в связи с эксплуатацией зарегистрированных в государственном реестре опасных производственных объектов: площадки главного корпуса ТЭЦ-1 (регистрационный номер А27-00055-001); площадки главного корпуса ТЭЦ-2 (регистрационный номер А27-00055-002); производственной площадки варочного цеха (регистрационный номер А27-00055-003); производственной площадки сушильного цеха (регистрационный номер А27-00055-04); лесомеханического цеха (регистрационный номер А27-00055-005); производственной площадки цеха биологической очистки промышленных стоков (регистрационный номер А27-00055-006); производственной площадки ремонтно-механического цеха (регистрационный номер А27-00055-007); производственной площадки погрузочно-разгрузочного участка (регистрационный номер А27-00055-0008); участка транспортирования опасных веществ (регистрационный номер А27-00055-101); топливного хозяйства ТЭЦ-1 (регистрационный номер А27-00055-015).

Управлением на основании распоряжения от 08.07.2015 N 57-5895/Рк проведена внеплановая выездная проверка общества с целью контроля за выполнением пунктов 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений от 06.02.2015 N 57-9165-248/ПР, по результатам которой составлен акт от 22.07.2015 N 57-5895-2263/ПР.

При проверке управлением установлено невыполнение обществом в установленный срок указанного предписания в части устранения нарушений, относящихся к грубым нарушениям лицензионных требований в соответствии Положением о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2013 N 492 (далее - Положение N 492, Положение о лицензировании), а именно: эксплуатация технических устройств (трубопроводов жидкого и газообразного хлора, испарителей, грязевиков) за пределами назначенного срока службы (подпункт "б" пункта 5 Положения о лицензировании); не проведение экспертизы промышленной безопасности железнодорожных путей не общего пользования, включая стрелочные переводы, связанные с транспортированием опасных веществ железнодорожным транспортом (подпункт "у" пункта 5 Положения о лицензировании); отсутствие аттестации по промышленной безопасности у специалистов, эксплуатирующих химически опасный производственный объект "Производственная площадка цеха биологической очистки промышленных стоков" (подпункт "ж" пункта 5 Положения о лицензировании); не обеспечение функционирования системы управления промышленной безопасности на опасном производственном объекте II класса опасности (подпункт "з" пункта 5 Положения о лицензировании).

По результатам проверки обществу вновь выдано предписание от 22.07.2015 N 57-5895-2263/ПР об устранении вышеперечисленных нарушений в срок до 01.12.2015.

Приказом управления от 21.08.2015 N 630-л действие выданной обществу лицензии на право осуществления деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов от 14.04.2009 N ВП-27-000346 приостановлено.

Также управлением вынесено постановление от 20.08.2015 N 57-5895-1849/ПС о привлечении общества к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений в виде наложения административного штрафа в размере 420 000 руб.

На основании распоряжения от 23.11.2015 N 57-10835/Рк управлением проведена внеплановая выездная проверка исполнения обществом требований предписания от 22.07.2015 N 57-5895-2263/ПР об устранении вышеперечисленных нарушений со сроком исполнения до 01.12.2015, по результатам которой составлен акт от 04.12.2015 N 57-10835-9954/А, в котором отражен факт неисполнения обществом названного предписания в полном объеме.

Вышеизложенные обстоятельства явились основанием для обращения управления в арбитражный суд с заявлением об аннулировании выданной обществу лицензии.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении данного заявления.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела исходит из следующего.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Пунктом 12 части 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ предусмотрено, что деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности подлежит обязательному лицензированию.

К грубым нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой: 1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства) (часть 11 статьи 19 Закона N 99-ФЗ).

Согласно пункту 6 Положения о лицензировании грубыми нарушениями лицензионных требований при осуществлении лицензируемого вида деятельности являются нарушения лицензионных требований, предусмотренных подпунктами "а" - "г", "е" - "п" и "с" - "у" пункта 5 настоящего Положения, повлекшие за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Закона N 99-ФЗ.

В силу подпунктов "б", "ж", "з", "у" пункта 5 Положения о лицензировании лицензионными требованиями к лицензиату при осуществлении лицензируемого вида деятельности являются: эксплуатация технических устройств, применяемых на объектах, в пределах назначенных показателей эксплуатации этих технических устройств (назначенного срока службы и (или) назначенного ресурса); обеспечение проведения подготовки и аттестации в области промышленной безопасности руководящего состава и инженерно-технического персонала, осуществляющего деятельность на объектах, в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; функционирование системы управления промышленной безопасностью в случаях, предусмотренных статьей 11 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; эксплуатация объектов в соответствии с требованиями промышленной безопасности, установленными федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности или до их вступления в силу - требованиями промышленной безопасности, установленными нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренными статьей 49 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона "О техническом регулировании", а также требованиями, установленными в обоснованиях безопасности объектов, - в случае, если деятельность осуществляется лицензиатом с применением обоснования безопасности объекта.

Порядок приостановления и аннулирования лицензии предусмотрен в статье 20 Закона N 99-ФЗ, в соответствии с которой действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также в случае назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В случае вынесения решения суда или должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований лицензирующий орган вновь выдает предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований и приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания (за исключением случая, предусмотренного пунктом 2 части 1 настоящей статьи).

В случае если в установленный судом, должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии (часть 11 статьи 20 Закона N 99-ФЗ).

В соответствии с частью 12 статьи 20 Закона N 99-ФЗ лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

В данном случае управлением соблюдены указанные требования, наличие грубых нарушений лицензионных требований, предусмотренных подпунктами "б", "ж", "з", "у" пункта 5 Положения о лицензировании, как и их не устранение в установленный срок, обществом не оспаривается.

В то же время в пункте 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях" разъяснено, что аннулирование лицензии, не являясь административным наказанием, вместе с тем представляет собой специальную принудительную меру, которая подлежит применению в тех случаях, когда это вызывается необходимостью защиты конституционных прав и свобод, а также прав и законных интересов других лиц.

Из содержания определений Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 N 244-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О, постановлений от 21.11.2002 N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.99 N С1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие" также следует, что меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

В силу статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, аннулирование лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как лишает его возможности заниматься определенным видом деятельности, и такая мера должна носить исключительный характер, отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, соразмерной допущенным нарушениям.

Из постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.05.2009 N 15211/08 следует, что аннулирование лицензии по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния. Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц. Поэтому наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.

В данном случае общество является собственником производственного комплекса "Очистные сооружения ОАО "Соломбальский ЦБК" (свидетельство о государственной регистрации права от 27.09.2001 серии 29 АВ N 020635), которые предназначены для очистки промышленных стоков общества, а также очистки хозяйственно-бытовых сточных вод города Архангельска.

В соответствии с приказом от 04.04.2013 N 71 обществом с 01 апреля 2013 года произведена остановка технологических потоков по производству целлюлозы, бумаги и таллового масла, за исключением оборудования ТЭЦ-1, то есть фактически прекращена основная деятельность общества в связи с отсутствием оборотных средств, необходимых для продолжения производственной деятельности.

Определением Арбитражного суда Архангельской области по делу N А05-4083/2013 в отношении общества введена процедура банкротства - наблюдение, а решением 26.08.2015 по тому же делу суд открыл в отношении общества конкурсное производство сроком на шесть месяцев. Определением Арбитражного суда Архангельской области по делу N А05-4083/2013 от 17.02.2016 продлена процедура конкурсного производства в отношении общества сроком на шесть месяцев.

Также из материалов дела следует, что службой судебных приставов в отношении общества возбуждено сводное исполнительное производство, в рамках которого судебный пристав-исполнитель обратил взыскание на денежные средства общества, находящиеся на счетах во всех банках, на общую сумму задолженности более двух миллиардов рублей, обращено взыскание на денежные средства, поступающие в кассу общества, наложен арест на движимое и недвижимое имущество.

Из решения Арбитражного суда Архангельской области от 15.10.2015 по делу N А05-10348/2015 следует, что основным источником доходов общества являются денежные средства, поступающие от муниципального унитарного предприятия "Водоканал" (далее - МУП "Водоканал"), за услуги по очистке хозяйственно - бытовых стоков города Архангельска. При этом на 01.05.2014 задолженность МУП "Водоканал" перед обществом составляла более 117 млн. руб., на 22.09.2014 данная сумма возросла и составила более 161 млн.руб., на 31.08.2015 сумма задолженности МУП "Водоканал" перед обществом составляла более 273 млн. руб., которая образовалась с августа 2013 года.

В добровольном порядке МУП "Водоканал" обязательств по оплате оказанных услуг не выполняет, задолженность погашается только по исполнительным листам, выданным на основании решений судов.

Данные обстоятельства свидетельствуют о тяжелом финансовом положении общества, которое, в свою очередь, влияет и на отсутствие у него реальной возможности в установленный срок выполнить предписания управления об устранении выявленных нарушений.

При этом материалами дела подтверждается и сторонами не оспаривается, что общество в связи с отсутствием достаточных денежных средств на эксплуатацию очистных сооружений предпринимало все необходимые действия для передачи их в аренду мэрии города Архангельска (правопредшественник третьего лица по настоящему делу - администрации). Однако данный вопрос до настоящего времени не решен и общество вынуждено продолжать эксплуатацию очистных сооружений во избежание наступления неблагоприятных экономических, экологических и социальных последствий.

Также материалами дела подтверждается, что общество предпринимает все возможные и зависящие от него меры для устранения выявленных нарушений, а именно: на основании приказа от 12.02.2016 N 8 проведено обучение специалистов общества по промышленной безопасности, что подтверждается представленными в материалы дела протоколами аттестационной комиссии от 24.02.2016 N 27-16-337 - 27-16-343; 08.02.2016 общество заключило договор подряда N 013-Х-2016 на проведение экспертизы промышленной безопасности объектов химического надзора, отработавших нормативный срок службы, произведена оплата услуг по данному договору согласно платежному поручению N 217 от 11.03.2016; 09.02.2016 общество заключило договор с ЗАО НПО "Техкранэнерго" на проведение работ по экспертизе промышленной безопасности железнодорожного пути не общего пользования протяженностью до 605 м, включая один стрелочный перевод, примыкание ж/д пути - маневровый район "Соломбалка" станции Архангельск-город Северной железной дороги, произведена оплата работ по данному договору согласно платежному поручению N 207 от 03.03.2016.

Кроме этого, в связи с производственной необходимостью в обществе издан приказ от 02.02.2016 N 6/1 "О создании нештатного аварийно-спасательного формирования". В целях принятия согласованных решений по обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов согласно приказу от 29.02.2016 N 10 в обществе утверждена постоянно действующая комиссия производственного контроля. В адрес управления письмом от 15.03.2016 N 14/1-187 на согласование направлено Положение о производственном контроле за промышленной безопасностью опасных производственных объектов.

При этом, как правомерно указано судом первой инстанции, доказательств того, что неустранение нарушений в установленный предписанием срок повлекло причинение существенного ущерба публичным интересам либо иные последствия негативного характера, управлением в материалы дела не представлено.

Напротив, аннулирование лицензии на право осуществления деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов от 14.04.2009 N ВП-27-000346 исключит обязанность общества как лицензиата осуществлять мероприятия, направленные на обеспечение соблюдения требований промышленной безопасности. В такой ситуации общество фактически прекратит эксплуатацию опасных производственных объектов, в том числе и очистных сооружений, на которых производится очистка 94% хозяйственно-бытовых сточных вод города Архангельска, а это, в свою очередь, повлечет создание чрезвычайной ситуации федерального уровня с возникновением угрозы нанесения ущерба здоровью людей, окружающей среде и нарушения условий жизнедеятельности населения города Архангельска.

Исходя из вышеизложенного суд первой инстанции обоснованно, оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской, отказал управлению в удовлетворении заявленных требований об аннулировании, выданной обществу лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов от 14.04.2009 N ВП-27-000346.

Суд апелляционной инстанции не может принять во внимание ссылки управления на проведение в отношении общества проверок и выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений по иным опасным производственным объектам заявителя, поскольку они не положены в основу заявления об аннулировании спорной лицензии.

Не могут быть приняты во внимание доводы управления о том, что в случае аннулировании спорной лицензии, оно будет продолжать осуществлять надзор в отношении поднадзорных объектов, поскольку они не имеют какого-либо отношения к требованиям об аннулировании лицензии.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы управления.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 17 марта 2016 года по делу N А05-14480/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

Н.В. Мурахина В.И. Смирнов